(发展战略)县战略发展规划

（发展战略）县战略发展规

划

平泉统筹城乡发展战略规划

说明书

中国城市规划设计研究院

2010年7月

项目名称：平泉统筹城乡发展战略规划

委托方（甲方）：平泉县建设局

承担方（乙方）：中国城市规划设计研究院

国家事业法人代码：40001083—0

城乡规划编制资质证书等级：甲级

城乡规划编制资质证书编号：[建]城规编第（081001）院长：教授级高级城市规划师

总规划师：教授级高级城市规划师

院规划设计成果专用章：

规划设计编制完成时间：2010年7月15日

编制单位：中国城市规划设计研究院城乡所

主管所长：蔡立力教授级高级城市规划师

主管主任工：刘泉高级城市规划师

编制人员名单：

项目负责人：陈鹏教授级高级城市规划师

茅海容高级城市规划师

项目参加人：卓佳城市规划师

北京市东方智信管理咨询有限公司

参加人员：田江新高级咨询师

中科院地理所

参加人员：梁涛研究员

前言8

1 平泉统筹城乡发展的背景与意义9

1.1 战略背景9

1.1.1 我国开始进入城乡统筹发展的历史时期9

1.1.2 河北省推动城乡一体化发展的战略部署11

1.1.3 平泉初步具备统筹城乡发展的基础条件12

1.2 战略意义13

1.2.1 有利于整合资源加快发展，打造“繁荣平泉”13

1.2.2 有利于逐步缩小城乡差距，构建“和谐平泉”13

1.2.3 有利于整体改善生态环境，塑造“魅力平泉”14

2 平泉统筹城乡发展的战略条件15

2.1 四项优势15

2.1.1 丰富的自然资源15

2.1.2 深厚的人文底蕴19

2.1.3 独特的区位交通条件19

2.1.4 良好的经济发展势头21

2.2 三大机遇24

2.2.1 平泉进入双高时代24

2.2.2 平泉在承德市发展定位的提升30

2.2.3 国家及省发展战略效应叠加31

2.3 三点不足33

2.3.1 经济基础不稳固33

2.3.2 功能定位不明晰35

2.3.3 水资源严重短缺36

2.4 两个挑战38

2.4.1 面临国际“双重危机”38

2.4.2 面临周边县市的激烈竞争39

2.5 小结：成绩与问题40

2.5.1 主要成绩40

2.5.2 关键问题41

3 平泉统筹城乡发展的战略构想42

3.1 发展思路42

3.1.1 指导思想：四个坚持42

3.1.2 发展战略：双升战略42

3.2 总体目标44

3.2.1 目标定位：一流的生态型中等城市44

3.2.2 城乡统筹目标：构建新型城乡关系47

3.3 分项目标48

3.3.1 城乡经济携手并进48

3.3.2 城乡社会平等和谐49

3.3.3 城乡生态环境友好50

3.3.4 城乡文化共同繁荣50

3.3.5 城乡体制健全统一52

4 平泉统筹城乡发展的战略任务53

4.1 统筹城乡发展规划和空间布局53

4.1.1 基本要求53

4.1.2 任务重点54

4.2 统筹城乡产业发展55

4.2.1 基本要求55

4.2.2 任务重点56

4.3 统筹城乡社会管理57

4.3.1 基本要求57

4.3.2 任务重点57

4.4 统筹城乡基础设施与生态环境建设58

4.4.1 基本要求58

4.4.2 任务重点59

4.5 统筹城乡公共服务与社会事业发展60

4.5.1 基本要求60

4.5.2 任务重点60

4.6 统筹城乡劳动就业与社会保障61

4.6.1 基本要求61

4.6.2 任务重点62

5 平泉统筹城乡发展的战略举措64

5.1 做大做强中心城市，提高辐射带动能力64

5.1.1 措施依据：集聚、跨越的发展阶段64

5.1.2 措施关键一：创建一流中等城市67

5.1.3 措施关键二：打造“一心四极”70

5.2 着力扶持中心村镇，完善城乡功能体系74

5.2.1 措施依据：缺乏适宜的城乡功能组织平台74

5.2.2 措施关键一：划分功能板块，确定中心城镇75

5.2.3 措施关键二：制定差异化的村庄发展策略82

5.3 紧扣结构调整主线，构建特色产业体系85

5.3.1 措施依据一：现有产业体系的不足85

5.3.2 措施依据二：宏观背景下的必然选择91

5.3.3 措施关键一：融入区域经济版图91

5.3.4 措施关键二：突出低碳循环经济93

5.3.5 措施关键三：合理选择主导产业96

5.4 集聚发展商贸物流，打造区域流通中心100

5.4.1 措施依据：区位与交通发展有喜有忧100

5.4.2 措施关键：高瞻定位＋集聚发展105

5.5 提高资源保障程度，增强持续发展能力107

5.5.1 措施依据一：水资源已成瓶颈107

5.5.2 措施依据二：土地利用效率低110

5.5.3 措施关键一：开源与节流并重112

5.5.4 措施关键二：合理利用缓坡地113

5.6 塑造生态安全格局，优化美化城乡环境115

5.6.1 措施依据：生态重要而脆弱115

5.6.2 措施关键一：塑造县域生态安全格局117

5.6.3 措施关键二：着力打造“3S”城市120

5.7 挖掘内涵创新建设，提升城乡文化品位123

5.7.1 措施依据：文化资源优势缺乏转化123

5.7.2 措施关键：寻求整合主题与突破口125

5.8 健全体制完善制度，夯实城乡一体基础131

5.8.1 措施依据：制度障碍解析131

5.8.2 措施关键：以土地制度为核心132

6 平泉统筹城乡发展的保障与建议138

6.1 战略实施保障138

6.1.1 思想保障：科学规划，统一思想，提高认识138

6.1.2 组织保障：加强领导，部门协作，社会参与138

6.1.3 运作保障：分类指导，典型示范，有序推进139

6.1.4 资金保障：强化财政，激活金融，项目引资140

6.1.5 制度保障：落实责任，严格考核，强化基层141

6.2 政策扶持建议141

6.2.1 政策倾斜支持141

6.2.2 区域合作支持142

6.2.3 制度创新支持142

图纸目录143

专栏一案例借鉴：高速公路和高铁建设对城市的影响24

专栏二平泉与国内一流中等城市的差距43

专栏三平泉建设一流生态型中等城市的基础44

专栏四山东红云：跨区域合作的典范90

专栏五商贸名城义乌和庆云的发展经验及启示100

专栏六华西村的土地资本化132

前言

平泉具有众多发展的优势条件，包括人文底蕴深厚、资源优势明显、交通区位独特、产业体系健全等。当前也面临几个重大的发展机遇：一是区位交通地位的进一步提升，尤其是高铁站的设立将使平泉县进入首都一小时经济圈，这对平泉是一个质的飞跃。二是平泉城市规模的升级，平泉县县城今后将从一个小城镇发展为一个中等城市，这种规模等级的提高，将带来经济要素集聚效应的大幅增强，有助于平泉经济发展步入新的快车道。三是国际国内对绿色环保的日益重视，这不仅有助于平泉县保护自身优越的自然生态环境，更有助于平泉县利用资源优势大力发展环保型产业，而平泉县已经具备了良好的开端和基础。

然而，上述有利条件固然是平泉快速发展尤其是实现跨越式发展的基础和保障，但如果没有科学的规划与决策，就无法得到充分地整合与利用，优势的发挥也就无从谈起。更深层次地看，我们还必须清醒而辩证地认识这些“有利条件”，优势与劣势易于转化，机遇和挑战总是并存：深厚的历史积淀也可能形成趋于保守的文化氛围；丰富的资源也容易导致形成固化的路径依赖；独特的区位条件，既有大发展的潜在空间，也有腹地被周边更大城市瓜分的危险；高速铁路会带来便捷的交通联系，但由于其非均衡效应（进一步向枢纽集聚），也可能带来沿线与次级节点的相对衰退；城市规模等级的提升，如果没有很好的应对，有可能带来功能混乱和交通拥堵等问题。因此，只有将更加务实的态度、更加超常的魄力、更加前瞻的理念巧妙地结合起来，才能化弊为利，更充分、更有效地发挥资源组

合的积极效应。

城市规划正是理清思路、统一认识、实现上述目标的重要手段，平泉县近年来也十分重视规划的作用，在有的领域甚至走在全国县级前列，但却始终欠缺一个宏观、综合、高瞻远瞩式的发展战略规划！本次规划将以坚实的研究为基础，帮助平泉县重新审视与整合自身的优势与劣势，积极应对面临的机遇和挑战，为平泉将来更好更快地发展提供科学支撑！

1平泉统筹城乡发展的背景与意义

1.1战略背景

1.1.1我国开始进入城乡统筹发展的历史时期

近些年来，城乡差距扩大已成为影响我国社会和谐稳定的关键因素。据有关部门测算，目前我国的城乡收入比已接近3.5倍，如果考虑隐性收入和福利补贴

等因素，这一差距甚至可能高达5～6倍。

图1-1改革开放以来我国城乡收入差距变化

根据统计资料分析得出的一个收入分配变化与经济增长关系的规律，即在经济增长的早期收入分配趋于恶化，在经济增长的后期收入分配趋于改善的所谓“库兹涅茨效应”，揭示了工业化过程中一国的经济发展水平与社会贫富差距水平（基尼系数）之间的相互关系。但库兹涅茨效应不能成为我们漠视收入差距不

断扩大的理由。有研究表明，改革开放以来中国社会的发展与公平关系基本符合上述的“库兹涅茨倒U型曲线”规律，并且仍然处于不断上升的曲线左侧，尚未达到临界转折点，表明贫富差距还有进一步扩大的可能。

图1-2改革开放以来我国居民基尼系数及库兹涅茨曲线远景模拟

（数据来源：综合官方统计及学术研究材料绘制，图中纵轴数值为实际基尼系数乘以100）但我国目前的基尼系数已超过国际警戒线，尽管对基尼系数的测算以及国际经验数值在中国的适用性均存在一定的分歧和争议，但至少我们不能再任由贫富差距的自然发展，坐等库兹涅茨曲线临界拐点的出现，这其中的重要一环就是要通过统筹城乡发展，抑制城乡差距进一步扩大，来改善整个社会的收入分配关系，消除潜在的社会不稳定风险。

图1-3经济发展阶段与基尼系数的关系

（注：图中倒U型实线为自然发展的库兹涅茨曲线，倒U型虚线为政策干预下的库兹涅茨曲线。）

进入新世纪，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化新阶段，步入在世界下中等收入国家行列中推进发展的新阶段，跨入工业化中期的发展阶段，党和国家提出统筹城乡发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，这既是我国社会经济发展的重大战略，也是平泉社会经济全面协调可持续发展、不断推进全面建设小康社会进程的重大战略任务。

1.1.2河北省推动城乡一体化发展的战略部署

在新的历史条件下，河北省委省政府抓住我国经济社会发展转移的战略机

遇，提出建设沿海社会经济发展强省战略，确定了全省社会经济社会科学发展、和谐发展、全面发展的奋斗目标。

尤其值得关注的是，为积极探索统筹城乡发展新路径，推动全省城乡经济社会一体化发展，省委、省政府下发《关于统筹城乡发展一体化试点工作的指导意见》，安排全省统筹城乡发展试点工作。试点工作分市、县两个层面推进实施，其中唐山为试点市，平泉县、涿鹿县等10个县（市）为试点县，其试点期限自2009年10月起至2012年12月。试点工作以统筹城乡发展为主线，坚持城镇化和新农村建设“双轮驱动”，即以城镇面貌“三年大变样”为抓手加快城镇化进程，以新民居建设为重点加快新农村建设进程，着力推进体制机制和制度创新，突破城乡二元结构制约，探索“以工促农、以城带乡”的发展路径，不断完善促进城乡发展一体化的政策体系，为推动全省统筹城乡发展积累经验。由此，平泉县已经成为全省发展战略的重要环节。

1.1.3平泉初步具备统筹城乡发展的基础条件

平泉县具有三省通衢、京津远郊、冀东节点、五港腹地的独特区位优势，得天独厚的自然风光（国家级森林公园辽河源等），丰富的自然资源和矿产资源（探明储量的矿藏有25种之多），丰富的人文景观（如国家级文物保护单位会州城遗址、以省级文物保护单位清真寺为代表的南大街等）。

图1-5平泉的区位优势

近几年的经济发展势头良好，全县地区生产总值由2003年的20.42亿元增加到2009年的68.25亿元，年均增长24.5％；全部财政收入由1.2亿元增加到8.2亿元，净增6倍；全社会固定资产投资由9.8亿元增加到60.2亿元，年均增长38.3％；农民人均纯收入由1806元增加到4218元，年均增长16.1％；城镇居民人均可支配收入由5705元增加到12041元，年均增长17.8％；全县居民储蓄存款余额由17.6亿元增加到51.2亿元，年均增长21.2％；社会消费品零售总额由9.2亿元增加到22.7亿元，年均增长17.3％。三次产业协调发展，并且成功培育出食用菌、活性炭等特色产业，拥有“中国菌乡”、“神州碳都”的美誉，县域综合实力大幅攀升，由2002年的全省第123位上升到2007年的第65位。

同时，上层次规划中对平泉中等城市的发展定位以及省级循环经济产业聚集

区的成功获批，京沈高铁、遵小铁路、承朝高速、承秦高速等骨干交通工程加快推进，以及先后荣获全国绿化模范县、全国首批文明县城、中国全面小康生态先进县等多项国家级荣誉称号，被列为国家可持续发展实验区、全省统筹城乡发展试点县、省市重点培育的中等城市，这为平泉推动城乡一体化发展提供了更好的发展契机。

1.2战略意义

1.2.1有利于整合资源加快发展，打造“繁荣平泉”

平泉的资源储量丰富、类型多样，但要将资源转化为资产和资本，并最终转化为生产力，还必须加以有效地整合，制订战略规划有助于寻找最佳的资源整合方式和路径。

依据平泉的特点，必须注意三点：首先，平泉目前处于工业化初期，不能简单套用沿海发达地区城乡一体的统筹模式，而应适当地集中发展。其次，城乡统筹要求在更大范围（县域）整合配置资源，加快促进中心城市与重点城镇发展，提升辐射带动能力，并最终实现城乡一体化发展。第三，资源的整合还不能仅仅限于有形的物质资源，而是应该统筹整合自然与人文资源，力争在物质与精神领域，达到经济与文化的“双重繁荣”。

1.2.2有利于逐步缩小城乡差距，构建“和谐平泉”

平泉县城乡发展目前还处于典型的城乡二元结构阶段。主要体现一是城乡收入差距大，2008年，城镇居民人均可支配收入10512元，农民人均纯收入3711元，城乡收入比2.83；二是农村剩余劳动力多，全县农村人口41.54万人，从业

人员22.7万人，其中从事农林牧渔业11.06万人，占48.6%；三是农村产业基础薄弱，农业靠“天”吃饭、靠“天”增加收入的现象仍然存在，乡镇工业发展滞后；四是城乡建设和公共服务差距大，农村道路、环卫、供水基础设施不完善，农村就业、医疗、保险及社会公益性事业等方面与城镇相比还有较大差距。

制订战略规划有助于加快消解城乡二元结构，缩小城乡差距。这包括三个方面的内涵：一是缩小城乡收入差距：以“生产发展”为重点，加快推进新农村建设，切实建立农民持续增收的长效机制；二是缩小城乡条件差距：加大对农村科教文卫等社会事业发展的投入，促进城乡基本公共服务均等化，加快城市文明向农村扩散；三是缩小城乡机会差距：加大制度改革创新的力度，从根本上破除城乡二元社会经济结构。

1.2.3有利于整体改善生态环境，塑造“魅力平泉”

平泉整体生态本底条件相对比较良好，但也存在一些问题和隐忧：一方面优越的自然环境和景观资源并没有得到充分有效地利用，旅游文化产业发展以及城市风貌塑造等都有很大的提升空间；另一方面随着工业的发展，铁选、化工等产业对生态环境的破坏和污染日益严重。

制订战略规划有助于从整体上化解发展与保护的矛盾，进一步改善生态环境。主要优势包括三个方面：一是可以通盘考虑城市和乡村的水土资源紧缺以及环境污染问题，便于提出更有效的解决方案；二是可以在更大范围优化中心城市的产业空间布局，尽量避免河谷地形对工业污染自净产生的不利影响；三是可以结合生态环境保护，重组平泉的优势景观环境资源，优化县域产业体系，突显“低碳”优势和旅游潜力，大幅提升城市魅力。

2平泉统筹城乡发展的战略条件

2.1四项优势

2.1.1丰富的自然资源

（1）土地资源

2005年末，全县土地总面积32.96万公顷。农用地23.98万公顷，占总土地面积的72.8％，耕地面积4.32万公顷，占土地总面积的13.1％，人均耕地面积0.09公顷（折1.4亩），主要集中分布在河谷川地、山涧盆地和冲洪积扇坡麓地带；林地17.09万公顷，占土地总面积的51.9％，耕地和林地是土地利用的主要类型。建设用地1.27万公顷，占总土地面积的3.8％，主要为居民点及工矿用地，占到建设用地面积的91.33％。未利用土地7.7万公顷，占总土地面积的23.4％，主要为荒草地和裸岩石砾地，分别占未利用土地面积的64.3％和28.7％。

图2-1核心经济区未开发利用的低坡、缓坡地分布

平泉有大量可以利用的低缓坡地。低缓坡地指坡度在6°～15°的低丘旱地，是一种特殊的可耕地资源，合理开发低缓坡地，可以赢得经济和生态的最佳收获，平泉县核心经济区范围如图2-1所示，核心区面积1232.79km2，核心区缓坡地土地利用开发情况是：3°～6°和6°～15°的缓坡地开发程度较高，耕地和建设用地面积百分比为49.66%、23.87%，15°～25°的缓坡地也有一定程度的开发利用，为6.95%。图2-1为核心经济区范围内，地块面积大于2公顷的低坡、缓坡地分

布情况。

（2）森林资源

全县森林覆盖率56.8％，活立木蓄积量411.5万m3。1999年至2005年，全县累计造林3.52万公顷，其中退耕还林1.67万公顷，宜林荒山造林1.85万公顷；飞播造林0.85万公顷，封山育林1.93万公顷。育成刺槐食用菌原料林3.8万公顷，优质山杏林3.93万公顷。2005年实现林业总产值8437万元。

平泉县森林资源丰富，居全省前列。人均有林地面积和活立木蓄积量是全省平均水平的5.8倍和7.2倍，其中人均有林地面积是全国平均水平的2.9倍。丰富的森林资源，使平泉成为辽河、滦河的重要水源涵养地，构筑了京津冀东北部的生态屏障。

图2-2平泉县森林资源分布图

（3）矿产资源

平泉县矿产资源较丰富，种类多、储量大、品位高、易开采。截止目前已发现各类矿产46种，已探明储量的矿产18种。主导矿产为铁、铜钼、煤、金、萤石、水泥用灰岩，饰面花岗岩、沸石、硅石也有一定潜在开发优势。

铁矿资源储量达3856.8万吨，全铁平均品位14%-18%。钒钛磁铁矿资源远景储量可达28.9亿吨，已探明储量5.13亿吨，矿脉大而集中，适宜规模采选。煤炭资源保有储量4000万吨，远景储量9000万吨，年开采50万吨以上。铜资源已探明储量14.17万吨，保有储量11.7万吨，铜平均品位0.737%；钼资源金属量5.26万吨，平均品位0.086%。水泥灰岩矿资源已探明储量1.75亿吨，保

有储量1.7亿吨，远景储量15亿吨以上，年开采矿石25万吨。金资源储量达5吨以上，年产黄金接近万两；银储量也有90吨。此外，莹石保有储量700万吨，沸石储量8000万吨，硅石、页岩远景储量均可达1亿吨，膨润土预测储量230万吨，方解石、长石预测储量均达150万吨以上，高岭土储量300万吨，均具一定开采规模。

图2-3平泉县矿产资源分布图

表2-1平泉矿产资源储量

（4）生态资源

平泉县地处内蒙、东北、华北三大植物区系交汇地带，区系组成成分复杂，孕育了丰富的生态资源。

县内有野生植物135科454属988种，人工栽培木本植物31科300多种，其中具有经济价值的野生植物479种。分布有国家级重点保护野生植物18种，包括胡桃楸、黄檗、刺五加、野大豆、野核桃、小斑叶兰等；省级保护植物12种，包括大叶藓、蒙古黄芪、无梗五加、锦带花、桔梗、大叶藓、党参等。

县内有陆生野生脊椎动物5纲29目

74科166属260种；昆虫16目130科

1500余种。栖息国家珍惜保护动物33种，

其中国家Ⅰ级保护动物3种，金钱豹、黑

鹳和金雕；国家Ⅱ级保护动物30种，鸳鸯、

苍鹰、鸢、雀鹰、松雀雕、草原雕、乌雕、

秃鹫、白腹鹞、鹊鹞、燕隼、红脚隼、灰背隼、黄爪隼、红隼、黑琴鸡、勺鸡、灰鹤、白忱鹤、蓑羽鹤、雕鸮、纵纹腹小鸮、长耳鸮、短耳鸮、红脚鸮、马鹿、猞猁、兔狲、黄羊、斑羚。另有河北省重点保护动物49种。

平泉地处燕山山脉和阴山山脉的交汇处，地质结构复杂多样，山高林茂。平泉以及独特的自然景观与人文景观而名扬四海。平泉辽河源风景区位于平泉县城西北部60公里处，总面积230平方公里，因该地山泉众多，水源充沛，为西辽河发源地，故称为辽河源。辽河源景区森林茂密，动植物繁多，森林面积218万亩，其中有原始次生林116万亩，包括多种林木在内的植物有1700多种，动物有上百种。辽河源国家森林公园主峰海拔1738米，共有景点65处，堪称高山、森林、草原、花海、怪石、古树、清泉、古墓八全齐美。在全国七大河流源头中是绝无仅有的。

2.1.2深厚的人文底蕴

平泉历史悠久，多元文化的融合显示了其深厚的人文底蕴。平泉是我国红山文化发源地之一和契丹文化发祥地。新石器时期的平泉就有红山文化积淀；辽金时代，是平泉最为活跃的历史时期，契丹人在这里盘马弯弓跨过长城、黄河而问

鼎中原，从此把整整一个民族的风俗、文化融进了汉文化的浩翰大海。

契丹文化是辽代文化的主体，统治中国北方219年，西辽再延续90余年，在中亚与欧洲均有着广泛的影响。平泉境内拥有众多契丹遗址、遗迹，如著名的辽宋古驿道、萧太后梳妆台、奚王避暑庄、大长公主墓、驿馆、陈国公窦景庸墓、和石羊石虎古墓群等。契丹文化逐渐受到国内学术界和文化产业界的重视。挖掘契丹文化精髓，剖析契丹消融缘由，寻觅契丹民族后裔，学术界多有契丹民族文化研究成果问世，同时反映契丹民族的有关电视也开始热播。

总而言之，平泉不仅是契丹民族的起源地，还拥有五千年的红山文化积淀、千余年辽文化的繁荣、三百年清文化的融合、中原文化与塞外文化的交融。2.1.3独特的区位交通条件

平泉地处承德市东北部，燕山山脉末端，冀蒙辽三省交界，为京冀门楣，通衢辽蒙。东与辽宁省的凌原市接壤，北与内蒙古自治区赤峰市相连，西邻旅游胜地承德，南通京、津、唐。交通四通八达，县内锦承铁路、101国道横穿东西，平双公路、平青公路纵贯南北。县城距承德市区、唐山、秦皇岛、首都机场、天津分别93、220、271、293、330公里。

此外，平泉是曹妃甸港、天津新港、秦皇岛港的港口腹地，也是辽宁锦州港与葫芦岛港的港口腹地。高速和铁路建设为平泉与曹妃甸、秦皇岛港口的经济合作提供新的机遇。其中，遵小铁路货运专线是连接承德到唐山的第一条铁路运输通道，也是连接内陆与沿海、东北与华北的铁路通道，对推动平泉经济的发展将起到重要的作用，并可与毗邻的唐山实现资源共享、优势互补。