《行政复议法实施条例》第24条是非说

论行政复议中的释明权卜凡涛行政复议中的释明权是指行政复议申请人在申请事项、申请对象、复议请求以及证据提供等方面存在瑕疵，不符合《行政复议法》的规定，以及申请人提出一些与行政复议机构职权相矛盾的要求时，行政复议人员做出必要的解释的权利。

行政复议机关既要完成对行政机关行政行为的监督职能，还要维护公民的合法权益，在实践中应正确行使复议权。

一、释明权概述释明权是民事诉讼的一个概念，来源于大陆法系，其本意是指在当事人的主张不明确、有矛盾，或者不清楚、不充分，而当事人认为自己提出的证据已经足够时，法官依据职权向当事人提出关于事实及法律上的质问或指示，让当事人排除有矛盾的主张，澄清不清楚的主张，补充不充分的证据的权能。

可以看出，法官行使这一权利，主要是向当事人提出关于主张和证据两个方面的问题。

我国民事诉讼领域也借鉴了这一大陆法系的传统，在诉讼活动中，不仅仅是民事诉讼，行政诉讼中也存在着释明权的问题，而将释明权引入行政复议，是由复议的性质以及复议实践决定的，《复议法》有些规定也对复议人员课以释明权。

从复议性质来说，行政复议虽然不是诉讼活动，但是具有一定的司法性，复议中的申请人和被申请人类似于诉讼活动中的原告和被告，而复议机关则具有司法机关的某些职能，在对被复议的具体行政行为的审查方面，以及整个复议程序中，包括对证据的认定、复议决定的做出，都与行政诉讼有类似之处。

在复议过程中，会比诉讼过程中更多地面临着申请人在申请事实、申请对象、复议请求等方面的模糊不清的问题，当然作为被申请人的行政机关以及其他机关一方，也存在着一些需要解释、说明的问题，但是，行使释明权主要是针对申请人。

正确行使释明权是行政复议人员在行政复议活动中的一项重要义务。

当然，虽然都称为释明权，但是因为行政复议和诉讼活动有着本质的区别，所以复议中的释明权和诉讼中的释明权有差距，复议中的释明权是指行政复议申请人在申请事项、申请对象、复议请求以及证据提供等方面存在瑕疵，不符合《行政复议法》的规定时，以及申请人提出一些与行政复议机构职权相矛盾的要求时，行政复议人员做出必要的解释的权利，这种解释可以允许存有微小瑕疵的复议申请顺利进入复议程序，也可以拒绝一些与复议机构职权相背离的行为进入复议程序。

复议中的释明权以申请人行为存在瑕疵为前提。

从实践方面来看，申请与一些法人、其他组织相比，公民提起行政复议大多考虑到了复议不收费，节约解决纠纷成本的特点，因此，他们很少委托代理人代为提起复议，而大多是本人申请复议，由于复议法律知识的欠缺，他们很少有带着格式标准、申请内容符合《复议法》规定的书面申请材料参加复议申请的，往往是到复议机构就自己需要解决的问题进行口头陈述，而且表述重点并不明显，有时候没有被申请人、有时候没有完整、准确的复议请求，有些带着情绪而来，情绪激动，把复议机构作为发泄的地方，有些根本不懂复议机构的职能，把复议机构当作政府，以为自己的一切问题，这个机构都应该予以处理。

复议实践当中的这些问题，迫使复议人员必须行使释明权，以应对我国当下人民群众法律知识欠缺的问题。

二、《复议法》中有关释明权的规定释明权的内容主要是复议机关人员在复议过程中就受理条件、复议被申请人、复议请求等方面对申请人所做的引导和提示，这些引导和提示是以申请人对这些方面的认识不足或者错误引起的，是实体方面的内容，笔者以为对于复议程序的提醒，例如，通知申请人到复议机关参加听证，受理申请之后，对申请人所进行的程序上的说明，不在释明权之列，因为程序上面的规定是不以申请人的行为存在瑕疵为前提的。

按照这个标准我国《复议法》以及《复议实施条例》中对释明权的规定有以下几项：《复议法》第十七条规定：“…….对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

”《复议实施条例》第二十二条规定：“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。

”第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。

补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。

”三、实践中需要行使释明权的几种情形在实践中，法人、其他组织作为申请人的，往往委托代理人代为办理，对复议的流程要求比较清楚，材料的提交较为齐全、准确，需要复议机构做出释明的地方并不多。

而公民作为申请人的，则存在很多问题，笔者结合实践，归纳了以下几点六种情形，这些情形的一个共同特点是大多以口头陈述事实为主，以一定数量的书面材料为辅的申请模式。

1、所口头陈述的事项以及提交的材料，该事项要么不在复议范围，要么超过复议期限。

例如申请人就村委会的行为提出复议，显然不在复议范围。

2、所口头陈述的事项以及提交的材料，杂乱无章，含糊不清，不能理出事项的条理。

3、所口头陈述的事项以及提交的材料，判定属于具体行政行为，但是没有被申请人以及复议请求。

4、所口头陈述的事实基本清楚，复议请求正确，但是错列被申请人或者少列被申请人。

5、所口头陈述的事实基本清楚，复议请求正确，被申请人正确，没有足够的证据予以证明。

6、所口头陈述的事实基本清楚，证据比较充分，被申请人以及复议请求正确，但是没有形成书面文字。

四、复议释明权的行使行政复议作为一种行政机关内部纠错机制和对公民权利保护机制相结合的产物，一要完成对行政机关行政行为的监督职能，二要维护公民的合法权益，两者应该平衡发展，要保证在合法的范围内，公民的权利得以实现，行政机关的职能也得以实现。

在这种职能认知和角色定位的前提下，要正确行使释明权，不能因为申请人的复议行为存在微小瑕疵就将其拒之门外，也不能越俎代庖充当了申请人的代理人，针对以上所述的几种实践情况，复议机关在行使释明权中，应该把握以下几点。

第一、立足于我国法治现状，特别是市县政府法治现状，认真对待口头申请复议。

《行政复议法实施条例》第24条是非说陈奇彪最近拜读了网上有一篇钟鸣先生的《行政法学新发展――浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷》一文，感觉写得很不错，也很及时。

这篇文章的发表，对我们理解和学习新出台的《行政复议法实施条例》很有帮助。

但我觉得该文美中不足之处在于：他的有些说法我不能苟同。

钟鸣先生认为：行政复议法实施条例的的一大不足是“政府的公权力有扩大的趋势”，并补充说道：:” 政府的公权力在《行政复议法实施条例》中有扩大的趋势，该趋势极可能导致因与《行政复议法》这一上位法发生冲突而被撤销。

“个人觉得这种想法有点杞人忧天。

看看他的论据：”《行政复议条例》第24条与《行政复议法》第12条第2款极有可能发生上面所述的冲突。

在《行政复议法》中明确规定行政相对人对海关、金融、外汇管理、国家安全机关的具体行政行为不服，只能向其上一级主管部门提出复议申请。

然而在《行政复议条例》的第24条中却规定“申请人对国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择项该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议”。

我认为，这两条法律法规明显发生了冲突，而引出一个窘境：当申请人因对某省一下垂直领导的部门(如市国税局)作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回，那市政府的威信何在?《行政复议条例》的卫星也不覆存在。

而这种情况反之亦然。

因此，我强烈认为应对《行政复议条例》第24条第1款进行修改，将缺口补上，以维护国家政府和法律的尊严和威信。

“看了这一段话后，我觉得他举国税局为例也是很不恰当的。

理由何在呢?目前我国中央一级实行垂直领导的行政机关主要有：1、海关2、金融3、国税4、外汇管理5、国家安全(注：还应包括海事、粮食储备管理);省级以下实行垂直领导的行政机关主要有：1、工商2、质监3、烟草4、国土资源5、地税6、公安7、监察8、食品药品监督(注：国土资源、审计、统计、林业、国税、地税、工商、公安、交通(包括公路、港航、交管、运管以及地方海事部门)，这些行政机关使用的行政执法证件都是本系统上级机关制发，只需向同级政府备案。

邮政的也是如此，不过现在已不被视为执法机关。

)很明显，国税局属于中央一级实行垂直领导的行政机关，而非钟鸣先生所说的省级以下实行垂直领导的行政机关，因此现实中不可能发现”对市国税局作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回“这样荒唐的事情。

《行政复议法实施条例》第24条的规定，并没有扩大政府的公权力。

理由在于：此条规定，体现了宪法和法律规定的权力制约的要求，有利于体现行政复议制度的本质要求，且带有一定的灵活性，同时有利于推动地方的行政复议工作。

作者简介：宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作.曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《从一案看雇佣合同与承揽合同之区分》、《房地产权属变更案例评析》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周枏与<罗马法原论>》、《盖尤斯与<法学阶梯>》、《格老秀斯法学思想研究》、《制定法、成文法概念比较研究》、《宪法定义新论》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》、《对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析》、《公司法与劳动法竞业禁止原则之比较》、《试论公司监事制度》、《评柏拉图<法律篇>中译本——兼与张智仁、何勤华先生商榷》、《评格老秀斯<战争与和平法>中译本——兼与何勤华先生商榷》、《浅析交叉执法问题及其对策》;译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。