浅析政府在社会治理中的角色定位

浅析政府在社会治理中的角色定位

作者：耿剑利

来源：《世纪桥》2017年第11期

【摘要】创新社会治理，需要政府找准自身的角色定位。当前各级政府在社会治理中不同程度存在“缺位”“越位”等角色失调问题。因此，必须加快理念更新，推进系统治理，强化依法治理，充分发挥政府与社会组织、群团组织、自治组织的作用，推进社会治理现代化。

【关键词】政府；社会治理；角色定位

【中图分类号】D62 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）011-0090-02

一、找准角色定位：社会转型的客观需要

改革开放以来，我国经济社会飞速发展，但同时传统的社会治理也出现诸多新情况、新问题：社会组织方式由单一向多元转变；社会结构由简单向复杂转变；社会需求由低级向高级转变；社会问题由生存性向公平性转变；社会矛盾由个体性向群体性转变。在这种宏观变化面前，政府高高在上，大包大揽一切社会事务，以命令和控制的方式对社会进行管理已很难适应新情况，因此，建立在平等关系基础上的多元主体共治，通过密切合作实现有效管理已成为发展趋势。

从2003年提出社会管理，到2013年提出创新社会治理，历经十年，党和政府对社會治理重要性的认识越来越深刻，而经济社会迅速发展的客观实践，愈发要求社会治理理念和社会治理方式不断创新。随着社会组织、公民等社会力量的不断壮大，在社会生活中发挥越来越重要的作用，政府急需加强与他们的合作。在此过程中，我们应该明确政府在社会治理中承担什么样的角色。政府找准定位，发挥好作用，有助于增强社会发展活力，促进社会秩序和谐稳定，推进社会治理现代化。

二、正视角色失调：政府在社会治理中存在的问题

在社会治理中，政府要发挥好主导作用，必须解决好角色失调问题，具体应该改善以下几个方面：

（一）政府在社会治理中的“缺位”

1.基本公共服务不足、失衡。从供给上分析，政府对基本公共服务投入不足，其他供给主体参与度低，导致基本公共服务供给与人们不断增长的基本公共服务需求形成张力。从分配上分析，由于我国一直存在着城乡二元结构，优质的基本公共服务的资源也都集中在发达地区，导致公共服务水平农村比城市低，中西部比东部低。

2.公共危机治理缺位。在一些重要领域，比如：食品药品、生产等，经常有事故发生，人民群众意见很大。政府公共危机意识薄弱，当公共危机出现时，通常处于被动状态，预警和识别能力不足，缺乏科学合理的危机处理机制。

（二）政府在社会治理中的“越位”

1.政府包揽了事业发展。在计划经济时期，我们是“大政府，小社会”，政府触角伸至社会的方方面面，这种模式在现在仍然有影响，导致政府机构和事业单位混在一起，人员混用，编制不清。[1]一些本属于政府机构的职能也让事业单位承担，使其成为实质上的行政部门的延续，存在严重的行政色彩。

2.政府管控了社会组织。行业、协会、社团等社会组织与行政机关不同程度地相联系，不少职务由公职人员兼着，甚至有少数行业协会成为行政机关的附属，与其形成利益链条，影响了社会组织的自主性，使社会组织难以在社会治理中发挥积极的作用。

3.自治组织自治功能缺失。基层乡镇、街道政府给村委会、社区等自治组织摊派行政任务，使自治组织忙于应付各种报表检查，行政负担加重。而且自治组织的工作人员薪酬靠上级政府的补贴，加重了自治组织对上级的依赖程度，使自治组织在某种程度上成为基层政权的延伸和地方政府的代理，自治能力减弱，呈现权力行政化的趋势。

三、加快角色调整：政府提高社会治理能力的路径选择

当前，我国处在社会转型的关键时期，为了维护社会稳定，实现社会可持续发展，我们必须重新调整政府在社会治理中的角色，创新社会治理机制，提高政府社会治理能力。

（一）加快理念更新，实现从“管理”到“治理”的转变

1.在主体上，从一元转向多元。社会管理强调主体的一元化：党委政府是唯一的管理主体。比如，维持社会稳定，主要是党委政府统领一切，党委领导，政府主导，由政法委、公检法来具体执行，以打压、管控为主要表现形式。对于社会组织、公民等社会力量的参与，政府持消极态度，担心会出现混乱无序的局面。社会治理更多地强调如何形成符合整体利益的公共政策，通过发挥多元主体的作用，鼓励参与者自主表达、协商对话来达成共识，已经成为实现当代民主的一种新形式。[2]随着社会发展越来越显现多元格局，政府要树立“多元主体”的理念，与社会组织、人民团体、社区组织和公民一起，构建全民共建共享的社会治理格局。

2.在方式上，从单一行政化推动转向协同合作。社会管理的模式下，政府经常通过行政推动的方式来促进社会问题的解决。随着社会的发展变化，不能寄希望于仅靠某一个主体就能处理好一切社会事务。因此，政府要与各类社会组织合作，运用对话、协商的方式，整合社会资源，提高治理效能。政府既要依靠强制性的权力，还要注重经济制裁、法律制约、道德教化等多种管理方法和技术的运用。

（二）推进系统治理，发挥多元主体的作用

1.转变政府职能，构建有限政府

（1）明确政府社会治理职能的边界。一方面，要理顺政府和非政府组织的关系，界定好各自的作用边界，政府退出一些不该管或管不好的领域，使非政府组织能积极承接，政府只起到指导、监督作用。另一方面，政府要保证社会治理“不缺位”。政府要加强公共基础设施建设，为公众提供高质量的公共服务，对不断变化的社会公共安全形势作出及时回应，加强社会风险管理，保障公共安全。

（2）统筹规划政府社会治理职能的实现方式。包括明确社会治理水平达到什么样的目标，公共服务的供给在数量以及质量上达到怎样的水平；对公共服务市场化、民营化规模进行规范，明确政府单独承担哪些管理职能、公共服务，政府和社会共同承担哪些、各自承担多少，社会应以何种形式承担等等[3]。

2.改革群团组织，探索群团组织参与治理新途径

（1）共青团、妇联、工会等群团组织要将力量下沉到基层，到群众中发现需求，围绕需求精心设置活动，提供精细化、专业化的社会服务。要主动与枢纽型社会组织联系、沟通，将其吸收为群团组织的外围组织，借助其力量与各类民间组织建立联系，更好地发挥作用。[4]改变过去自上而下，从中央到基层开展活动的方式。

（2）以项目化运作机制为抓手，使群团组织有针对性地服务各自所联系的人民群众。群团组织在进行项目化运作过程中，要注重扮演好购买主体和承接主体两个角色。作为购买主体，应根据群众需要，设计形式多样、便于操作、效果明显的项目，为群众解决实际困难；作为承接主体，要服务于政府正大力推进的“放管服”改革大局，積极主动承接政府转移社会治理职能，切实履行好职能，真正服务于民。

3.发展社会组织，提高社会组织参与治理的能力

社会组织独立于政府和企业，是政府、市场双双失灵后的另外一支重要力量。近年来，我国的社会组织蓬勃发展，对于健全治理体系、提升治理能力注入越来越多有益的因素。政府要积极作为，与社会组织建立新型的伙伴关系，并为其健康发展创造环境、提供服务。一是要通过顶层设计，科学界定各社会组织在社会治理中的职责，使其能在政府作用不到的领域成为补充力量；二是加强教育培训，培育和支持社会组织的发展，逐渐增强社会组织活力，使其真正起到提供服务、反映诉求、规范行为的作用；三是积极搭建平台，吸纳社会组织的优势，将政府的一些事务性管理服务，如：服务性、社会性、技术类、认证性事项等，通过向社会组织委托经营、购买、补贴等方式来完成，提高服务质量。

4.健全城乡居民自治组织，推进基层群众自治