加强银行公司治理与农业银行内部审计创新研究

加强银行公司治理与农业银行内部审计创新研究加强银行公司治理与农业银行内部审计创新研究 2006年第5期总第119期中国农业银行武汉培训学院JournalofABCWuhanTrainingCollegeNo.5Sep.2006SerialNo.119加强银行公司治理与农业银行内部审计创新研究中国农业银行湖北省分行审计处课题组(湖北武汉430077)鉴于银行在一国经济中的重要金融中介职能,以及银行自身控制风险和保障存款人资金安全的需要,银行公司治理对于国际金融体系具有极其重要的意义.为帮助各国银行业监管机构推动本国银行业机构采用稳健的公司治理做法,巴塞尔银行监管委员会2006年2月发布了 <加强银行公司治理》的监管指引.为了确保我国国有商业银行公司治理取得实效,2006年4月18日中国银行业监督管理委员会印发了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》.鉴于我国银行业金融机构内部审计的理念,独立性,客观性和审计效果等方面存在一些显着的缺陷和不足,银监会制定并发布了《银行业金融机构内部审计指引》,自2006年7月1日起实施.本文试图以上述三个<指引》为主线,就内部审计在商业银行公司治理中的地位和作用,以及围绕完善农业银行公司治理目标对如何深化审计体制改革,发挥农行内部审计职能等问题展开探讨.一,内部审计在商业银行公司治理中的地位和作用商业银行公司治理是指根据现代金融企业制度的要求,建立规范的股东大会,董事会,监事会,高级管理层制度,以及科学的权力制衡,责任约束和利益激励机制.内部审计机构是商业银行组织架构中不可或缺的组成部份,是直接向董事会负责的,相对独立于经营执行系统的监督控制部门.巴塞尔银行监管委员会在<加强银行公司治理》文件中提出了稳健公司治理的八条原则,其中原则5明确规定:"董事会和高级管理层应有效发挥内部审计部门,外部审计师及各内部控制部门的作用.董事会应认识到独立,胜任,合格的审计人员以及其他内部控制部门(包括合规部门和法律部门) 对实现公司治理的许多重要目标是至关重要的."银监会在《国有商业银行公司治理及相关监管指引》也明确规定,国有商业银行董事会应当设立审计(稽核) 委员会,其成员不得少于3人,其中独立董事人数应占成员总数的半数以上,主席原则上由独立董事担任;同时国有商业银行应当设立独立的审计部门,实行业务垂直化管理.《银行业金融机构内部审计指引》将内部审计定义为"一种独立,客观的监督,评价和咨询活动, 是银行业金融机构内部控制的重要组成部分.通过系统化和规范化的方法,审查评价并改善银行业金融机构经 [收稿日期]2oo6-_o8—2l营活动,风险状况,内部控制和公司治理,促进银行业金融机构稳健发展".内部审计因其特有的职能,在加强商业银行公司治理中发挥着不可或缺并且日趋重要的作用.1,充分发挥审计的监督职能是保证股东大会,董事会,监事会,高级管理层等各机构有效制衡的重要纽带.经济监督是审计的基本职能.商业银行的内部审计部门通过对总行及其内部职能部门,各分支机构开展财务,信贷等专项业务,内部控制,行长任期(离任) 责任等各项审计,并将审计结果及时全面报送董事会, 监事会和高级管理层,从而为董事会和监事会对高级管理层,高级管理层对部门经理和分支行负责人实施有效制衡提供真实信息.同时,由于国有商业银行网点多, 分布广,充分发挥审计的监督职能也是促进总行的经营方针,决策和各项法规,制度落实,增强全系统的执行力,维护一级法人体制的统一性,权威性,效率性,促进合规经营和控制风险的必要条件.2,充分发挥审计的经济评价职能是建立科学,高效的决策,激励和约束机制的基本前提.全面,真实的信息是作出科学决策的前提和基础,而通过审计认定的信息最为真实,可信.通过对高级管理层成员开展经济责任审计,为薪酬委员会确定他们的薪酬,以及董事会对他们的职务任免提供了基本依据.同时,通过各项审计,可以及时发现高级管理层成员因个人原因给商业银行和股东造成的损失,从而可以据此追究他们的赔偿责任.随着审计现代化进程的加快,以及审计人员素质的提高,决策审计,效益审计等新的审计项目的大面积推广,通过审计可以及时发现经营决策的缺陷,业务发展的瓶颈,系统内外的差距以及主要的利润增长点,相应提出针对性,可行性,可操作性极强的改进经营管理的审计建议,从而充分发挥审计的增值功能,有效提高商业银行的盈利能力与水平.3,充分发挥审计的鉴证与咨询职能是进行商业银行信息披露的必然前提.《国有商业银行公司治理及相关监管指引》第十条第三款规定:"国有商业银行应加强信息披露工作,建立完善的信息披露制度和体系,发挥市场的监督约束作用,真实,全面,准确地披露财务信息及其他信息,提高银行经营管理的透明度."要达到这一严格要求,除聘请外部审计师对年度财务会计报告等事项进行定期审计外,最经常,最全面的日常审计一12—监督必须靠内部审计部门来完成,从而保证财务信息及其他信息的公允性,合法性,以取信于社会公众. 二,农行内部审计现状与加强银行公司治理要求的差距巴塞尔银行监管委员会在《加强银行公司治理》文件第40条提出:"董事会和高级管理层在识别银行风险管理和内部控制体系的问题方面,可通过以下途径增强内部审计部门的有效性:认识并在全行上下强调审计和内部控制流程的重要性;及时有效地运用审计成果,并要求管理层及时纠正问题;促进内部审计人员的独立性,如通过向董事会或董事会下设审计委员会报告;利用内部审计人员评价关键内部控制的有效性." 中国银监会第44次主席会议要求,各银行业金融机构要根据《国有商业银行公司治理及相关监管指引》及《银行业金融机构内部审计指引》的要求,高度重视内部审计为增加银行价值方面的作用,尽快设立审计委员会,建立独立于各级经营管理层,垂直管理的内部审计部门,配备足够数量和胜任审计专业工作的人员,并建立相应的激励约束机制,明确报告路线,进一步强化内部审计的职责和权限,不断提高内部审计的质量和水平.与上述国际准则和银监会要求相比,农业银行审计工作还存在以下几个方面的明显差距: 1,对审计工作的重要性认识不够统一.从总体来看,农总行及大部分分支行对审计工作较为重视,机构设置,人员配备,审计经费等审计资源的配置基本能够满足工作需要,审计体制改革稳步推进,审计职能作用发挥较好.但是,在商业化经营的大背景下,也有一些分支行领导和部门负责人片面理解"追求利润最大化" 的经营目标,片面地以数字论英雄,重发展,轻管理; 重短期效益,轻风险防范,忽视了审计等监督部门的地位和作用,甚至有时觉得成了他们发展业务的"绊脚石".他们对审计监督采取回避甚至对抗的态度,对审计发现的问题或狡辩,或"疏通",问题暴露后又消极整改,影响了审计工作效率及审计成果利用. 2,审计体制的独立性有待进一步增强.从理论上讲,审计是经营委托人对经营代理人进行监督的一种重要手段,只有审计机构和人员独立于经营代理人,直接受经营委托人管理才能保证其开展工作的独立性,超脱性和权威性.因而农行的审计部门只有实行垂直管理, 并由总行行长直接领导(股改后直属董事会领导),才能达到上述目标.在以前的专业银行时期,农业银行的审计体制是典型的条块分割型,在县级支行及以上的管理机构普遍设置审计部门,各级审计部门直接对本级行行长负责.随着农业银行由专业银行向商业银行的转型,审计体制改革也逐步推进,1987年实行二级分行对县级支行的审计派驻制,2002二级分行彻底上收了县级支行的审计职能,2003年起农总行分期分批地在部分一级分行建立审计特派办,2004年至2006年分三批上收二级分行的审计职能至一级分行,实行一级分行对二级分行的审计派驻制.但是,目前农行审计体制改革还没有完全到位,还只是实现了不彻底的省级分行以下的审计部门垂直管理,在一级分行乃至二级分行审计委托人和经营代理人合二为一,审计人员又受到分支行牵制,其独立性,超脱性和权威性难以得到充分保障. 3,审计人员素质参差不齐.由于审计职能的特殊性,对审计人员的素质要求很高.西方商业银行要求审计人员必须是做过多年业务的技术专家,甚至主管过某一项业务,能够准确判断特定业务是否该做,以及在当时条件下处理是否得法.但从总体来看,农行内审人员熟悉部分业务的多,熟悉全面业务的少;操作型的人员多,专家型的人员少;熟悉传统业务的多,熟悉新业务的少,难以适应日新月异的银行全能化,电子化,网络化发展趋势.4,审计质量有待进一步提高.由于审计理念不新, 审计人员素质不优,审计方式和手段落后,目前农行内部审计还是以经验式,手工式,现场式操作为主,导致审计覆盖面不完全,重点不突出,不少问题,风险甚至案件没有充分及时地发现和揭露,工作底稿和审计报告质量参差不齐,很多审计建议缺乏针对性,科学性和前瞻性,程式化,空洞化问题较为突出.5,审计成果没有及时有效地得到利用.在现行人事和分配体制下,一些分支机构为完成上级部门下达的考核指标,实现个人及小团体的利益目标,往往会采取一些违法违规手段,虚构,扭曲财务报表,资产质量等信息.审计问题反映以后往往不能引起经营管理行的高度重视和及时纠正,审计建议难利用,难推广,难见效.从现实看,审计中发现的问题有一部分是经营管理行的主管领导默许甚至授意形成的,对于这些问题审计部门讳莫如深,经营管理行"心安理得";有一部分木已成舟,无法纠正;有一部分本可以整改,但由于审计部门缺乏督导权威性难以纠正.因而,审计发现问题的整改率还不太理想.6,对内部审计的有效性评估不够.由于种种原因, 国有商业银行往往害怕国家审计机关和社会审计机构介入银行审计,国务院对外部审计部门介入银行审计也有严格的审批程序,所以,国有商业银行开展外部审计较少,内部审计检讨机制还没有形成,内审部门工作的全面性,及时性,有效性无从评估,内审工作质效问题, 内审作用发挥问题不能及时检讨和改进.三,围绕银行公司治理目标积极推进农行内部审计创新从企业组织形式来看,中国农业银行目前尚属于国有独资的有限责任公司,但根据中央金融体制改革的总体部署,农行将过渡为股份制银行和上市公司,2006 年下半年已经开始引入外部审计和开展固定资产清理等股改前的准备工作.但是,目前农行的内部审计现状难以适应商业银行公司治理的要求,必须把内部审计体制改革纳入股份制改革的总体部署,按照股份制商业银行的公司治理要求在审计环境,审计理念,审计体制,报告线路,审计方法,审计业务,人员素质,审计制度等各个方面大力开展审计创新.1,审计环境的创新.一是要提高全行对审计重要性的认识,重视和支持内部审计工作,加大审计资源投入.二是要培养全员依法合规经营的企业文化,事前防范经营风险,减轻审计工作负荷.三是要增强自觉接受审计的意识,由规避对抗审计,被动接受审计向主动接受审计转变.2,审计体制的创新.根据有关指引要求,银行业金融机构的董事会负责建立和维护健全有效的内部审计体系,并对内部审计的适当性和有效性承担最终责任. 在董事会下设审计委员会,根据董事会授权组织指导内部审计工作.在成立董事会前,审计委员会人员组成及负责人由高级管理层确定.在成立董事会后,内部审计部门由向高级管理层负责改为向董事会和审计委员会负责,并设立一名首席审计官负责全系统的审计工作.为了增强审计机构的独立性和权威性,要尽快完成内部审计机构和人员由总行垂直管理的改革目标,建立总行审计部——审计特派办——审计办事处的直通车格局.提高各级审计部门负责人的职务级别,首席审计官享受总行副行长级待遇,一级分行以下派驻机构主要负责人享受同级经营行正行级待遇.审计经费预算,人员的人事及薪酬等关系与分支行彻底脱钩,直属总行管理.在审计过程中,审计人员自己解决一切后勤事宜,严禁被审计单位招待审计人员,否则招待方和被招待方都必须接受严厉的处罚.从而真正形成直接对一级法人负责的相对独立的审计监控体系,实现审计机构高度的超脱性和权威性.3,报告线路的创新.健全审计部门与董事会,监事会和高级管理之间层的交流和合作机制,审计委员会按季向董事会报告审计工作情况,并通报高级管理层和监事会;首席审计官和内部审计部门按季向董事会和高级管理层主要负责人定期报告审计工作情况的同时,在每次审计事项结束后应及时向他们报送项目审计报告. 在股份制改革后,内部审计部门通过审计委员会或其他主要由独立人士组成的架构直接向董事会报告是一种稳健的做法.独立董事应每年至少安排一次,在银行管理层不出席的情况下,直接与外部审计师以及内部审计部门的负责人会谈.这有助于增强董事会对高级管理层执行董事会政策进行监督的能力,确保银行的经营策略和风险敞口符合董事会所确定的风险度.同时要注重审计成果的充分利用,董事会应当明确审计发现问题的整改督办主要由高级管理层负责,改变以前主要由审计部门督导问题整改的误区,提高整改效率,实现有错必纠. 4,审计理念的创新.要适应内外环境的变化,围绕完善公司治理的目标,树立四种新的理念.一是审计目标多元化的理念.由传统的以合规审计为主要目标向促进被审单位合规经营,控制风险,增加价值相结合, 通过推广风险审计和效益审计,促进被审计单位在可接受的风险水平内实现银行效益和股东权益,公司市场价值的最大化.二是审计监督系统化的理念.建立内部审计相关机构的信息交流与工作协作机制,坚持审计监督与业务检查,内部审计与外部审计,内审监督与外部监管相结合,形成监管合力.三是审计方式现代化的理念.通过推广计算机在线审计,实现现场审计与非现场审计,实时审计与事后及事前审计的有机结合.四是审计程序规范化的理念.严格按照国际及国家内部审计准则来开展审计活动,实行全过程的审计质量控制,不断提高审计质量.5,审计方法的创新.目前,农业银行已经实现了存款,信贷,汇兑,银行卡,国际业务,网上银行等主要业务的电子化,网络化和数据集中化,以综合应用系统(ABIS)和信贷管理系统(CMS)为主体的网络系统成为国内最为庞大且较为先进的金融服务网络,基于上述两大系统的实时在线会计监控系统和信贷在线监测系统也已全面上线.虽然农行的计算机辅助审计系统 (CAS)已经开发成功并试运行,但是由于软硬件投入不足及科技人才匮乏,计算机审计应用面还比较狭窄, 仍然是以现场审计和手工操作为主,导致审计效率低, 审计覆盖面窄,风险控制能力不强,审计质量难以保证.因而必须充实非现场审计机构和人员,大力增加审计部门电子设备投入,加快分析性软件系统开发,加强非现场审计人员培训,实现审计信息系统与业务运行及监控制系统的联网,实现计算机审计的实时化,经常化,全面化.同时,在每个审计项目实施前,都要运用计算机辅助审计系统进行全面深入的分析,确定主要的风险点,并结合其他部门检查资料和现有的审计资料来确定现场审计的重点单位,重点业务和重点环节,提高审计的针对性,效率性.6,审计业务的创新.目前农行内部审计的主要项目有经营指标真实性审计,信贷资产专项审计,行长任期(离任)经济责任审计,内部控制综合评价等审计项目,主要局限于合规审计范畴.今后应当努力在理论上和实践中探索风险审计和效益审计,一个可行的办法是把风险审计与年度内控综合评价结合起来,对经营机构和业务进行全面系统的风险评估,相应制订切实可行的年度审计计划;把效益审计与年度经营指标完成真实性和经济责任审计结合起来,提出科学,合理的审计建议,在保证合规经营的同时,实现控制风险和增加价值等多重目标.7,人才观念的创新.适应现代商业银行治理要求的审计人员,应当是既熟悉业务知识又熟悉经营管理, 既熟悉传统审计方法又擅长计算机操作,既具有较高的业务素质又具有良好的职业操守的复合型人才.为此, 一是要提高审计人员的准入门槛,实行资格认证,考试,考核合格方可持证上岗;二是加强审计人员的培训,实行强制培训和终身培训制,不断提高综合素质; 三是拓宽审计人员与业务人员的交流渠道,每年审计人员与其他业务人员的交流量不低于5%.同时要面向社会公开招聘急需的高端人才.8,审计制度的创新.要健全审计激励与约束机制. 在充分发挥内审部门作用的同时,由董事会或审计委员会牵头,积极引入外部审计机构参与农行审计工作.除了年度财务会计报告审计等项目外,还要开展对农行内部审计部门工作的有效性审计评价.根据评价结果,由董事会对内审部门人员进行奖惩,对在防范风险与案件和开展增值审计中作出突出贡献的人员给予重奖,对工作不力,应查未查,应报未报,应处未处而形成风险, 损失和案件的,对审计人员严格进行责任追究.从而实现对审计监督人员的再审计监督,促进农行审计工作效率和质量的不断提高..—-——14?—-——(课题组组长:朱政课题组成员:余胜亲施健刘天凯成海燕课题执笔:张远意) (本栏编辑:吴敬文)。