土地利用总体规划实施制度创新研究_以武汉市江夏区为例

土地利用总体规划是在较长时间、较大范围内,按照国民经济发展的需要以及土地本身的适宜性,在时间和空间上,在国民经济各部门之间分配土地,并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构,合理布局土地利用的战略性和控制性规划。

由于规划的复杂性和不确定性，上轮规划的实施效果很不理想。

为保证规划的顺利有效实施，充分发挥土地利用规划在社会经济发展和国土资源管理中的应有作用，使规划真正付诸实施,需要对土地利用规划的实施制度进行创新。

1上轮土地利用规划实施情况和存在问题1.1上轮规划实施情况江夏区上轮土地利用规划以1996年为基期，2000年为规划近期目标年，2010年规划目标年，并展望至2030年。

区规划编制工作专班从1996年8月开始编制全区土地利用规划，1998年4月完成，同年6月通过省、市规划评审验收。

之后根据修订的新《土地管理法》和省、市有关要求，作了必要的调整和修改，于2000年2月经湖北省人民政府批准实施。

规划实施情况表明：规划促进了管地、用地观念和方式的转变，有效遏制了建设用地的盲目扩张，严格保护了耕地特别是基本农田，实现了耕地占补平衡，提高了土地利用水平，为地方经济建设和社会发展提供了用地保障，产生了良好的社会效果。

1.2上轮规划实施中存在的主要问题上轮土地利用规划虽然在近几年的江夏土地利用管理中发挥了重要作用，但也存在不容忽视的问题。

主要问题表现如下：1.2.1土地利用规划编制与实践结合不够紧密江夏区上一轮土地利用规划基本上在摸索中编制的。

注重于基础资料、相关数据和图件的收集，轻视对土地利用总体规划实施制度创新研究———以武汉市江夏区为例刘瑞亮（中国人民大学公共管理学院，北京100872）摘要：为了提高新一轮规划修编的科学性，本文在总结了江夏上一轮土地利用规划存在问题的基础上，分析了规划存在问题的原因，指出了土地利用规划实施制度的内涵和作用，针对江夏当前的经济发展形势，对江夏新一轮规划实施制度进行了创新。

关键词：土地利用总体规划；实施制度，创新Research on General Land Use Planning Implementary Institution Innovation———A Case Study on Jiangxia District of Wuhan CityLIU Rui-liang(Pulic administrative academy,Renmin University,Beijing 100872,China)Abstract:In order to improve the scientific quality of the new round planning modification and formulation,on the ground of summarizingthe problems of the last round land use planning in Jiangxia,this article analyzes the causes of the problems of planning,pointing out the connotation and role of land use planning implementary institution.And,on account of Jiangxia economic development situation currently,the new round of Jiangxia land use planning implementary institution is innovated.Key word:General Land use planning;implementary institution;innovation第8卷第5期2009年10月Vol．8No．5Out ．,2009广东土地科学GUANGDONG LAND SCIENCE相关资料的定性与定量分析研究、成果应用。

虽然编写了《江夏区土地适宜性评价》、《江夏区土地利用供需预测》等专题研究报告，但规划编制与之结合不够紧密，有的甚至脱节，导致规划没有很好地切合实际、因地制宜，使地尽其用。

1.2.2土地利用规划实施制度不够完善上轮规划的实施制度，虽然在一定程度上保证了规划的顺利实施，但仍然不够完善。

如建设发展需要调整或局部调整规划时，《土地管理法》和相关规章制度都没有规定规划调整范畴、面积限额和一定地域、一定时期内调整的次数，导致规划调整有时跟着建设用地项目跑，尽管增强了规划的可操作性，但在一定程度上影响了规划的严肃性。

规划为退田返湖、退耕返林的耕地，农民受短期、眼前利益驱使，不愿意落实规划，而规划又无具体的办法或制度加以约束。

1.2.3规划用地管地意识依然薄弱，违法用地仍然存在虽然1998年审议通过的新《土地管理法》确立了土地用途管制，从法律的高度规定按照土地利用规划严格审批和管理土地，增强了规划的效力；但有些单位、干部仍停留在过去以需求引导供给的传统观念上，想要什么地就得给什么地，想要多少地就得给多少，否则就认为土地部门卡“脖子”、服务不到位，对规划用地管地根本就不理解。

交通沿线的集镇和农村居民点，受“马路经济”吸引，建房随意性大，往往规划“一片”，建成“一线”，造成集镇和村庄布局混乱，违法用地时有发生。

少数街镇乡领导为实现短期政治目标，热衷于修建一些政绩工程来显示政绩，对国土管理部门用地管地横加干涉，对国土管理人员施加压力，人为影响土地规划实施工作。

“规划赶不上变化，变化赶不上领导一句话”，往往造成规划管理工作混乱，规划成为一纸空文，规划实施成为一句口号。

1.2.4非农业建设用地新增指标总量不足上轮规划所确定的建设用地总量指标3404.3 hm2，至2001年仅余416hm2，占用耕地数量则早已超过规划控制指标，特别是流芳、纸坊、金口等几个发展较快的镇（街），非农业建设用地早已超过控制规模，主要靠调剂其它乡镇的指标来满足用地需求。

1.2.5规划方案缺乏弹性规划的用地位置与实际用地项目占地位置不符的现象比较普遍，线状工程用地和一些工业园区用地尤为突出，动辄要调整规划。

4年来，全区调整规划60多次，调整用地面积达800余hm2，约占同期用地量的三分之一。

土地利用规划的频繁调整，使规划管理面临尴尬的局面，不经调整规划不能满足用地需求，频繁调整规划，又会使规划失去严肃性。

1.2.6耕地保有量目标太高，实际上已无法实现按上轮规划确定的耕地保有量方案，全区1996年末全区耕地面积92395hm2，规划期间各项建设占用820hm2，生态退耕567.1hm2，土地开发整理增加耕地2000hm2，确保2010年末耕地保有量93007.9hm2。

而至2001年末实有耕地面积90435.29hm2，预计从现在到2010年，各项建设占用耕地5500hm2，即使不考虑生态退耕因素，也必须通过土地开发整理增加耕地7459hm2，方可满足上轮规划所确定的耕地保有量要求，而实际可开发整理的后备资源面积只有3000公顷，增加耕地的缺口达4459hm2。

这表明，在武汉市城区向江夏区扩张的情况下，江夏实现上轮规划所确定的耕地保有量目标已不可能。

1.2.7土地利用规划实施监督机制不健全土地规划在实施过程中，受经济社会快速发展带来的客观需求和变化或规划意识薄弱等的影响，经常有违反土地规划的行为在未被土地管理部门觉察之前就已经发生，到发现制止时常常导致大量土地被破坏和大量不必要的经济损失，如果能把这种行为制止在萌芽状态，这种损失就可避免，这就迫切要求制定规划实施的实时监控与督导机制。

1.2.8乡镇街撤并影响土地利用规划的实施随着江夏新一轮乡镇街机构改革于2001年6月完成，辖区内的23个乡镇街撤并为12个，最多的4个撤并为1个，没有改变的仅5个，乡镇街变化率达到78.3%。

乡镇街辖区、行政职权的变化，导致用地需求量、发展重心、工农业布局的重大变化，给土地利用规划安排的各项用地指标实施带来了巨大冲击；相反，乡30广东土地科学第8卷31第5期刘瑞亮：土地利用总体规划实施制度创新研究镇街撤并后，制定的发展规模、长远规划与土地利用规划大多不一样，不利于规划的贯彻实施，需要按新的行政区划修编土地利用规划。

2上轮土地利用规划实施存在的问题的原因分析上轮土地利用规划之所以存在上述诸多问题，主要有如下几方面的原因：（1）在规划编制的指导思想上，以计划控制为主，对市场经济条件下规划如何适应土地利用变化考虑不足，加上管理制度上缺乏相应的应变措施，致使规划缺乏应有的弹性。

（2）在规划目标制定上，以满足上级下达的控制指标为主，缺乏对本地社会经济发展客观情况的分析，规划目标与当地土地利用的实际需求结合不紧。

由于规定必须按上级下达的指标进行规划，有的用地即使做了土地利用需求预测也不能按预测结果制定规划方案，致使土地利用规划方案未能充分考虑不同区域土地利用的差导性。

（3）缺乏对土地利用的研究，特别是没有开展土地利用战略研究，对未来土地利用的背景了解不透，土地利用安排的科学依据不足，实施的现实性就不高。

（4）规划编制的社会性参与不够。

规划主要采用土地部门组织专班编制的形式，与各相关部门的协调不够，社会参与则更少，没有走出闭门搞规划的框框，最终的规划方案也没有面向社会征求公众意见，实施起来自然缺乏广泛的社会基础理论。

3土地利用规划实施制度的内涵和作用3.1土地利用规划实施制度的内涵土地利用规划编制完成后，为充分发挥规划对土地利用的控制、协调和管理作用，实现规划目标而制定的保障规划顺利实施的各项制度称为土地利用规划实施制度。

3.2土地利用规划实施制度的作用制定的土地利用规划实施制度，其作用主要是为了落实规划目标，完善规划制度，处理好发展与保护的关系，解决规划实施中呈现出的一些新情况新问题，提高规划实施管理水平，保障规划的顺利、有效实施，促进土地资源可持续利用，实现土地利用的生态、经济和社会效益最优。

4江夏土地利用规划实施制度创新结合江夏上轮规划存在问题以及存在问题原因，根据江夏当前社会经济发展形势，对江夏土地利用规划制度进行创新如下：4.1建立土地利用规划实施分段管理制度在编制土地利用规划时，着重研究分析事物的发展趋势，确定相关的规划指标，把制定规划指标与相关事物发展的总趋势联系起来，从而确定规划期内不同阶段各类规划每一个进程的明确指标，特别是耕地保有量、非农建设用地、土地开发整理指标等。

4.2建立土地利用规划信息公开可查询制度目前在规划实施过程中，人民群众对规划公开性差意见很大，少数人可以随意去修改，甚至有的地方把规划当成机密资料保管，一定程度上影响了规划的顺利实施。