强镇扩权中的权责悖论与权力结构优化——以温州市柳市镇为例
温州“强镇扩权”：探索现代小城市发展的新途径
作 者最 近专 程到 温州进 行 了调 查 。
一
点 之一 。文件 要求 “ 积极 稳 妥推 进 城镇 化 ， 提高 城 镇 规划水 平 和发 展质量 ， 当前要 把加强 中小城市 和小 城 镇 发展 作为 重 点 。” 召 各地 “ 号 抓住 产 业 转移 有 利 时 机。 促进 特 色产业 、 势项 目向县城 和重 点镇集 聚 ， 优 提 高城镇 综合 承载 能力 ， 纳农 村人 口加快 向小 城镇 集 吸 中 。这 预示 着我 国解 决“ ” 三农 ” 问题 的重 大战 略转移 。
即通 过 新农 村 建 设 与城 镇 化 “ 双轮 驱 动 ” 加 速 “ 来 三
、
温州“ 强镇扩权” 实践的背景及作法
改 革 开放 以来 ，沿 海 省 市经 济 呈 现高 速 增 长态
势， 一些乡镇 已经具备了较强的经济实力 ， 其经济总 量 甚至超 过 了不少 县 市 。但 相应 的财 权 、 服 务能 公共
在农 村工 业 化和城 市化 发展 最快 的地 区 ， 来建 原
社 会广 泛关 注 和 争议 ： 成 者认 为 ，镇级 市 ” 赞 “ 改革石 破天惊 ； 合 国家确 定 的城镇 化发 展方 向和经 济社会 符 发展 的规律 …… 。 对者 认为 ，镇级 市 ” 反 “ 是更名 作 秀 ， 并不 适 合我 国 国情 ： 只能 满 足几 个 大镇 的虚 荣心 ， 对 于行政 改革 没有 任何 意 义 ： 必加剧 我 国市制 的混乱 势
齐全、环境优美 、特色鲜明的现代化小城市” 。温州
“ 强镇 扩权 ” 被媒 体 冠之 以“ 级市 ” 镇 改革 ， 即引起 了 立
浅谈扩权强镇过程中的权力对接
淮南 ２２０） ３０ １
要】在安徽省扩权强镇的工作中，上级政府按照 能放就放、权责一致、提高效能 的原则进行放权，镇级政府为 了能够更好地促进 自 的发展，亦伸 身
手向上级政府要权。在上级政府放权与镇级政府要权的过程中，二者之间难免会存在一些分歧，造成权力对接中存在一些问题。本文将提出几点存在于权力对
节。
３ ．要的不给 、给 的不要 。上 级政府 下放 的权 力与镇级 政 府想要 的权力存 在分歧 。一方面 ，一些镇级政府很 “ 要”的 想 权力 ，比如涉 及到收费 的审批事项权 力， 由于上级政府 的 “ 惜 权 ”，下放 很少 。此外 ，镇级政 府比较看重的金融 、环 保、土 地等方 面的扩权事项落 实效 果也不理想 ，而这些权 力对 镇域经 济 的影响才更为深远 ，才是实实在在 的权力 ］ ；另 一方 面，上
、
事”的现象 。在提升人 员质 量方面 ，既可 以下派或 招聘一些城 镇规划、建设 、专业执 法等方面的人才 ，也 可以对现有的工作
人 员进 行 培 训 ， 以弥 补 其 工作 经 验 不 足 的 缺 点 。 ３ ．建立议事制度，加强沟通协调 ，实现权力科学对接 。首 先，建立协调议事制度和沟 通机制 。在权力对接 过程 中， 由于
一
当，便 能提 供更 多 、更优质 的服 务 ，从而 更好 的发挥 出政 府 应有 的职 能 。相反 ，如 果扩 大的权力没有得到有效 的控 制与制 约，则 “ 扩权 ”不仅难 以强镇富民 ，实现预期效 果，还有可能 适得 其反 ，给经济 发展带来灾难性 的后果［ 。因此 ，上级政府 ５ ］ 的相 关部 门要确保各部 门在 依法行使各项权力 的同时，那 个很 好 的履行 其 中 的 问题 ，要 及时 进行 处理 ，不 要积攒 问
权力下沉：浙江试点强镇扩权
权力下沉：浙江试点强镇扩权
傅白水;汤（摘）
【期刊名称】《资料通讯》
【年(卷),期】2007(000)007
【摘要】日前，在强县扩权中尝尽了甜头的浙江省又悄悄地推出了一个创举——
绍兴县率先实行强镇扩权试点。
为解决“责权不一致”问题，该县尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所。
现在，浙江的强镇扩权试点已推广到全省200个左右的中心镇。
【总页数】2页(P98-99)
【作者】傅白水;汤（摘）
【作者单位】无
【正文语种】中文
【中图分类】D630.9
【相关文献】
1.从扩权强县到强镇扩权:地方治理中的权力配置——以浙江省长兴县为个案的考
察与思考 [J], 吴兴智
2.强镇扩权背景下县镇权力配置、运行的偏差与优化--对于浙江省N市强镇扩权
案例的实证分析 [J], 孙琼欢
3."强镇扩权"背景下规范中心镇权力运行的思考——以浙江省绍兴市为例 [J], 胡
峰
4.权力下沉：浙江试点强镇扩权 [J], 傅白水
5.多种权力下放确是“强镇扩权”的一条途径——浙江侨光电器集团公司董事长董岳向 [J],
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强镇扩权与政府治理创新：动力、限度与路径——基于浙江的分析
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中共浙江省委党校学报 ２ １ ０ ２年第 １ 期
式 ， 府设 计 、 划 和实施 公 共政 策 以及政 府履 行 职 政 规
政府 、 社会与市场的行为边界与功能的排列组合 ， 政 府起着主导性 的作用。完善 的地方政府治理结构 ， 能合理地规约政府 、 企业与市场 的行为边界 ， 提供有 效 的公共 服务 ， 进 区域发 展 。 促
究室副研究 员， 治学博士 ， 政 主要从事地方政 府与地方治理研究 。 基金项 目： 本文是 ２０ 年度教育部人文社会科学一般项 目“ ０９ 省管县体制与 地方政府创 新 ： 于浙江 的研究 ” 课题 编号 ： 基 （
０ Ｙ Ｃ １０ １ 。 ９ Ｊ ８０４ ）
② 道格拉斯 ・ 诺斯 、 罗伯特 ・ 托马斯 ：西方世界的兴起》 华夏出版社 １８ 年版 ， １ 《 ， ９９ 第 ２页。 （ Ｒ ｙ ｏ ｓＵ ｙ ： ｈ ｒ ｄＯ Ｅｏ ｏ ｉ Ｇ ｗｈｔ ｔ ｈ ｄＷｏ ｄ １５ ｔ８ ［ ］ Ｊ ｍ ｏ Ｅ ｏｏ ｉ “ｔ ｅｎｌ ， ｏｄＧ Ｔ ｅ ｐ ａ ｃｎｍ ｃ ｍห้องสมุดไป่ตู้ｔ ｏ ｈ Ｔ ｉ ｒ ：８０一 ９ ０ Ｊ ．ｏ ￣ ｆ ｃｎｍ ｃ ｅ ｄ ｓｅ ｒ ｅ ｒ ｌ ｕ
会和政 府 等不 同类 型组织 间的互 动及 由此 所形 成 的
市场的干预和替代 ， 即完善价格形成机制 ， 减少政府
定价的范围， 培育地方商品市场 、 要素市场， 增强要
关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考
关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考（调研材料）实行“强镇扩权”是海口市“强区扩权”的积极延伸，是深化镇级政府体制改革的一种手段，目的就是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放到镇级，以减少管理层次、提高工作效率、降低行政成本、推动扩权镇抓住机遇，促进镇域经济的协调发展，这既是深化镇级体制管理体制改革，积极推进制度创新的客观需要，也是增强镇级自主发展能力，实现全面建设小康社会目标的关键环节。
一、实行“强镇扩权”的动因（一）经济社会发展的必然要求。
近年来，随着改革开放的不断深化，我区镇经济社会得到了快速发展。
但相应的社会管理，却仍停留在一个农村小集镇的层面，如怎样使环境保护、社会保障、集镇规划等与经济同步发展，作为一个镇都无法统筹解决，这点在被规划为海口市中心镇的镇体现尤为突出。
同时，随着经济的发展，民营企业越来越多落户我区各镇，如西海岸一带，入驻的大型企业就有13 家，这更需要当地政府灵活多变、提供地方特色的服务，这也是我们要进行强镇扩权的一个重要因素。
此外，强镇由农村转变为卫星城是工业化的必然趋势，是实现城，深化乡一体化的有效途径。
因此，我们实行“强镇扩权”镇体制改革已是大势所趋。
（二）镇政府的职能定位不明确。
我国现行的镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济、搞好计划生育、维持农村稳定等。
但是随着城乡经济的发展，镇政府在许多新问题面前显得无所适从。
基础设施建设、财政税收和资金等问题，从性质上说既不是传统镇级政府工作中遇到的问题，也不同于城市中的问题，但却是现阶段镇政府必须面对并加以解决的问题。
这就形成了镇政府管理职能界定上的空白。
可见，现行镇政府职能的定位不明确，使镇政府在农村和城镇管理上出现真空，使镇政府体制呈现出僵硬性特征，这种不适应性特征严重制约了镇基础设施建设、社会发展和新农村建设。
关于对扩权强镇的调查与思考
关于对扩权强镇的调查与思考近年来，随着现代社会的快速发展，扩权强镇的现象越来越引起人们的关注。
扩权强镇指的是地方城镇行政管理权力的扩大与加强，这一现象主要源于地方政府寻求发展和生存的需要，但又引发了许多问题和思考。
首先，扩权强镇的背后是地方政府的发展需求。
在我国经济不平衡发展的背景下，地方政府需要通过扩权强镇来实现经济发展和吸引投资。
由于中央政府对地方政府的限制和管控，地方政府往往在财政、土地、产业和城市管理等方面有较大的发展空间。
因此，地方政府通过扩权强镇来增加财政收入，推动产业转型升级，提升城市形象和竞争力。
然而，扩权强镇也带来了一些问题和风险。
首先，地方政府扩权强镇可能导致行政权力过于集中，增加了腐败和权力寻租的风险。
地方政府在以发展为目标的过程中，往往会忽视环境保护、公共服务和民生问题，导致社会不公平和民众利益受损。
其次，扩权强镇可能带来地方政府之间的竞争和矛盾。
不同地方政府为了争夺扩权资源，往往会采取不正当手段和互相攀比，导致资源浪费和社会利益受损。
最后，扩权强镇也可能加剧城乡差距和区域差异。
一些中小城镇由于资源和条件有限，无法扩权强镇，导致与扩权强镇地区的发展差距越来越大，进一步加剧了城乡差距和区域差异。
面对扩权强镇的现象，我们应该如何思考和应对呢？首先，我们应该加强对地方政府的监督和制约。
中央政府应该加强对地方政府的监管，明确责任和权力边界，防止地方政府滥用行政权力和资源。
同时，要建立健全的监督机制，加强对地方政府的问责和追责，防止腐败和权力寻租。
其次，我们应该推进政府权力下放和市场化。
中央政府应该进一步减少对地方政府的干预，鼓励地方政府根据本地实际情况来制定和实施各项政策，激发地方政府的积极性和创造性。
同时，要加快市场化，促进资源和资本的高效配置，推动经济结构调整和产业优化升级。
最后，我们应该加强社会参与和公众监督。
地方政府的扩权强镇涉及到广大民众的利益，因此应该充分听取公众的意见和建议，在政策制定和实施过程中加强公众的参与和监督，确保政策的公正和合理性。
浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择
浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择作者：范柏乃傅衍来源：《观察与思考》 2014年第2期范柏乃傅衍提要：党的十八届三中全会提出，要切实转变政府职能，深化行政体制改革。
“放权”则是其中的关键问题。
浙江省于2005年在绍兴展开“强镇扩权”试点改革，取得了良好效果，为放权改革提供了示范效应。
现实和制度困境阻碍了“强镇扩权”改革的继续深入，必须及时破解强镇扩权的法律缺失、权力异化、权力运行低效等现实困境，全面推进放权改革和政府职能转变。
关键词：强镇扩权制度困境路径优化一、强镇扩权的历史背景党的十八届三中全会《决定》提出：“全面正确履行政府职能。
进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
”早在2003年十六届三中全会就曾提出，要加快转变政府职能，完善政府审批制度改革。
乡镇政府作为直接承担行政管理和公共服务职能的基层政府，有限的事权财权限制了其公共服务职能的履行效果，亟需改革。
浙江省经济总量的三分之一是由小城镇创造的，“一镇一品”（一镇一种特色产品）“一镇一业”（一镇一种特色产业）是浙江经济的典型现象。
但在经济快速发展的同时，经济强镇的经济社会管理仍停留在农村小集镇的层面，经济发展面临着体制性障碍，主要体现在三个方面：社会管理事务的增加与有限的财权事权的矛盾，集群经济的市场化与乡镇治理机构弱能的矛盾，产业集聚下人口的激增与基层公共服务供给不足的矛盾。
浙江省的“强县扩权”改革扩大县政府的社会管理权限，取得了良好的效果，在现实需要以及“强县扩权”的示范效应下，强镇的扩权呼声日益高涨。
绍兴县、嘉善县于2005年对其下属的若干试点镇予以放权，浙江省强镇扩权改革由此拉开序幕。
一、强镇扩权改革的演进轨迹（一）初试阶段：2005年-2007年2005年9月，浙江省在绍兴县实行农村综合改革试点。
强镇扩权：何以可能与何以可为？——基于温州龙港镇的改革实践
批等 具体事 项时， 均 需要数次 奔波于苍南县 和龙港镇
权 改革试 点 意见 》 ， 进 一步 理顺 县镇 两级政 府 间的权
责 关 系。 温 州市政 府 出台 《 关 于推进 强镇 扩权 改革 的 意见 》 ， 明确规 定 “ 试 点镇 的党 政一 把手 实 行 高配 ：
究样本 ， 阐述了强镇扩权 的现实基础及可行路径 。 温 州 不仅 是 中国民营经济 的发 源 地 ， 也是 改革开放 的桥 头
堡， 涌现 了高度发 达 的市场 经济 和敢 为人 先的行 政体
制改革实践 。 龙港的强镇扩权改革 ， 为全国其他 地区新 型城镇化的推进 提供了可复制 、 可借鉴的经验。
龙 港镇 历届党 委政府领 导班子就一直在 为龙 港 的强镇
龙 港 镇被 誉为 “ 中国农 民第 一城 ”， 改 革开放 以 来 多次 承担我 国城镇化 改革 的试 点任 务。当地居 民对 于龙港 强镇扩权 的期 盼 由来 已久 ， 对 新型城镇化 建设
的 深人推 进 寄予厚望 。 伴 随着一 次次 的改 革试 点 ， 龙
扩 权之 路奔 走 呼喊 ， 积极争取 上级 政府 的政 策支 持。 此后， 苍南 县政 府 专 门出台 《 关于龙 港镇 推 进强 镇扩
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市” 的改革 目 ， 标 然而 ， 权力集 中的态势依存 ， 主要体
加速 向小 城镇集 中 ， 推动 了城镇 扩 张 ， 不可 避 免涉及
作者 ： 吴素雄 ， 温州医学院人 文与管理学院副教授 ， 政治学博士 ， 江大学公共 管理 学院公共管理博士 浙
后， 主要研 究方 向 ： 区发 展 与地 方 治理 。 社
． １州 ｊ ｌ 市萎竞杖学 ｏ 年第５ Ｉ 元 报２１ ２ 期
强镇 扩权 中 的权 责悖论 与 权 力结构 优化
以温 州 市柳 市镇 为例
口 吴 素 雄 吴 艳
摘 要： 经济 强镇 的扩权 冲动 源 自于扩权之 前 的 县镇 间权 责 冲 突。扩 权 的 内容 主要 包括
权。
关 键词 ： 强镇 扩权
中 图分 类号 ： ６ ５ Ｄ ２
财权
事权
文章编 号 ：２ ３ ２ １ ０ ０ ４ １４ （０ ２）５— ０ ４—０ ５
文献标识 码 ： Ａ
美 国学者 奥茨在 《 政 联邦 主 义 》 财 中提 出 “ 分权
定 下 效 ｏｔｔ ” ０世 纪 ８ ［（ ｌ＇ 跚 。２ ０年代 以来 ， 越来 越多 的 国家
现为县镇 之 间 的权 力配 置在 诸多 方 面仍 不能适 应 温
州 的发展 。其 中 ， 州 市 柳 市 镇 表 现 得 尤 为 突 出。 温
本 文透过柳 市 镇 扩权 的历 史 和 现 实 ， 析 扩 权前 后 分 的财权与事 权 矛盾 ， 按 结构 功能 主义 的分析 框架 、 并 权 责一致性 原理 提 出分权 改革 的关 键点 。
生育 、 建设乡村道路等繁杂职责， 而对于随着经济强
一
把政治、 财权和行政权下移 ， 力求管理扁平化 。这就 是说上级政府将权力连 同责任和资源转移给地方 ，
赋予 地方政 府更 大 的 自主 权 ， 我们 经 常将 之称 为 淡
化 “ 条 ” 理 ， 化 “ 块 ” 理 。然 而 ， 历 史 实 条 管 强 块 管 在
、
扩 权 前 的 权 责 结 构 冲 突
践中， 县级 职 能部 门在 乡镇 设 立 的派 出 机 构将 名 义
温 州柳市 镇 的发 展 经 历 了三 个 阶段 ： 一 阶 段 第
上拥有治理权力的镇级政府架空 ， 使镇政府不能成 为职责清 晰 、 完备 的一级 政府 ， ＿ 由此 形成 了权 力过 ２
分 集 中的模式 。这 种模 式 愈 来 愈 不 适 应 城 乡 统筹 、 以城 带乡 以及 社 会 主义 新 农 村 建 设 。尽 管 ８ ０年 代 以来 ， 温州市 经历 多 次 放 权 改革 ， 至 提 出 了“ 级 甚 镇
管理 权 限 。２ ０ ０ ９年 以后 ， 州 市 、 两 级 相 继 出 台 温 县
如食 品卫 生 、 全生 产 等 。一 旦 出现 重 大 问题 和事 安 故 ， 任追 究 到政府 ， 镇级 政府 却 没有 合 法 的管理 责 但 手段 。权 责不 一造 成 基 层 苦 不堪 言 ， 响 了柳 市 镇 影 发展 经济 社 会 的 积 极 性 ， 比如 ， 通 环 保 等 公 共 设 交 施、 文化体育等城市功能、 绿化等市政公共设施建设
吴艳 ， 州 医学院 学工 处教 师 ， 温 主要研 究方 向 ： 区发展 与地方 治理 。邮编 ：２０ ５ 社 ３５ ３
。吴素雄 等 ： 强镇 扩权 中 的权责 悖 论与权 力结构 优化 到 土地 和户籍 的改 革 。在这 三 个 阶 段 中 ， 方 政 府 地 “ 小责 大 ” 矛盾 始 终 存 在 。１９ 权 的 ９９年 温 州 城 市 化 管理 和综 合改 革 试 点 时 ， 市 镇 就 被 赋 予 部 分 县 级 柳
相关 政 策性 文件 ， 赋予 柳 市 更 多 的县 级 社 会 管 理 权 限， 这一 系列 的改 革 之所 以发 生 ， 由资 源 配 置 、 是 权 力 结构 及管理 体 制上 存在 的历 史 问题 引起 的 。 首 先 ， 镇 之 间 的 管 理 体 制 不 顺 。在 普 遍 性 的 县 县一 镇 行政 管理 体 制 下 ， 市 镇 的行 政 管 理 权 基 本 柳 上 由县 级 机 构 来 行 使 ， 直 下 到 乡 镇 ， 行 垂 直 管 一 实 理， 而镇 一 级面 对 基层 ， 够 及 时 发 现 问题 ， 是 没 能 但 有 相应 的行 政 管 理 权 ， 以 “ 得 见 、 不 着 ， 所 看 管 管得 着 、 不见” 看 的现 象 比 比皆是 。 比如 ， 土地 部 门查处
财权 和 事权 的扩 张。温 州 市柳 市镇 力 图通 过机 构设 置 和委 托授 权 来达 到 化 解 冲 突的 目的 ， 但 全 面的政 策性 分权 具有 模糊 性 、 不稳 定性 和 不合 法性 ， 因而不 能从 根 本上调 解 县镇之 间的零和 利益博 弈 。要 优化 县镇 间权 力 结构 ， 强镇 扩权 改革 的 关键 点在 于将 委托 授 权 转 变为 法 治性 分
以 １７ ９ ８—１９ 为 初 始 阶段 ， ９２年 以家 庭 工 业 、 体 经 个 济和专 业市 场 为重 点 发 展 小 城镇 ， 为 小 城镇 发 展 既 积 累 了资本 ， 又创 造 了独具 特色 的温州 模式 ； 第二 阶
段从 产 品交易 到 生 产 企业 向小 城 镇 的转 移 ， 就是 也 工业 小 区阶段 ； 第三 阶段 从 １９ ９ ０年 到 １９ ９ ６年 ， 企业
养护水平等都远低于城市水平 。
上述 问题 ， 归根 到 底是 由权 责 的不 一致 造成 的。 随着 市场 化而 兴起 的经 济强 镇 ， 然延 用 ８ 仍 ０年代 构
建的政府管理体制 ， 即使是在取消农业税的情况下 ，
仍然 肩负 着搞好 农 业生 产 、 维护 农村 稳 定 、 抓好计 划