行政许可第三人范畴判定分析

行政许可第三人范畴判定分析《行政许可法》中明确地将利害关系人列为行政活动参与人，而其中利害关系人即行政许可第三人的范围因为“重大利害关系”在实务中具体的范围和标准难以确定，造成了具体执行上的困惑。

这一问题反映到行政诉讼中，还夹杂着原告资格问题的影响，使得行政许可第三人范围的判定在司法上也存有着很多不确定性1。

本文也就是基于现实中存有的这一难题，希望从司法审判的视角，能在结合我国司法实践和行政法领域的一些研究成果的基础之上加以研究，提出一些具有实践意义的观点。

一、行政许可第三人范围确定的理论基础（一）第三人问题的由来行政法上对于第三人问题的关注是从国家行政由“行政国家”向“有限政府”转变开始的。

在“行政国家”时代，国家对社会各个方面都有相当高水准的控制2。

此时，行政法学比较关注的是作为行政主体对面的行政相对人的利益保护，因为国家力量过于强大，直接干涉的领域过于宽泛，个人极易受到来自于国家的直接侵害，这个时候就形成了公权力与私权利之间的两造对抗，保护行政相对人的权益是行政法的主要任务之一。

在两造的行政模式思想指导之下，学者们认为行政主体作为公共利益的代表行使行政权力，其最后的获益是由公共所享有，第三人作为公共群体中的一员，其也自然地从公共整体受益中获益，第三人的利益也就湮没在公共利益之中。

基于这种考虑，学理上将第三人的利益状态称之为“反射利益”3。

因为行政国家自身存有的一些问题，诸如对民主、自由和人权的威胁，官僚主义和效率低下，资源缺乏有效的配置和人的生存能力和创造能力的退化等等4，20世纪后期开始，国家行政逐渐开始向“有限政府”模式发展5。

在“有限政府”的理念指导之下，行政对于很多领域采取的调控措施主要是行政许可、行政指导等间接模式6，在保证社会稳定的前提下，极大地发挥个体的作用，国家行政在此起到的仅仅维护的作用。

这个时候因为国家避免直接对于社会生活进行干预，于是在行政行为的法律关系中呈现利益多元化，在传统的行政法律关系之外的第三人的利益凸现出来了。

在行政行为使得社会整体获益的过程中，第三人这个群体所承受的不利益要明显与其在社会整体利益中得到的利益不相符合，权利义务产生了不平衡。

在行政许可领域表现得尤为明显。

对第三人产生不利影响或侵害的是被行政许可人，因为被许可人进行的是一种私行为，行政许可仅仅对其进行具体活动的资格的认定，只要被许可人符合法律的规定并且在具体的行政活动中按此运作，行政主体就不加以干涉，虽然可能有利于激励被许可人发挥自己的创造力介入社会活动中去，但是如果不单独强调第三人的权益，那么会使得第三人没有办法获得救济，这种现象有悖于社会公平、正义。

所以第三人问题的研究在现代行政法中具有重要的意义。

（二）行政许可第三人范围确定的基本要求我们从上面第三人问题的来源中可以发现，对于行政许可第三人的范围的确定问题的实质是在于如何在社会发展的效率和公平之间取得一个“平衡”7，既要考虑到社会公共利益、被行政许可人、行政许可第三人之间的利益平衡，也要考虑到社会整体运作的效率的提升的问题，避免行政许可条件过于苛刻而抑制社会发展的动力，比如在科学领域，一些科学研究项目的建设研究因为现代科学技术的局限，对于一些损害的发生并不能够预料到并且予以防范，对于一定范围内的第三人仍然存有风险，但是如果要完全排除风险，确保风险都能在人力控制之中，那么势必无异于对科技活动的全面禁止，这一些风险被称之为“剩余风险”，是事实上无法避免，同时也是法律规范上面所应该容许的，自然第三人也应当忍受8。

由上所述，作者认为在确定行政许可第三人的范围的时候我们要遵循“禁止保护不足”和“禁止过度侵害”这两个原则9。

“禁止保护不足”是指国家采取保护手段自必须以有效达到保护的目的。

“禁止过度侵害”是指国家在采取手段保护基本权主体（指行政许可第三人），使其基本权免于遭受第三人（指被行政许可人）侵害时，则国家保护之手段免不了以限制第三人的基本权或者自由为必要，所以在第三人与国家之关系上，国家采取于第三人干涉手段时，亦不得超出必要限度10。

这两个原则具体到确定第三人的范围的确定的问题上来，就是究竟第三人的哪些权利可以得到保护以及第三人的权利和行政许可之间的关联要达到何种水准。

如果我们对于第三人的应该保护的权利范围定地过宽或者相关水准过低，则会导致在做出行政许可的时候利益主体过多，需要保护的权利范围过广，使得被许可人的束缚过多，从而产生了过度的侵害。

反之则会对于第三人的权益保护不力。

在具体进行行政许可的时候，国家就必须兼顾这两个原则，尽量避免利益之间的零和博弈，实现各个利益主体之间的非零和博弈。

二、行政许可第三人所受保护的权利范围第三人和行政许可行为之间的牵连便是第三人的利益。

只有第三人的利益符合一定的条件的时候，法律上才能认定为其是受到行政许可行为影响的个体，其也才能享受法律上所赋予的一系列的救济手段。

所以确定第三人的范围必须从利益这个角度着手，具体来讲就是研究第三人的哪些权利应该受到法律的保护以及权利与具体行政行为之间的利害关系水准。

而这其中研究第三人的权益范围是首先要解决的，在这个问题解决之后才能进一步去处理利害关系的问题。

（一）关于第三人受到保护的权利范围的学说在界定第三人的权利范围的时候，主要有两种做法，一种是以大陆法系为代表的法律上权利说，另一种是以英美法系的法律上值得保护的权益说。

1.法律上权利说法律上权利说认为第三人在行政行为所可以主张的权利必须来自于法律。

在我们实践中，法律所明文规定的权利并不是普遍的情况，在大多数情况之下，我们必须通过推定的方法来判断相对人是否拥有法律上的权利，这种形态我们称之为“推定权利”11。

在德国行政法中，公民对行政行为提出自己的请求，就必须要具有“主观公权利”，即只有在设定裁量的法律规范既服务于公共利益又服务于相关公民的个人利益时，该公民才具有请求权12。

主观公权利理论认为如果有效的法律规定（行政的法律义务即由此而来）不仅是为了公共利益，而且至少也是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利（的存有）13。

日本国内也有判例认为，这种法律对于行政主体义务的设定并不限于明文规定的制约，即使没有直接的明文规定，也包括能够根据法律的合理解释所当然导出的制约14。

可以看出法律权利的生成方式需要两个要件：其一，存有设定行政主体义务的客观法律规定；其二需要探明法律具有保护个人利益的目的。

只要能够具备这两个要件，当事人便具有主观公权利，就应改受到法律的保护。

2.法律上值得保护权益说法律上值得保护的权益说，也称为事实上的权益说，认为相对人无需拥有法律上的权利，而只要个人的权益在事实上受到损害，就可以被认为符合了利害关系中的“权益”要件15。

例如在美国大多数的州的法院中采取的标准便是单一的事实上的损害标准：（1）损害具有现实性；（2）损害的特定性，即损害必须仅仅一个人或者一部分人受到损害；（3）损害和行政行为之间存有因果关系。

在英国行政法的实务中认为当事人只要有充足的资格就可以了16。

英国甚至有学者在这上面更进一步，认为申请人不必要个人的权益受到牵连，只要能证明实实在在的玩忽职守或者滥用权力即可17，即允许行政诉讼中的公益诉讼。

可以看出，该说所保护的范围明显要比法律上权利说所要保护的利益范围广泛。

随着全球化的持续发展，人与人之间的依赖水准日益加深，因此人们也就越来越需要一个强有力的机构从中进行协调，这样行政主体作为最佳选择便涉及到了社会的各个方面，行政权的影响水准往往超出了立法机关的预料，如果局限法律的考虑，就极有可能使得法律的保护不能跟上时代的步伐，不能给予当事人有力的保护18。

再加上英美法系的判例法的传统也使得法官在具体的案件中可以自由发挥，能结合具体的情形来评估当事人的权益是否在法律上面具有被保护的价值，并不拘泥于陈例和成文法的规定，例如在SierraClubv.Morton案（405.U.S.727）中，法官在判决中就认为“审美上的和环境上的利益和经济利益一样，是我们社会生活质量的重要组成部分，它们应该包含在事实上的损害之中”。

在联邦最高法院2000年判决的FriendsoftheEarth,idlawEnvironmentalServices （TOC）,Inc.案（528.U.S.167）中，法院认为原告休闲、审美和经济利益受到了损害，应该得到法律上的保护。

从中我们可以看出法律上值得保护权益说对于当事人保护权益之广泛。

（二）我国法律实务中的做法从具体的实务上来看，我们国家目前还是采取法律上权利说，没有法律的明确提示，则司法人员在具体操作的过程中也不敢轻易的加以扩大，例如我国的《行政诉讼法》第11条第1款第8项中将利益界定为“人身权、财产权”，法院审理的范围也就限制在这个范围之内。

在《行政诉讼法》的司法解释第13条第4项“兜底条款”中就规定原告与申请撤销或者变更具体行政行为之间有“法律上的利害关系”，从而打破了原来的人身权和财产权的限制，在《行政复议法》第6条第11项中规定为“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，在此之后，行政司法中对于权利种类的范围确定才变得灵活起来。

现在根据法律和司法解释的明文规定，在行政许可案件中所承认的当事人较为典型的有相邻权、竞争权和环境权。

1.相邻权相邻权起先是私法上的一项权利，在《民法通则》第83条即有明文规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，准确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。

给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。

”但是随着社会经济的发展，相邻权局限在私法领域的使用已经不能完全满足社会发展的需要，诸如在建设许可行政行为中，第三人和被许可人之间的相邻权的纠纷极有可能是因合法的行政许可而起。

为了防止行政权力的滥用，避免行政机关假借公共利益名义过度侵害第三人的利益，立法者在制定这些公法规范的时候，除了实现公共利益的目的外，还必须兼顾第三人的利益保护，如一些国家的建筑法明确规定了建筑的强制性的标准，并且确立了建筑许可程序，赋予邻人参与该程序、对行政决定提出异议，以及在异议不成立时候提起行政诉讼的权利。

这种包含有以保护邻人（第三人）利益为目的的公法规范就是公法相邻关系法，邻人所享有的权利即为公法相邻权19。

因为近些年来国家的城市建设加速，所以在我们国家行政许可案件中，针对建筑许可的案件呈现出逐年上升的趋势，而且其中大多数涉及到相邻权问题。

面对这一趋势，最高人民法院在其《行政诉讼法》解释第13条第1项中承认相邻权属于法院保护的权利，并且在实务中当事人的相邻权得到了有效的保护，例如W市邮政局持W市计划委员会批复、建设用地许可证、国有土地使用证、W市规划局的审批意见等资料向W市规划局申领建设工程规划许可证。