农村环境管理体制改革的理论和实践——基于成都经验

农村环境管理体制改革的理论和实践——基于成都经验陶宏志苏杨当前，农村环境问题日见严峻：在二元制大背景下，农村环境管理力量薄弱且不适应农村污染的特殊性，这使农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表示“改革生态环境保护管理体制”，在对城市污染、工业污染已经基本形成严密管控体系的情况下，农村环境管理却基本空白，建制镇和农村基层环境管理所需机构、编制、装备、经费几乎处于空白状态，农村的多数污染物处于“放任自流”状态。

如何在填补“改革生态环境保护管理体制”的空白？强化和完善农村环境管理体制的必要性与紧迫性（一）农村环境污染及对城市的影响都日益严重《2012年中国环境状况公报》（以下简称公报）显示：2012年，全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，试点村庄空气质量总体较好，农村饮用水源和地表水受到不同程度污染,《2013年中国环境状况公报》指出耕地质量问题凸显，区域性退化问题较为严重，农村环境形势依然严峻。

从污染物来源看，当前威胁农村环境安全的因素大致可以分为三类：——累积型污染。

即长期以来污染农村环境且一直未能得到有效解决的传统污染源，多数属于或接近面源污染，包括畜禽养殖业粪便及冲洗废水；以小麦秸秆为主的种植业秸秆“焚烧”和倾倒；农村农药、化肥、农用薄膜过量使用造成的土壤、地表水体和地下水污染，以及各种原因难以控制风险的污水灌溉、污水污染。

以成都为例，该市近900家规模化畜禽养殖场每年排放化学需氧量（C O D）和氨氮分别达全市排放总量的1/3和1/4，区域、流域内点源和面源污染排放造成的环境问题日趋严重。

——新增型污染。

主要是城镇化进程和农村生活方式改变带来的污染，集中表现为伴随着农民集中居住和乡村旅游业发展带来的污染排放。

如由于农民生活生产方式改变，化肥大量使用，农家肥使用量减少，大量未经处理的生活污水直排入沟渠，造成沟渠受到严重污染。

随着农民生活水平提高，农村生活垃圾的成分发生了很大变化，以前农村产生的生活垃圾是可以就地化解、循环使用的，而现在塑料和电子等产品产生的难以降解的废品占比越来越大。

同时由于农村环境卫生基础设施建设滞后，生活垃圾集中填埋处理，而填埋场建设、操作、管理不规范，运行过程中的垃圾渗滤液等对地下水和土壤环境造成的污染也日益严重。

——转移型污染。

主要是指随着城市化进程和产业结构调整，逐渐从城市向农村转移的工业污染和从农村转移到城市并产生了严重环境影响的污染。

前者可分为两类：来自级别较低、地处乡镇的工业园区内的企业污染，来自未被纳入园区的乡镇企业污染；后者主要指秸秆焚烧带来的污染。

前者的污水处理接纳率和达标率都不高，且相当数量的乡镇企业游离于现有的环境管理体系之外。

例如，2010年成都市重点污染源企业COD排放情况监测发现，排放量最大的区域是青白江区，其排放量占到了成都市COD排放总量的37.67%，其次为彭州市和都江堰市，分别占成都市COD排放总量的15.73%和10.84%，该三区县恰为成都市主要农村区域。

而秸秆焚烧已经成为近年来夏秋季节扩散条件较好时城市空气污染的主要肇事者，如成都市秋季的重污染天中超过一半与周边区域秸秆焚烧直接有关。

这三类污染，由于缺少针对性的管制，加之卫生等相关公共服务也有不足，相当数量的农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象：在农村环境污染程度756从绝对数量上看低于城市的情况下，农村人群与环境污染相关的健康状况已经处于劣势。

如中国农村有2亿多人喝不上干净的水，其中超过50%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.0652‰上升到2005年的0.0839‰,明显高于同期全部人口的这一数据0.0572‰。

（二）农村环境污染的特殊性与城市及工业污染不同，农村环境污染具有排放主体分散、隐蔽、随机、不确定以及不易监测等特点。

以面源污染为例：一是排放主体的分散性和隐蔽性。

面源污染随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等因素的不同，而呈现出空间上的异质性和时间上的不均匀性。

二是随机性和不确定性。

例如，气候因素，包括降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化等，都直接影响到化学制品（农药、化肥等）对水体的污染情况。

三是不易监测性。

由于面源污染的管理成本过高，只能对受害地进行监测，很难全面掌握排污源的情况。

不仅水体的面源污染如此，屡禁不止的秸秆焚烧污染同样具有这样的特点，给成都市秋季的空气质量带来了巨大的压力。

不仅面源污染如此，我国对点源污染的管理办法也很难应用于农村。

目前，对点源污染采取的是重点调查和全面调查相结合的方法，重点污染源采取实测方法获取数据，并充分利用工业污染源全面达标监测报告提供的资料；其他污染源主要采用物料衡算或排污系数法获取数据。

显然，这种方法及行政资源是难以应付分散且相对小规模的乡镇企业污染物排放管理的。

（三）农村环境管理体制存在的缺陷我国的环境管理体系、体制是以城市和重要点源污染防治为主要目标而设计的，对农村污染及其特点重视不够，在环境投入上也是重城市轻农村，重工业而轻农业。

这导致农村环境规划体系、环境监测网络体系、环境质量管理体系、环境污染防治体系、农民环境文化教育体系等环境管理制度尚未真正形成，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强，难以应对农村环境问题的特殊性（具体情况如图1及表2所示）。

另外，农村环境管理体系中存在的职能分割、各自为政，也使农村环境管理出现了诸多漏洞。

例如，目前尚未形成系统的农业污染防治的政策框架和管理机构：农业部长期以来主管国家的农牧渔业生产和农业投入品的生产和使用管理。

虽然农业发展的目标已向“高产、优质、高效、生态、安全”方向转移，但农业部门在促进产业发展和保护农村环境方面更倾向于前者。

在难以实现末端治理的情况下，环保部门缺少体系，更难以从生产环节进行控制，所以也难以起到其职能应有的作用。

这样，不仅农业活动被排除于环境管理体系的约束之外，连面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动。

而且，在实际工作中，常常表现为两个部门都愿意争抢农业污染治理项目，却不愿在加强农业污染管理上着力。

强化和完善农村环境保护机制的可行性由前述分析，强化农村环境管理体制迫在眉睫。

而就实际条件来看，强化和完善农村环境保护机制也是可行的，具体体现在法律依据和经济、编制基础上。

（一）法律依据：强化乡镇人民政府环境保护职能，落实环境管理属地责任修订后的《环保法》第三十三条第二款明确规定“县级、乡级人图对农村环境污染监管和治理“特殊性”的解释特殊性当前环境监管和污染治理体系、体制与农村三类内源型环境污染的产生、防治特点不相适应以致农村环境治理水平明显低于城市①农村在政治经济体制中的特殊性（二元制）和农村环境污染的特点，使得环境污染不仅小污易成大污，而且小污已成大害②农村环境监管体系和体制必须要有与农村环境污染相适应且享有财力倾斜的制度安排③由于治理水平低和成本高，环境监管体系要更多（相对城市）起到导引约束性机制（如环评影响区域规划）以规范农村发展方式、预防污染生产的作用71民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”，这就使完善农村环境管理制度有了法律依据。

据此，应进一步明确乡级人民政府的环保职能，并在此前提下，对其环境保护主要任务和指标实行年度目标管理，以国污染类型和来源污染物产生方式和污染物性质外部性边界责任者监管难度、原因和基本的八项环境管理制度的有效性普遍采用并较有效的污染治理方式环境监管和治理上存在的区别城市服务业分散、定点、小规模；污染物易于通过基础设施集中，一般较易处理模糊模糊基础设施良好的区域基本无需监管，多数环境管理制度有效性较明显收集后通过市政设施集中处理三不同：①监管难易不同，农村三类污染的监管相对成本都较高；②管理制度有效性不同，对农村三类污染的适用性不强；③主要污染治理方式不同，农村三类污染用末端治理要么不可行、要么单位成本高，但用循环经济的方式又受到产业配套、基础设施和污染物收集等方面的掣肘工业农村范围的工业园区污染集中、定点、大规模、批量化；一般较易处理清楚清楚易于实现在线监测，八项环境管理制度有效性较明显以集中末端治理为主农村转移型污染集中、定点、批量化；但因为技术水平低且产品多样化，处理成本对生产者负担较大清楚较清楚易于偷排，处理后排放物也很难达标，环境管理制度只是部分有效以集中末端治理为主秸秆焚烧分散、大规模；较易处理但收集成本相当高最模糊最模糊极难监管，八项环境管理制度无效，原因如下：①排污地点分散②单一生产单位排污量小且污染操作极易③污染物的危害易混合并跨界，难以确定肇事者以循环利用为主（末端治理效果不好且成本很高），但收集成本相当高乡镇企业分散、小规模；较易处理但受到污染治理设施的技术经济规模限制较清楚模糊较难监管，环境管理制度只是部分有效：①排污地点分散②单一生产单位排污量较小③转产频繁；八项环境管理制度部分有效以末端治理为主，但存在技术经济规模障碍，所以有效的方法一般为进入工业园区进行合并式集中处理新增型污染农村聚居点排污较分散、小规模，单位处理成本较高较清楚模糊大多数随意排放，集中处理成本较高，环境管理制度只是部分有效根据聚集程度，可采用末端集中处理或分散处理，但缺少资金来源生活垃圾分散、大规模；易于处理但收集成本较高较清楚模糊大多数随意排放，环境管理制度部分有效村收集、乡转运、县处理，但成本较高且缺资金累积型污染集约化养殖场分散、定点、大规模；极难处理但较易收集较清楚清楚较难监管，八项环境管理制度部分有效，原因如下：①排污地点分散②单一生产单位排污量较小③污染物的危害超出现行环境标准的范围（如病菌、气味等）④“三同时”等制度在实践中常非必须的前置性环节且监管力量薄弱以循环利用为主（末端治理效果不好且成本很高），但必须有相应面积的种植用地消纳粪尿面源污染分散、不定点、大规模；较易处理但不可能收集模糊模糊难以监管：①排污地点太分散②单一生产单位排污量太小③排污与造成危害之间过程较长以源头控制、改变生产方式（例如生态农业）为主家环保部制定的《农村环境综合整治目标责任制考核办法》及《2010年农村环境综合整治目标责任制考核评价指标》等相关内容为依托，制定出台乡镇环保工作详细、可操作的考核办法，实行环境保护表彰奖励和惩处制度。

建立镇（乡）—村（社区）—村（居）民小组主要负责人为第一责任人的环保问责机制，实行环境保护一票否决制和一岗双责。

（二）经济基础和编制基础从操作性方面看，完善管理制度的现实约束是“钱”和“人”。