供给侧结构性改革中_去产能_面临的困局_风险及对策_张杰

2016年7月河北学刊Jul．，2016第36卷第4期Hebei Academic Journal Vol．36No．4经济学观察供给侧结构性改革中“去产能”面临的困局、风险及对策张杰1，宋志刚2（1．中国人民大学中国经济改革与发展研究院，北京100872；2．中国社会科学院《世界经济》编辑部，北京100732）［摘要］当前中国各级政府在落实和推进中央部署的供给侧结构性改革去产能战略过程中，可能会面临诸多困局与风险。

其中，由于去产能工作与地方政府在多个层面存在程度不等的利益冲突，地方政府依靠传统的产业政策思路或政府优惠政策产生的变异行为，国内外市场环境的短期波动性变化导致的误判行为以及地方政府针对国有和民营企业可能出现的偏向性处理行为等，会导致去产能工作出现程度不等的延误或扭曲。

在此情形下，去产能工作可能会导致如下三大风险：债务风险以及可能引发的金融风险，失业风险以及可能引发的社会安全风险，产业转换断档风险以及地方政府官员“懒政怠政”行为可能引发的经济波动和社会风险。

针对以上困局与风险，本文指出当前去产能工作中需要注意的四大平衡关系，并提出相应的解决思路和具体对策。

［关键词］供给侧结构性改革；去产能；困局；风险；解决思路及对策［基金项目］2015年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目《防范和化解金融风险》（2015MZD033），国家社会科学基金重大项目《中国产业创新发展战略研究》（15ZDC013）［作者简介］张杰（1972—），男，江苏兴化人，中国人民大学中国经济改革与发展研究院副教授、国家发展与战略研究院研究员，主要从事产业经济学和中国现实问题研究。

宋志刚（1966—），男，吉林长春人，中国社会科学院《世界经济》编辑部编审，主要从事对外开放和中国经济问题研究。

［中图分类号］F202［文献标识码］A［文章编号］1003－7071（2016）04－0123－07［收稿日期］2016－04－10一、当前“去产能”工作可能陷入的困局（一）各级政府在落实和推进中央去产能战略部署中，既可能由于去产能工作与地方政府在多个层面存在程度不同的利益冲突，造成地方政府官员“知难而进”、“迎难而上”、“有所作为”内在激励机制的缺位，也可能由于在消除僵尸企业工作中所面临的种种阻力和挑战，导致有的地方官员产生畏难情绪、惰性心理乃至“懒政怠政”等行为。

首先，在当前中国的现实背景下，去产能工作与地方政府可能在多个层面存在利益冲突，其中较为突出的表现为：一是去产能或多或少会拖累当地GDP 增速，会影响对地方官员的政绩考核；二是会冲击当地就业，影响社会稳定；三是会减少地方财政税收，影响地方财力。

对于不少去产能的重点地区来说，过剩产能产业往往是该地区的主要支柱产业，虽然这些企业的经营当前存在困难，但其或多或少仍然是当地GDP、财政收入的来源及安排就业的重要渠道。

出于维护本地区经济增长机会和财政收入来源的动机，面对失业社会风险的压力，特别是在担忧本地区无法获得新产业发展机会的前提下，各级地方政府针对中央去产能工作，或多或少会存在等别的地区将过剩产能去除之后，本地区产能就不过剩的观望心态和思维。

这在一定程度上可能会激励地方政府官员倾向于采取“比谁能熬”的博弈策略，希望通过拖延本辖区的去过剩产能工作，尽力保住当地的过剩产能。

甚至可能会出现这样的极端现象：在某些由于缺乏产业支撑而导致财政收支长期陷入“收不抵支”和“吃饭财政”困局、甚至连公务员工资都面临拖欠的地区中，某些地方政府为了尽力保住本地非常有限的产业资源，可能会通过财政资金直接补贴或奖励、税收补贴、强制信贷、强行扩张需求等方式，帮助甚至“力挺”僵尸企业熬过这段时间，对中央部署的去产能工作造成扭曲效应。

其次，各级政府在处置过剩产能工作中，一定程度上可能会面临以下种种阻力和挑战。

无论是针对321国有企业还是民营企业的去僵尸企业工作，都需要地方政府官员花费大量精力财力去处理和应对各种原有的或潜在的利益矛盾及冲突，其难度不可低估。

特别是针对处置过剩产能所引发的失业问题，即便中央和地方财政资金充分到位的情况下，在当前普通民众依法维权意识愈加完善、维护自我利益意识日益提高、甚至在“拜金主义”社会风气刺激下导致民众对自身利益的不合理诉求，必然出现诉求日益复杂化以及难以简单满足的困局，安置和转移失业工人的成本及难度必然会大幅度增加，这无疑会增加政府财政负担和工作难度以及“不干事不出事，要干事必惹事”思维模式的自身责任压力，造成地方政府官员的畏难心理和无法有所作为的心态。

（二）各级政府在落实去产能具体工作中，倘如依靠传统的产业政策思路或政府优惠政策作为处置过剩产能的主要手段，而不是依靠因地制宜、创新性、系统性、市场导向的工作思路及具体操作方式，在中国当前的经济新常态下，可能会使得去产能工作发生一定程度的变异。

首先，在中央已制定处置过剩产能具体时间表和路线图的压力下，可能会刺激地方政府急功近利式地运用财政资金补贴和奖励政策或运用土地税收优惠等手段，甚至通过强制关门倒闭，来处置过剩产能和僵尸企业。

这就可能会导致去产能工作的失效甚至扭曲效应的发生，具体表现为：一方面，在政府提供了额外的奖励补贴资金或优惠政策后，可能会滋生和强化而不是弱化企业熬过去产能这场“运动”的信心，造成去产能工作的不彻底及僵尸企业的“蛰伏期”和“死灰复燃”；另一方面，客观来看，在当前中央八项规定的强力推进下，地方官员利用权力来获取私利的渠道被阻断，而且公务员收入规范化、透明化导致不少地方政府官员的实际收入下降，这已经催生不少地方政府官员的“懒政怠政”行为。

特别是在当前的去产能工作主要是由中央政府来部署和推进的情形下，地方政府官员更容易滋生“一切依靠中央”的依赖心理，或者产生“事不关己，高高挂起”的旁观或等待行为。

如果去产能工作会较大程度地损害当地的GDP增速、财政收入及某些官员可能的腐败寻租收入，这会叠加式地削弱当地官员落实和推进本地区去产能工作的积极性、主动性和创造性，造成去产能工作的拖延乃至延误，甚至由于延误去产能的失业风险及金融风险而放大经济社会风险。

其次，如果地方政府仍然沿袭以往的通过政府财政资金补贴或税收等优惠政策作为处置过剩产能的主要手段，在某些长期面临财政入不敷出、甚至公务员工资都发不出来同时也是去产能的重点地区中，可能会诱发或激励地方政府挪用中央或上级政府用于处置过剩产能和僵尸企业的专项财政资金的动机及行为，造成去产能工作的延误。

在极端情形下，甚至可能会激励企业和地方官员之间形成合谋或勾结行为，将去产能工作变异为骗中央政府财政资金或优惠政策的“圈钱”或“分肥”游戏，造成去产能工作中腐败寻租活动的发生，进而造成恶劣的示范效应，从而对中央部署的去产能工作造成危害。

（三）由于国内外市场环境的短期波动性变化，可能会造成某些过剩产能产品价格在短期内出现波动乃至上涨的现象，或者因为去产能工作取得了初步成效，使得过剩产能产品的供需关系发生改变，造成某些过剩产能产品价格出现上涨趋势的苗头，这可能会对地方政府处置过剩产能产生干扰，导致地方政府对去产能工作的必要性和紧迫性出现误判或扭曲性反应，进而对中央部署的去产能工作造成延误或阻碍。

一方面，当前煤炭或钢铁等大宗产品的国际价格正在发生较为剧烈的波动乃至短期上涨的现象，这对中国当前最为突出的钢铁和煤炭等重点产能过剩行业的去产能工作可能会造成不可忽略的干扰性影响。

尤其这可能会使得地方政府将过剩产能产品价格在短期内出现的波动性变化趋势误判为长期内发生的确定性上涨趋势，造成地方政府对处置过剩产能必要性的错误判断及实施动力的弱化，进而对去产能工作造成延误或阻碍。

另一方面，随着各地对去产能工作的落实和推进，某些过剩产能产品价格由于供需关系开始发生变化乃至逆转而呈现逐步上涨的苗头或态势，导致去产能的外部市场需求环境在短期内出现“回光返照”式的向好假象，从而弱化处置过剩产能的外部环境激励动机甚至催生新一轮的企业投资扩张和产能过剩，阻碍生产要素向新供给产业的转移，导致资源配置效率下降及未来经济增速的进一步下滑。

（四）针对产能过剩行业中的国有企业和民营企业，地方政府可能出现偏向性的处理倾向，导致去产能工作对市场资源配置效率的进一步扭曲，从而对中国经济可持续增长能力造成损害。

值得关注的是，造成这一轮中国特定行业产能过剩的一个重要原因是，在众多地方政府特别偏好于将央企以及地方国企作为招商引资大项目政绩观的强烈激励下，容易获得银行贷款以及能够获得较低融资成本的央企及地方国企事实上成为资本密集型的重化行业产能扩张最快的经营主体之一，这既造成国有企业是中国本轮产能过剩形成的重要推手之一，也必然使得国有企业是本轮去产能工作的重点对象之一。

421河北学刊2016·4这种情形下，某些地方政府出于地区GDP政绩、地方财政收入来源、维护本地区就业安全甚至官员自身利益的考量，会通过各种显性或隐形的财政补贴或优惠政策，全力支持本地区已经发生经营不善和效率低下的国企通过经营绩效的短期改善，来暂时拖延乃至逃避去产能任务，甚至可能会鼓励这些效率低下的国有企业利用中央去产能优惠政策，去简单地兼并重组那些经营遇到困难的国有企业或民营企业，这既可能使得该地区以贯彻中央去产能政策的名义并未真正将那些落后产能予以淘汰，又可能由于低效率国有企业部门产能的进一步扩张，造成市场资源配置效率的进一步扭曲，最终导致地区经济可持续增长动力机制的缺失。

相反，另一种可能的极端处理倾向是，为了尽快落实中央去产能的任务，违背市场自愿原则，采取各种优惠政策来诱惑或强制性要求民营企业去兼并重组那些经营遇到困难的国有企业，甚至会出现某些地方政府试图通过补贴或优惠政策，来鼓励民营企业成为去产能的标杆企业，这种以谋取政绩为驱动力的去产能思路和做法，显然会进一步加剧产能过剩，弱化市场的资源配置效率，最终导致中央去产能工作无法真正落到实处。

二、当前在落实和推进“去产能”工作中可能暴露出的风险（一）债务风险及可能引发的金融风险目前，中国仅四大产能过剩行业（煤炭、钢铁、有色金属和水泥）的有息负债存量就达5．4万亿元。

其中，银行贷款2．8万亿元，债券1．6万亿元，信托等约1万亿元［1］。

从现实来看，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶这五大产能过剩重点行业的产能利用率大约在50% 75%，而根据国际标准正常产能利用率应在79% 83%，意味着五大产能过剩行业面临着大约8% 35%的产能将被淘汰［2］。

假定五大行业整体的产能去化率约为11．2%，按照约5万亿元的总贷款规模计算预计将产生不良贷款约5700亿元，相应地提高银行不良贷款率约为0．8个百分点，对未来两年银行利润的影响为大概降低16% 17%的赢利点（按照100%拨备计提测算）。