我国环境_软治理机制_分析和建议

小），环保成本投入就不断降低；第二
个条件表明，若要求企业有更高的减
排量，则需要企业投入更多的成本，
这种假设通常是成立的。为了叙述简
明，选择一个满足两个条件的特定生
产 函 数 C（β，e）=
β K- e
，其中 K 是常
数，与企业总排污量相关。另外，在企
业减排了 e 水平的污染物后（e>0），
仍会给社会带来福利损失，为 V（e）。
3.公众的环境行为 有效治理环境污染，必须依靠环 境 保 护 的 第 三 个 重 要 参 与 主 体 —— — 公众。 公众与企业、政府的区别是，政 府和企业的环境行为是由外界压力 引起的，而公众的环境行为则是完全 自愿的。公众参与环境保护，从作用 机 理 上 分 析 ，存 在 两 种 类 型 ：一 种 是 与自身利益相关，受有限理性制约， 当环境问题严重到公众不得不关心 时（如出现环境公害），公众才会自愿 参与环境行为；另一种是公众作为环 境信息的提供者在环境治理中发挥 作用，如环境污染举报等。 公众参与环境保护也存在一定 风险，如环保组织能否代表公众、能 否不受利益驱使。国外就发生过许多 因过分保护动植物而忽视消费者利 益而遭受批评的现象。大众传媒既能 对公众的环境意识产生强大的引导 作用，又能影响决策者的价值取向或 行为，还能通过传播环保科学知识，
β K- e
≥0 ，以
λ>0
表示
公共资金的影子成本。根据公共财政
理论，如果政府筹资 1 单位货币，社
会公众要支出（1+λ）单位货币 >1 单
位货币，也就是说，给企业每提供 1
单位货币的激励补偿，给纳税人或整
个社会带来的负效用是（1+λ）单位货
币。以 CS 表示实施该政策对社会产
生的消费者总剩余，则公众（纳税人）
从环境功能（包括调节、载体、生 产 、信 息 等 功 能 ，这 些 功 能 为 人 类 提 供生态、社会、经济三方面的价值）的 整体性和环境问题影响的长期性看， 如果只依靠市场机制，因外部性和缺 乏后代人利益代表，会导致环境资源 过度开发和环境污染，降低社会福 祉 ，政 府 的 环 境 行 为 是 必 须 的 ；从 环 境问题的跨流域、跨国界等跨区域性 特点看，政府环境行为在维护国家利 益上是必不可缺的。
假定 V（e）＜0，V1＞0，V11＜0，且满足 lei→mKV（0）=0。政府除了让企业接受规 制任务外，还要向企业提供一定的激
励补偿，用 t 表示。t 既包含政府直接
给予企业的货币奖励，也包括荣誉奖
励及其他金融贷款、项目审批的方
便、减少对企业污染物的检查次数、
减少对企业的罚款等奖励。为简单起
见，假定 t 是由政府设计的，那么对企
业来说只能接受 t，t 对企业来说是一
个外生变量。另外，U=t-
β K- e
，U
表示
企业的效用水平。对企业而言，接受
规制按照政策的要求减排 e，它所得
到的效用不能多至让其倒闭，否则企
业将无法生存，更别提接受规制。将
企业外部机会的效用水平或“保留效
用”标准化为 0，相应的，企业的个体
理 性 约 束 是 ：t-
在我国的环境治理体系中，地方 环保局受同级政府管辖并由上级环 保部门进行指导，即“双重管理”体 制。在这种体制下，对环保局起真正 硬约束作用的是同级地方政府，因为 地方环保局的人事权和财权均由同 级政府控制。据调研发现，目前我国 的环境治理体系，没有公众参与和监 督，导致环境监管成了政府和企业 “猫捉老鼠”的游戏。一是现在刚刚起
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我国环境“软治理机制”分析和建议
■ 北京 / 董秀海
《经济参考报》2010 年 3 月 24 日 一则《市府红头文件保护防城港问题 钢 厂 盛 隆 越 关 越 大》的 报 道 ，再 次 引 起社会各界对环境治理的关注。据报 道，位于广西防城港市的盛隆冶金有 限公司早在四年前就被国家发改委 列入了关停和淘汰落后钢铁产能企 业 名 单 ，可 直 到 今 天 ，该 公 司 不 仅 未 关停，反而在未有环评和审批手续的 情况下越建越大，其原因就是防城港 市 政 府 以“ 红 头 文 件 ”公 然 对 抗 中 央 的决策，纵容该公司违法建设和生 产。在这个被舆 论 称 为“ 盛 隆 门 ”的 事件中，地方政府应是环保政策的 执行者和监督者，但实际上即使中 央政府作出环评限制，地方政府依 然纵容企业的非法行为。
的净剩余是 ：CS=V（e）-（1+λ）t；对 功
利主义的规制者来说，事后的社会福
利 W 是 ：W=CS+U=V （e）-（1+λ）t+t-
β
β
K- e =V（e）-（1+λ）〔K- e 〕- λU 也就是
说，实施该政策及污染物减排带来了
社会福利 V（e），减去企业生产的社会
价值和保留效用的影子成本。这个社
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提高公众的环保素质。
环境治理模型分析
社会的各个主体都有参与环境 保护和治理的权利义务，包括政府 （中 央 政 府 和 地 方 政 府）、企 业 、公 众 和社会团体组织。然而，在我国现行 的管理体制下，环境治理参与主体不 充 分 、环 境 治 理 体 制 不 健 全 、环 境 治 理能力不足。笔者以美国环境治理体 系为参照，比较中美两国环境治理机 制的异同，分析我国环境治理机制的 制度性缺陷。
地方政府不仅要执行中央的政 策，保障在一定经济增长速度的条件 下追求社会福利最大化，同时还要考 虑地方经济的发展。因此与中央政府 相比，地方政府的约束条件更为苛
β
刻：t- K- e ≥B，B＞B.理论上，虽然中 央政府和地方政府的均衡解不受 B 值的影响，但是环境治理决策权在中 央政府，根据均衡解制定的政策要求 污染物排放量达到 e#，给予相应的优
出的是，在目前的发展阶段和社会背
景下，我国政府在制定政策或环保标
准时，首要前提是保障经济以一定的
速 度 增 长 ，缺 乏 公 众 参 与 ，以 及 以 经
济增长为核心的政绩考核和治理体
制，是导致环境治理不理想甚至不力
的一个重要原因。
2.地方政府的环境行为选择
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步的环保团体，很难在环境监管中行
使“话语权”；二是现有的环保政策在
执行阶段难以落实，如排污收费政
策 ，在 许 多 地 方 普 遍 存 在 打 折 、少 收
甚至不收现象；三是因体制不健全，
造成中央政府对地方环境保护状况
监管不力，有些地方政府和企业做假
以数据欺骗中央，甚至以环保为名，
政府帮助企业向中央要财政支持。
1.政府的环境行为 政府的环境行为，包括环境管 制、环境激励、环境意识培育、环境投 资、环境资源利用等。我国政府在推 进环境立法、强化环境管制进程中， 采取了清洁生产、ISO14000 环境管理
体 系 、环 境 标 志 、环 境 保 护 市 场 化 等 激励措施，引导企业从源头上控制污 染 ，加 快 治 理 污 染 的 步 伐 ，促 进 多 方 面的环境保护投资。
我们在谴责企业的违法行为和地 方政府违规作为的同时，还要深思，出 现这种现象背后的机理是什么？
环境保护中 参与方的环境行为
环境行为是指作用于环境并对 环境造成影响的人类社会行为和各 社会行为主体之间的互动行为。我国 的环境行为包括政府（中央政府和地 方政府）、企业、公众和环保非政府组 织等参与主体在参与环境治理过程 中 ，相 互 之 间 的 互 动 、环 境 利 益 的 冲 突和协调等。
下面通过构建模型，更直观地分
析我国的环境“软治理”机制。
1.中央政府的环境行为选择
假设企业的社会成本函数为
C=C（β，e），其中 β 是效率参数（如技
术水平），代表企业的成本特征，是公
众信息，所有的局中个体都可知晓的
信息；e 是企业真实的减排量。C（β，e）
满足 Cβ＞0，＞Cβe＞0，第一个条件表 明，随着企业效率参数的提高（β 变
β
惠政策为 t=（K- e#）+B，这种优惠和扶 持政策对地方政府而言是不够的 （B ＞B），也就是说，地方政府对 t 的需求 为t（＞t）。地方政府在没有决策权，又 必须执行中央政府政策的条件下，只 能有两种选择：一是自己掏钱弥补中 央政府与地方政府之间 B 的差距；二 是降低 e 的水平。例如，东部沿海地 区相对较富裕，在执行政策上可拿出 地方财政来执行环境政策，使得中央 的政策能够贯彻落实。而中西部地区 因 财 力 有 限 ，难 以 真 正 执 行 ，但 是 又 必须执行中央制定的环保政策或标 准，那么地方政府对 e 的扭曲，也就 形 成 了 各 种 形 式 的“ 上 有 政 策 ，下 有 对策”现象。
我国特殊的环保机构设置，造成 环境管理部门分割、政府环境保护行 为存在一些矛盾和冲突。地方政府在 环境保护中扮演双重角色：既是环境 的开发利用者，又是环境保护的责任 者 ；既 是 规 则 的 制 定 者 ，又 是 规 则 的 执行者。因此，政府环境行为总是左 右 摇 摆 ，首 先 考 虑 发 展 经 济 ，当 环 境 问题严重到一定程度时，才担当起环 境的保护者。此外，还存在譬如政府 领导个人意志对环保决策和执行的 影响，政府官员“唯上不唯下”的思维 模式影响执行环境政策、政府环境行 为扭曲等现象。
3.企业的环境行为选择 如果政府给予企业各种激励，使 得各种激励的总和 t =β （K+e#）+B，并 且要求企业必须减排 e# 水平（或等价 的 是 将 社 会 成 本 目 标 设 为 C= （Kβ+e#）），那么企业就得接受这样的 减排水平，减排水平低于 e# 将面临一 笔巨额罚金。然而，这种理想的博弈 只有在完全信息且政府能实时调整 政策的条件下才能发生。也就是说，