危机事件对政府形象的影响及其重塑

２００５年第１期（总第６７期）

行政论坛

ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴｌＶＥＴＲＩＢＵＮＥＮｏ．１２００５

ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．６７

危机事件对政府形象的影响及其重塑朱秦（中共云南省委党校，云南昆明６５０１１１）

摘要：－３前全球危机事件发生的烈度和频度在不断上升，它作为对公众利益的侵害性事件和对政府能力的否定性事件，使政府的形象遭受破坏并面临危机。为了维护和巩固形象，政府必须在真诚公开真相、快速决策应对和全员维护的原则下，抓住危机具有的建设力，从危机公关意识、非常规决策、常规决策、应对网络的建立和评估机制、责任机制的完善等方面重新塑造政府形象。关键词：危机事件；政府形象；破坏；重塑中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００５～４６０Ｘ（２００５）０１—００１８—０３

政治经济的快速发展和高新技术的广泛使用，在给各个国家和地区带来更多财富和高品质生活的同时，也带来了更多利益和观念上的冲突，已经显现的或仍旧潜伏着的危机在急剧变化的时代显得越来越激烈和频繁。“中国是一个快速发展中的并且越来越深度地介入世界的大国，她的利益相关幅面在急速延伸。所以这是一个大趋势：她面临突发事态挑战的机会只会越来越多。”①突发的危机事件破坏了社会原有的平衡，处于社会公共事务管理核心的政府是否能够在危机的压力下有所作为，使动荡不安的局面实现新的平衡，这ｘ，－ｔ政府能力和自身形象是一场严峻的考验，也是政府重新获得社会公信力和支持度的至关重要的现实问题。一、危机事件对政府形象的影响危机对政府形象的影响是一个过程，危机的出现并不必然导致政府形象受损。事实上危机是“危险与机遇”并存的，它可能因政府及时发现管理中的不足，优化管理效能，抓住时机，妥善处理和化解危机，超越了危机考验而提升自身形象；＂ｄＺ有可能对危机处理失误，导致社会结构和公众心理失衡，置自身形象于危险的境地。１．危机必然对公众利益造成冲击公共危机产生的原因多种多样，既有人们不可预期、无法控制的外力作用造成的，如天灾和疾病，也有人为错误导致的，如战争、种族冲突、自然界对人类破坏行为的惩罚等。无论是自然灾害还是人为因素引发的危机事件，其影响和涉及面都超越了个人和家庭范围，具有社会群体性和公共危险性，它与社会公众的利益息息相关，其巨大破坏性使人们的日常生活方式、社会基本结构、核心价值观念和生命财产受到了威胁。２．危机事４ｑ－是对政府管理能力的否定性事＋ｑ－保护公民的生命财产安全及其各种合法权益，维持社会秩序，为公民创造稳定的生存环境，是政府天然的职能。政府存在的基础就在于应有的职能被公众认同和期待，并且无论是在顺境还是逆境状态下都能得到履行。当危机发生时，政府是否能够在较短时间内化解这一涉及人数较多范围较广的紧急事件，是考验政府能力，即预见能力、紧急判断能力、信息收集能力、应急决策能力、综合协调能力、动员能力和救治能力等的一个重要指标。危机化解，标志着政府有较高的抗逆能力；危机升级，政府能力就受到否定和怀疑。政府的抗逆水平较好地评测出政，ｔｉｆｆ具有的综合能力底线。在危机压力下，政府对危机处理的失误和不力，都将对自身运作系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，危机成为政府管理能力提升中难以回避的否定性事件。可以说，在政府形象维护中危机作为破坏性力量是远远大于其建设性力量的。３．政府形象在危机事件中面临危机危机发生后，它给社会造成的大面积灾难和痛苦，使事件本身成为社会公众关注的焦点，社会上普遍存

收稿日期：２００４—０５—１２作者简介：朱秦（１９７１一），女，中共云南省委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为公共管理和公共政策。

①香港科技大学教授丁学良博士在接受《２１世纪经济报道》时所言，见该报２００３年５月１日。

一１８一　万方数据行政改革在震撼和恐慌心理。如果政府对危机处理不力，使公众利益继续受损，公众对政府管理能力将提出质疑，对政府的期望将转化为失望，不满情绪迅速蔓延。随着社会公众的满意度和支持率下滑，政府在实现管理目标的努力中，将渐渐丧失来自公众的思想认同和行为支持这一基础条件。当政府的合法性下降并在公众中形成共识后，政府的社会整合能力进一步受挫，精心建立起来的权威和良好形象必然受到损害。危机不仅打击了一个国家和地区的经济，而且也打击了公众对政府的信心。由于政府不能通过危机处理的绩效来满足公众的利益需求，获得公众的认可，并以此增加自身的合法性，政府形象将面临崩溃的边缘。二、危机中政府形象维护的原则危机作为突发性事件，在处理中，一方面信息获取不充分，事态发展不确定，缺乏训练有素的人员和物质资源，另一方面又需要快速决策和应对。因此，是否能够争取更多时问，获得更多信息和吸纳更多人员、资源的支持，决定着危机管理的效率，也决定着政府的形象。政府面对社会公众，既要承认所处困境，又不能过于强调困难而推卸责任。为赢得真诚、果断、团结、效率的良好形象，政府应始终保持积极的公共关系意识，并坚持以下原则：１．诚实公开真相的原则与危机事件同时存在的是公众甚至包括政府对信息的极大不确定，然而政府不能因为信息的不充分就漠视公众对真相的渴求。虽然政府不一定能够对公众解释清楚危机的起因、关键因素和未来态势，但是与社会的其他组织和个人相比较，政府能够通过各种途径、调动一切力量，如网络、专家和情报部门等，来获取权威信息，成为危机信息的优先获得者。就政府来说，公开真相既包括公开已知的信息，也包括自己不清楚的内容，既不隐瞒真相，更不主观臆断，既不盲目乐观，又不悲观失望。政府只有诚实公开真相，建立、维持与公众之间良好的双向交流和沟通，才能够使公众客观公正地对危机事态的程度和危害有清醒的认识，克服内心的恐慌、猜测和误解，从而把各种社会力量尽快动员起来，使公众的思想、态度和行为向有利于危机控制的方向发展，减少危机的损失和负面影响。２．快速决策和应对的原则突如其来的危机给政府形成强烈的时间压力和决策压力，政府必须在很短的时间里依靠有限的信息正确估计形势，并做出重大判断，找到危机的要害和关键因素，并随危机形势的改变随时调整对策。通过及时、有效的决策，抓住机遇积极应对，缩小和化解危机，避免或降低危机带来的有形和无形损失，使社会重新正常运转。在此过程中，政府将给公众留下冷静、果断、快捷、坚定的形象。３．整体维护的原则危机管理需要政府和社会各系统，如中枢指挥系统、支援与保障系统和信息系统等的协调配合，政府形象作为一个整体性概念，需要政府成员全员公关、共同维护。在危机处理过程中，领导人及各政府部门人员作为组织形象的生动载体，是否能够协同运作，最大限度发挥整体功效，调动、吸纳和整合所有可利用的人力、物力、财力和技术等社会资源，采取各种可能和可行的措施迅速控制危机局势，极大影响着人们对政府的认知与评价。

三、重塑危机之后的政府形象在危机潜伏期、发展期、爆发期和恢复期的各个阶段，在危机管理的监控、预警、识别、Ｊ立ｘ，ｌ－和善后等环节，政府都发挥着不可替代的作用。既然危机已经发生，就一定造成了损失，即使危机已经平息，其破坏性依然给政府的形象造成了负面影响，社会系统和政府系统的不完善明显暴露在公众面前。但是危机中公众增强了的内聚力、政府完善了的运作机制以及各种社会力量的协作经验，为危机之后重塑政府形象提供了契机，它们所积聚成的建设力使政府能够重新整合协调社会关系和系统，深化改革自身的弊病，提高整体素质和综合能力，为公众提供更多优质的服务。这是政府积极应对危机的重要环节。１．树立积极的政府危机公关意识这是政府正确对待危机，重塑良好形象的首要环节。它要求政府组织对内部人员进行危机管理教育，树立积极的危机意识和危机公关意识，掌握危机出现后应采取的公关措施和技术。当政府组织面临危机时，训练有素的专业人员能够迅速判断组织形象的受损程度，了解政府内部和外部公众对危机的看法和对

政府的期望，通过各种努力满足各类社会公众的合理需求，减轻他们的受挫心理。在政府的危机公关活动中，在不断健全与完善政府的新闻发布制度，提高政府透明度，满足公众知情权的同时，要处理好同新闻媒介的关系，善于利用新闻媒介快速发布政府对问题的态度、处理措施和对社会公众的关心等权威信息，传递国家和政府领导人冷静、果断、坚定、稳重和亲民的形象。这对控制谣言蔓延，稳定和引导公众情绪，支持政府的应急行动是十分有效的。如南京大学社会学系曾就ＳＡＲＳ相关问题，对北京、上海、广州、重庆和南京五大城市的１０７４户市民和近３０位专家的问卷调查就反映：在非常时期，公众更愿意相信来自官方的报道，上海、南京分别占８６．７％、８４％；对疫情相关数－７－完全相信的有７８．２％和

７３．２％；五城市接受调查的市民中有２／３的认为，政府处理危机的能力“较强”或“很强”（《人民Ｅｔ报》，２００３—０５—２３）。而在禽流感暴发期间，我国通过新闻媒体传递的政府对禽流感极为重视的态度、处理和控制的措施、效果，反映出政府“以人为本”的执政理念，以及控制事态恶化的紧急判断能力、信息收集能力、应急决策能力、综合协调能力、动员能力和救治能力等，在整个过程中，群众与政府始终保持了较好的政民关系，并积极配合政府所采取的行动。可见，通过新闻媒

一１９—　万方数据行政改革介透露的危机关头中国政府仍在有条不紊运转的信息和事件真相，巩固了公众对政府的信任度、满意度和支持率；对减轻政府决策压力，增强反危机能力，从而修复政府形象起到了积极的作用。２．反思危机处理中政府应急机制运作的不足在危机时期的危机情境中，在时间紧迫、信息有限、目标冲突、群情不稳、技术匮乏、人力紧缺、风险共生和组织效能低等因素的挤压中，政府的决策压力可想而知。它需要决策机构凭个人阅历、经验和直觉等超越常规的方法，对结构不良的决策方案作出选择。非常规决策和应急措施的出台带有极大的主观性和应急性，缺少充分的咨询论证，使政府在危机处理中可能出现决策失误，错过处理危机的时机，并面临新的风险。因此，当危机缓解和得到控制时，政府必须理性反思危机处理中包括组织观念、结构、功能、程序和技术等的不足和政策法律的缺失，吸取经验教训，抓紧时间解决危机爆发时发现而未来得及解决的漏洞。如ＳＡＲＳ事件过后，我国政府就及时建立全国范围的疫情监测网络直报系统、加强和完善农村公共卫生体系、制定并将实行《政务信息公开条例（草案）》、倡导不吃野生动物和研究开发预防疫苗等。通过改进应急机制和体系，应用电子计算机和统计分析等现代化的决策技术，提高政府决策和运转效能，把握主动权，将可能发生的损失降到最低限度，有利于重塑勇于改革、积极进取的政府形象。３．发挥常规决策系统和应对网络对危机的预防作用危机决策毕竟是权宜之计，没有一套成熟的应对危机的网络和系统，危机来临时总是手忙脚乱、束手无策，那么危机处理的失误必然增加，政府的信誉必然受损。因此“无时防有，有备无患”，从长远看才是政府应对危机的策略。危机管理中的“有”，主要是支持决策和应对危机的各种程序、网络系统和制度。首先，程序化决策对危机具有预防作用，通过大量的调查研究和咨询论证，建立有效的信息系统和预警指标系统，可以分析和清理危机爆发的隐患。同时，应制定多个反危机预案，以防遇到紧急情况时可以自动运作，避免危机扩散。实现危机决策的科学化、民主化、制度化，能够从各个阶段上争取包括官方、半官方和民间等更加广泛的力量参与危机的分析和管理。其次，应对危机重在危机管理体系的建立和完善，主要是从立法的角度明晰政府各部门在危机管理中的职能，建立常规性的危机管理部门及各部ｌ＇－Ｊ的信息沟通机制和联动机制。对综合性的结构不良的危机预案应进行实验性演习，以检测系统的应变能力，积累经验和熟悉配合。当政府形象面临灾难时，一个经过精心准备、积极主动的危机应对系统有助于最大限度地减少危机对政府声誉的破坏。当然，危机作为特殊的社会公共事务，涉及范围广泛，跨越领域多，时间压力大，由于能力和资源有限，仅依靠政府来应对和解决是难以实现的。为吸纳更充足的社会资源，应发动包括国际组织在内的非政府组织、社区、企业和个人等参与管理，这就需要进行公共管理体制改革，优化公共治理结构，改变全能政府的角色，从管理走向治理，建立社会公共事务管理的合作网络系统。４．建立和完善政府对危机处理的评估机制和责任机制尽管危机已经过去，但是在整个危机处理过程中，上下左右各部门之间的协调沟通和联动效果需要作出进一步的评估，与评估密切相关的就是责任机制的建立。对相关部门和个人的评估指标，包括：是否及时发现危机征兆并积极预防危机发生；是否尽快报告事故或隐瞒实情；是否及时加强管理，防止危机升级；是否推诿责任；应对危机手段是否恰当等。对危机事件建立相应的责任机制，就是将危机管理的责任纳入制度框架内，完善行政首长负责制，建立责任追究机制和干部引咎辞职制度。如《公共卫生应急条例》就对责任人的处罚做出了相应规定。责任机制和激励机制是相辅相成的，只有责任到位、奖惩分明，才对部门和个人具有激励作用，危机管理的各责任人才可能将社会公共利益的损害和个人利益的损失联系在一起，才可能将维护政府的形象作为主动性和内在性的需要去争取和努力，一个负责任的积极有为的政府才可能展现在世人面前。