电子政务顶层设计_基本概念阐释

最起码有两个基本的含义，第一个含义是清晰的，因为 设计如果不清晰就说不上是设计，第二是可以实施的[5]。
汪玉凯认为，顶层设计思想是一个地方电子政务总 体规划的具体化，是总体规划的一种实现手段[6]。
宁家骏认为，顶层设计就是架构设计。电子政务顶 层设计的基本内容，是就电子政务建设的基本问题进行 总体的、全面的设计，包括政务层面的内容：行政管理 体制、政府职能及具体业务类型之间的关系；也包括技 术层面的内容：网络建设、安全管理、信息资源建设与 绩效管理等[7]。
二、电子政务顶层设计与相关概念的关系 在电子政务顶层设计概念提出之前，已经出现了一
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于施洋 王璟璇 杨道玲 张勇进·电子政务顶层设计：基本概念阐释
些类似或相关的概念。分析电子政务顶层设计与其相关 概念之间的关系，对于进一步加深对电子政务顶层设计 的理解是非常有意义的。
（一）电子政务规划与顶层设计 规划，意即进行比较全面的长远的发展计划，是对 未来整体性、长期性、基本性问题的思考、审视和设 计未来整套行动方案[10]。电子政务规划是指为了实现国 家、地区或者部门电子政务中长期的发展目标，推动电 子政务的进一步发展，而对未来一段时间内的工作做出 预先的统筹安排。这种安排是方向性的、概况性的、原 则性的，将来具体实施时还需要制定详细的方案。电子 政务规划通常也被称为电子政务发展规划。规划的典型 特点是具有很强的时限性，一般来说，规划的时限须在 5年以上。 当前中国电子政务的发展规划主要是依据政府的战 略使命和目标而制定的，规划制定后进入具体工程项目 的实施。然而电子政务规划通常较为宏观和原则，工程 实施却是操作性极强的工作，往往造成规划与具体工程 实施之间缺乏有机联系，其间存在着很大的自由空间， 容易造成分散建设和信息孤岛。顶层设计是铺展在规划 与实践之间的“蓝图”，它以电子政务发展规划为指导 创建电子政务实施的总体架构，是规划的延续和细化， 也是工程实施的前提和依据。用一个形象比喻可以说明 规划与顶层设计之间的联系，规划类似于提出建房子的 目标和主要任务，顶层设计就像是对所建房子的全景描 述，具体的工程项目类似于建房顶、筑楼梯、安窗户 等。因此，正确的电子政务建设过程应该是在电子政务 规划之后，完成顶层设计工作，然后再以顶层设计的成 果作为一种规范和标准指导后续电子政务工程项目的实 施。 电子政务规划与顶层设计的区别主要体现在两个方
（三）总体架构（EA）与顶层设计 提到电子政务顶层设计，就不得不提到美国的 FEA。FEA即联邦政府总体架构（Federal Enterprise Architecture），被普遍认为是美国联邦政府电子政务的 顶层设计。FEA是在EA理论和方法的基础上发展而来的 成功案例。 EA是Enterprise Architecture的缩写，可译为“总体 架构”、“企业架构”、“业务架构”、“实体总体架 构”等。根据EA在实践中的应用进展，我们这里采用 “总体架构”的译法，这样更能准确表达EA的内涵和 外延。EA方法的应用最初起源于企业信息化领域，随 后迅速扩大到政府机构、军事部门和其他组织。此时， “Enterprise”一词就不仅仅指企业，而是引申为一个有 着共同目标的组织的集合，可以是政府或政府的一个 部门、一个完整的公司/企业、一个公司或企业的子公 司、一个单一的大型业务或技术部门，甚至可以是一个 由具有共同性质而地域上分散的实体连接起来的组织。 因此，在不同应用领域中对EA的翻译应是不同的。在 企业领域，EA可以直译为“企业架构”，但在政府信 息化建设中，EA称为“政府总体架构”更为合适。政 府是一个庞大而复杂的系统，而EA体现了整体和全局
面：一是表现内容不同。电子政务规划通常以目标和任 务的形式表达对今后工作的统筹安排；电子政务顶层设 计则是在规划与具体工程项目实施之间的一项工作，是 在既定的任务下，对该任务可操作性方面的考虑。二是 时效性不同。电子政务规划的稳定性和指导性只体现在 规划期之内；顶层设计作为一种方法论，具有长期稳定 性，而作为具体的设计成果，阐明了电子政务的整体性 建设需求以及电子政务系统中各要素为完成需求所构建 的互动关系，是可以长期指导电子政务建设的。
樊博、孟庆国认为，电子政务的顶层设计就是突破 条、块和机构的限制，将整个大政府视为一个有机的整 体，规划全局性的、集成化的电子政务信息体系架构， 从而加强整个政府各部分之间的交互能力，使得政府转 换为一个以服务对象为中心，而不是以政府职能部门为 中心的电子政府架构[9]。
以上定义有的是从内涵分析的角度来界定电子政务 顶层设计，有的是从功能定位的角度认识顶层设计，还 有的是从设计内容的角度认识顶层设计。由此可见，目 前国内对电子政务顶层设计的定义还未统一，对顶层设 计内涵的认识还较为笼统。
肖能德、李恩敬认为，电子政务顶层设计就是利用 系统论的方法，围绕着电子政务中的业务和技术，理解 和分析影响电子政务的各种关系，从全局的视角出发， 围绕着政务核心目标，对电子政务建设的基本需求进行 总体的、全面的设计，确保理论一致、标准统一、功能 协调、结构稳定、资源共享，从而建立政府信息化的总 体架构[8]。
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专题报告·电子政务顶层设计研究
电子政务顶层设计：基本概念阐释*
于施洋 王璟璇 杨道玲 张勇进
国家信息中心信息化研究部 北京 100045 摘 要: 概述了电子政务顶层设计概念提出的背景；阐述了电子政务顶层设计与规划、总体框架和总体架构（EA）的关系；提出
并阐释了电子政务顶层设计的定义、内涵及特点。 关键词：电子政务；顶层设计；总体框架；总体架构；信息化规划
一、电子政务顶层设计概念的提出 （一）顶层设计 设计是一种有目标和计划的创作行为。“顶层设
计”本意是指自高端开始的总体构想，这一概念源于系 统工程学领域的自顶向下设计（Top-down Design）。 1969年，IBM的研究员尼克劳斯·沃斯（Niklaus Wirth） 提出采用“自顶向下逐步求精、分而治之”的原则进行 大型程序的设计，即从需要解决的问题出发，自顶向下 将复杂问题逐步分解成一个个相对独立的子问题，每个 子问题可以再进一步分解，直到问题简单到可以很容 易地解决。20世纪70年代，沃斯与同事哈兰·米尔斯 （Harlan Mills）共同提出“自顶向下设计”的概念，随 后该概念被西方国家广泛用于军事和社会学领域，甚至 成为政府统筹制定国家发展战略的重要分析方法。
以上定义的共同点是均强调从全局的角度进行统筹 考虑。事实上，顶层设计代表的是一种系统论思想和全 局观念，其主要特征有三个：一是顶层决定性，顶层设 计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都 源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整 体关联性，顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核 心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三 是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确， 设计成果具备实践可行性，因此顶层设计成果应是可实 施、可操作的。
基于以上分析，可以认为顶层设计是指从全局视角
*基金项目：工业和信息化部信息化推进司委托课题“电子政务顶层设计框架研究”的研究成果。
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出发，围绕着某个对象的核心目标，统筹考虑和协调对 象的各方面和各要素，对对象的基本架构及要素间运作 机制进行总体的、全面的规划和设计。
在中国，“顶层设计”现已成为一个被各行各业广 泛使用的名词，对其概念的理解略有不同。几种有代表 性的定义包括：①顶层设计是一个工程学概念，本义是 统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局， 在最高层次上寻求问题的解决之道[1]；②顶层设计是运
用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个 项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效 资源，高效快捷地实现目标[2]；③顶层设计是一项工程 “整体理念”的具体化，例如，要完成某一项大工程， 就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、 部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目 的各个层次、要素进行统筹考虑[3]；④顶层设计通俗地 讲就是指价值理念与操作实践之间的蓝图[4]。
（二）电子政务顶层设计的提出 近些年来，中国电子政务领域相关主管部门和领导 高度重视顶层设计，为开展电子政务顶层设计工作做了 不少基础性工作。2005年，原国务院信息化工作办公室 提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务 的顶层设计”。2009年，工业和信息化部批准福建省开 展电子政务顶层设计试点，委托国家信息中心开展了电 子政务顶层设计研究工作。上海、北京、深圳等地电子 政务主管部门也积极组织开展电子政务顶层设计研究和 实践。特别是在2010年10月召开的“第五届中国电子政 务论坛”上，国务委员兼国务院秘书长马凯在开幕式讲 话中曾明确指出：“中国政府将在充分调研论证的基础 上，做好‘十二五’电子政务发展规划，鼓励有条件 的部门和地区探索推进顶层设计，统筹推进电子政务发 展”；工业和信息化部副部长杨学山也在论坛上强调， 未来中国电子政务建设要引导发展模式的转变，首先就 要从局部规划和设计向全局规划和顶层设计转变。这些 情况表明，开展电子政务顶层设计的需求已经十分迫 切。 中国电子政务领域的专家学者十分关注顶层设计， 希望在电子政务领域引入顶层设计的呼声越来越高。汪 玉凯、高新民、宁家骏等一批专家积极倡导开展这项工 作，很多专家学者对“顶层设计”进行了不同界定，出 现了一批较有代表性的定义。 杨学山认为，顶层设计是一个不定的概念，它随着 设计问题的对象而发生变化。但是顶层设计有三个基本 要素，第一个要素就是制定方法论；第二，在概念层级 上是顶层，而不是底层和中间层；第三，是设计，设计
的规划和设计思想，因此采用“总体架构”更能体现 EA之于政府的价值。
（二）电子政务总体框架与顶层设计 “框架”这个概念使用非常广泛，在土木工程领 域，框架一般指建筑工程中由梁或尾架与柱联结而成的 结构。在软件工程领域，框架是指整个或部分系统的 可重用设计，表现为一组抽象构件及构件实例间交互的 方法[11]。框架通常具备两个基本特点：①抽象性，框架 就像人的骨架一样，一般仅显示事物的主要构件及彼此 之间的关联，因而具备一定的抽象性；②可重用性，框 架的最大好处就是重用，它将一些基本要素、层次及其 彼此间的关系简单明了地表示出来，除去了一些细枝末 节，因而具有很好的通用性。 2006年，国家信息化领导小组正式下发了《国家电 子政务总体框架》。国家电子政务总体框架由服务与应 用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体 系、管理体制构成，并规定服务是宗旨，应用是关键， 信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法 规、标准化体系、管理体制是保障。在当年召开的全国 电子政务工作会议上，时任国务院副总理曾培炎指出： “（总体框架）是国家电子政务的骨架，有了这个骨 架，全国电子政务体系就能竖起来。框架从战略高度明 确了电子政务发展的思路、目标和重点，为加快我国电 子政务建设打下了重要基础。”