中国公共服务体系的发展与改革历程

中国公共服务体系的发展与改革历程中国公共服务体系的发展与改革大致经历了四个阶段:第一阶段是1949一1979年间,在公有制基础上建立起苏联式的公共服务体系;第二阶段是1979一1994年间,经济体制改革的优先性使政府忽略了公共服务供给,同时旧的公共服务体系开始瓦解;第三阶段是1994一2002年间,伴随着国企改革的深化,政府着手在城市建立新型社会保障制度;第四阶段是2002年至今,在“以人为本”和“科学发展”的新理念指导下,政府试图建立一个更具普遍性和全面性的公共服务体系。

在计划经济时代,中国建立起一个相对简单、平均主义和国家包办(配给制)的公共服务体系,以适应于当时的经济社会制度安排。

这一公共服务体系建立在单位制度、户籍制度和城乡二元结构之上,以城市“单位制福利”和农村“集体福利制度”为主体。

一方面,在城市实施“单位制福利”,采取“企业办社会”的公共服务供给模式。

各种企事业单位同时兼具生产经营和公共服务供给的双重功能,向所有职工提供诸如退休工资、公费医疗、基础教育、福利服务、住房分配等多种免费和同质的公共服务。

另一方面,在农村实施以小学教育、集体养老和合作医疗为主体的“集体福利制度”,村集体经济成为农村公共服务的主要融资和供给主体,国家直接提供的资金和资源支持较少。

总体上讲,计划经济时期的公共服务体系在资源相对匾乏的情况下实现了公共服务的普遍可及和均等化,但同时也存在诸多问题。

一方面,与较低的经济生产水平相联系的是公共服务供给的水平较低和总体短缺状态,而单一的供给主体和供给方式又导致了比较严重的资源浪费和效率低下现象。

另一方面,公共服务供给主要面向城市单位职工,农村居民未享受到同等的公共服务,类似的情况同样存在于城市重工业部门与轻工业部门之间。

此外,农村公共服务供给水平依赖于村集体的经济生产能力,因此不同经济效益的村集体之间的公共服务也存在着相当的差距¹。

在计划经济体制下形成的、以城乡二元结构和户籍身份为基础的公共服务供给模式,也持续地影响到改革开放后中国公共服务体系的改革与发展路径。

1978年中共召开十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的指导思想。

此后,随着经济建设的中心地位、优先地位不断巩固,国家的政治合法性基础较多地从个人魅力转向了经济增长,追求GDP增长成为了各级政府的中心任务,一种发展主义意识形态逐渐形成,地方政府也演变为一种“发展型政府”:以经济增长为目标,政府在经济领域扮演积极的角色如招商引资、开发项目等,甚至担当经济发展的主体力量,政府财政最大化地用于生产性投资甚至充当投资主体º。

由于片面追求经济增长,地方政府的社会建设和公共服务职能不断弱化。

尽管改革开放后各级政府的公共服务支出总量不断增加,但相比于经济建设支出,公共服务支出占总财政支出的比例严重偏低。

在20世纪80、90年代,中国政府也逐步推动了公共服务体系改革,以适应经济体制和行政管理体制改革的双重需要,具有二元化、社会化、市场化和地方化四个基本特征。

首先,公共服务体系改革沿袭了传统的城乡二元思路。

在农村,随着家庭联产承包责任制的全面推行,农村集体经济基本解体,建立在此基础上的传统公共服务体系也相应瓦解。

在20世纪80年代,绝大多数地区的农村合作医疗体系无法继续运作,集体养老功能不断弱化,传统的家庭养老模式也因农村劳动力大规模转移而面临着巨大挑战。

1992年,中央政府开始试点建立农村社会养老保险。

但由于缺少国家财政投人的支持, 导致筹资水平和保障水平过低,最终变成了一种个人储蓄养老,因此农民参保积极性并不高,所起到的社会保障功能十分有限º。

到1998年,农村社会养老保险陷人了全国性停滞整顿状态。

农村义务教育经费名义上由乡镇财政负担,但逐渐以各种名目的税费摊派到农民身上。

可以说,20世纪80、90年代的中国农村几乎处于公共服务供给的“真空”状态。

在城市,计划经济时期的公共服务体系一直延续到20世纪90年代初。

此后,随着经济体制改革特别是国企改革的深人推进,中国政府开始在城市探索建立新型的公共服务体系。

改革的首要目标,是从传统的“企业办社会”模式转变为社会化和市场化的公共服务供给。

公共服务供给的社会化改革,主要面向城市社会保障和社会福利服务。

1992年,中共十四大报告首次提出建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。

社会保障制度改革的目标是从原来的“企业保险”转向“社会保险”(由个人、企业和政府按比例共同承担筹资责任),实现社会保险的社会化融资、社会化管理服务。

到21世纪初,城市已基本建立起包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险在内的社会保险体系。

同时,为应对20世纪90年代中后期国企改革产生的大量城市贫困问题,中国政府又建立起城镇居民最低生活保障制度。

但是,社会保障制度建设仍主要面向城市正规就业人员,大量的灵活就业人员、个体工商户、农民工等游离于基本社会保障体系之外。

在社会福利服务领域,20世纪80年代中后期民政部提出了“社会福利社会办”的改革思路,希望通过社会组织、社会机构的参与,解决传统模式下融资渠道单一以及由国家包办带来的效率低下和服务质量差等问题。

这一时期中国社会组织发展迅速,但由于缺乏经验,社会化运作的福利服务发展相对滞后,主要是探索社会化的机构养老服务模式。

公共服务供给的市场化改革,则主要在卫生、教育和住房领域。

在住房供给改革方面,实现了从福利分房到货币分房的过渡,确立了商品化住房供给的主体地位,并初步建立起具有社会保障性质的住房公积金和经济适用房制度。

在卫生和教育发展领域,逐步取消了计划经济时期的公费医疗和免费教育制度,公众必须支付一定费用才能享受相关公共服务;公立教育机构和医疗机构开始自主经营、自负盈亏,公共服务的供给效率与质量大大提高。

但随着20世纪90年代中后期中国教育、卫生事业发展的产业化和商业化倾向全面加剧,相关服务的市场价格不断难、上学贵”、“看病难、看病贵”等社会问题日益突出。

公共服务供给责任的地方化是公共服务体系改革的另一重要特征,甚至决定性地影响了这一时期公共服务供给的总体状态。

20世纪80年代以分权为主题的行政管理和财政体制改革,大大提高了地方政府的财政能力和治理地方事务的自主性、积极性,但也严重削弱了中央政府的财政汲取能力及其对地方行政部门的控制范围和力度。

有鉴于此,中央政府在1994年推动了以财政中央集权为目标的分税制改革。

分税制界定了中央与地方的财权,但并没有合理划分相应的事权,中央政府的财政收人占到了总财政收人的60%左右,却由地方政府承担70%的支出责任。

由于公共服务采取“属地化”供给方式,支出由地方财政承担,中央财政转移支付体系也未能“充分支持地方政府提供这些服务时所需的支出”,导致财力有限的地方政府难以提供足够的公共服务,特别是乡镇政府几乎无法在农村提供任何基本公共服务。

财政收人中央集权化与公共服务供给地方化之间的矛盾,还导致地方政府形成“倒逼型”制度外、预算外支出,产生了大量“乱收费”问题。

在经济先发地区,由于地方财力相对丰厚,往往能够提供相对充足和水平较高的公共服务,这由此也造成了比较显著的公共服务供给的区域性差距。

为进一步加强中央对地方的调控和引导,中央政府还围绕地方政府工作考核评价和干部考核评价设计了政治晋升“锦标赛”的治理机制º。

这种政治锦标赛主要以GDP等经济指标作为考核标准,导致地方政府往往选择性地履行职能,亦即积极担当推动地方经济增长的主体角色,相对地忽视了其公共服务职能。

此外,这一时期中央政府少有公共服务的政策和项目出台,地方政府也缺乏社会政策创新和开设公共服务项目的动力。

在分税制和政治锦标赛的共同作用下,即便财力丰厚的地方政府也是选择性地履行公共服务职能：既不过多地投人于公共服务供给或提高公共服务水平,又严格限制着公共服务的享受资格,大部分非本地户籍人员(特别是农民工)和非正规就业人员常常被排除在外。

总体上讲,20世纪80、90年代的公共服务体系改革,实现了从单一供给主体到多元供给主体的转变、从国家免费供给到居民付费享受的转变,公共服务的供给效率与服务质量大大提高,从根本上改变了计划经济时期公共服务供给的总体短缺状态。

但由于发展主义意识形态的影响,以及财权不充分的属地化公共服务供给模式,导致各级政府的公共服务投人和供给严重不足,大大降低了公共服务的普遍可及性,大部分贫困群体、农村居民、灵活就业人员和转移劳动力处于公共服务供给的边缘化地位,造成了城乡间、区域间、群体间比较显著的公共服务差距。

公共服务的供给不足和供给不均,进一步导致社会发展与经济发展相对失衡,社会公平状态不断恶化,社会矛盾不断累积,社会需求难上涨,加之政府财政投人严重不足,导致“上学以满足,从而对社会稳定和未来发展构成了严峻的挑战。

进人21世纪后,随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出,中国进人了经济建设与社会建设并重的新时代,公共服务成为了各级政府工作的重要组成部分。

2002年,中共十六大报告明确提出了转变政府职能的目标要求,首次界定了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能,并突出强调要强化公共服务职能。

在2005年的《政府工作报告》中,温家宝总理明确提出了“建设服务型政府”的要求。

此后,建设服务型政府成为政府转型与行政管理体制改革的目标:通过创新政府管理和服务方式、扩大公众参与公共事务管理、构建覆盖全民的公共服务体系以及建设廉洁、公正、透明、责任政府,全面增强公共服务能力,有效回应公共服务需求,为人民群众提供良好的公共服务。

2006年制定出台的《十一五规划纲要》和中共十六届六中全会通过的((中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,先后将“基本公共服务均等化”作为推动科学发展、促进社会和谐的核心目标提上了政府工作日程。

基本公共服务均等化旨在实现三个方面或意义上的均等:第一,机会均等,保护全体国民平等享有基本公共服务的公民权利,这取决于公共服务的社会政策体系构建,特别是将城乡居民、弱势群体纳人公共服务体系;第二,投人均等,保证全体国民享有水平均等的公共服务,这取决于公共财政体制建设,特别是财政投人向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜;第三,结果均等,保证结果大体均等而非绝对平均,这取决于机会均等与投人均等的实现程度。

2007年,中共十七大报告进一步突出强调要着力协调经济社会发展、保障和改善民生、促进社会公平正义,并对“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作出专题论述。

随着发展的民生取向不断强化,中国政府逐步推动了以“基本公共服务均等化”为目标的公共服务体系建设,旨在通过社会政策体系构建、公共财政体制改革和公共服务供给机制创新,通过公共服务投人向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜,缩小城乡间、区域间和群体间的公共服务差距,提高基本公共服务的普遍性、可及性、公平性和均等化水平,并努力平衡公共服务供给的公益与效率目标。