中国近现代政治体制的转型及其当代启示

中国近现代政治体制的转型及其当代启示

(在合肥一中高考讲座稿)

明末清初中国资本主义生产方式萌芽以后，中国社会实际上已经开始了从传统社会向现代社会的转型进程。中国的政治体制自身和人们对政治体制的认知也经历了痛苦的五大转变：从君主专制制到君主立宪制、从君主制到共和制、从内阁制到总统制、从多党制到一党制、从地方自治制到中央集权制。从中我们可以看出，中国近现代政治体制转型中民族革命与政治革命，政体之争与政党斗争，国体之争与政体之争，国内阶级斗争与国际列强干预叠加、搅和在一起，使得这一转型特别艰难与曲折，使中国丧失了许多原本可能的历史发展机遇。近现代中国政治体制转型中已经提出但尚未完全解决的一系列问题，需要当代中国政治体制改革去思考并采取积极有效的措施去解决。从这个意义上讲，近现代中国政治体制转型的经验和教训给我们今日的政治体制改革留下了非常宝贵的十大历史启示：如何处理好现代民族建设与现代国家建设的关系，如何处理好现代国家建设与现代政党建设的关系，如何处理好现代国家建设与现代社会建设的关系，如何处理好国家建设与经济建设(求强与求富)的关系，如何处理好执政党、国家与军队的关系，如何处理好执政党、国家与知识分子的关系，如何处理好中央集权与地方自治的关系，如何处理好决策系统与咨询参谋系统的关系，如何处理好改革形式与改革内容、改革时机的关系，如何处理好政治体制之间的批判与借鉴、改革与创新的关系。

所谓政治体制，有广义和狭义两种，广义的政治体制相当于政体(Form of Government)或总体的政治制度(Political System)，它是统治阶级或统治集团得以实现其统治利益和意志的统治方式，也是一个政治体系内各种政治关系的总体格局的制度化形式。如，中国是人民代表大会制度，美国是总统制，英国是议会内阁制，法国是半总统半议会制，瑞士是委员会制等；狭义的政治体制(Political Regime)小于政体或总体的政治制度这个概念，它是大的或曰整体的政治制度得以进入运行状态的各种具体制度和运行机制的总称，包括领导制度、组织制度、人事制度、决策机制、执行机制、监督机制等。这里我们讲的我国近现代政治体制中的政治体制既指广义的政治体制，也包含狭义的政治体制概念。

一、近现代政治体制转型的过程与特点

(一)从君主专制制到君主立宪制

面对内外压力的中国社会有四种对君主专制制度的不同态度和做法。

第一种，以农民起义或曰以暴力反抗的方式反对君主专制制度，但提不出新的政治制度形式：君主专制体制的四大支柱(地主制经济、从中央到地方的官僚机构、军队、意识形态)中的两大支柱开始出现松动，为君主专制体制的最后崩溃埋下了伏笔。

第二种，以改良的方式促成旧体制的点滴改进，但并不想有根本变化：但随着甲午战争，清廷面对来自朝野内外的责问不得不找出一个替罪羊来，于是，洋务派和洋务运动便成为甲午战败的罪魁祸首，打开的国门再次被重重地关上，从此，原本和中国站在同一起跑线上的日本一跃成为世界一流强国，而中国则自甲午战败以来一蹶不振至1949年。

第三种，以改良的方式促成旧体制的整体改进，实现体制自身的自我转型：戊戌变法。戊戌变法在中国历史上第一次提出了由传统走向现代的系统方案。戊戌变法运动失败后，清王朝政治衰败的进程加快。为了延续其统治，迫于内外压力，清政府不得不于1906年宣布“预备仿行宪政”，推行“预备立宪”即改变沿袭数千年之久的君主专制制度，着手实行资本主义君主立宪制。1908年颁布了《钦定宪法大纲》，决定学习日本，建立君主立宪，但又规定9年的预备立宪期限。出洋考察宪政的五大臣在回国后的奏折中说立宪有三大利：皇位永固、外患渐轻、内乱可弭。为了巩固皇权，清政府迟迟不答应资产阶级立宪派提出的关于立即召开国会的要求，还镇压了立宪派的国会请愿运动，同时，却不断借改革之名强化中央集权、加固皇权。1911年5月，在不得不成立的责任内阁里，13名大臣中满族9人，其中皇族5人，被讥为“皇族内阁”。这使立宪派大失所望，也使统治集团内部的团结因满汉矛盾和中央与地方矛盾的尖锐化而分崩离析。“预备立宪”不仅没有挽救清王朝，反而激化了社会矛盾，加重了政治危机。

第四种，只有通过革命手段推翻君主专制制度，才能实现政治制度的转型：辛亥革命。

(二)从君主制到共和制

立宪派和革命派在否定专制政治，赞成宪政问题上基本没有区别，分歧在于实现宪政之手段和政体形式的选择。立宪派主张以和平方式在中国推进君主立宪，革命派则主张以暴力

革命手段走民主共和的道路。决定立宪派与革命派分歧的根本点是民族主义：对满族统治及满族占据的国家元首的态度。因此，是否主张民族主义——排除满族统治及满清皇帝，在当时是区别立宪派和革命派的最重要标准。辛亥革命的胜利标志封建君主制已经丧失人心。辛亥革命是20世纪中国第一次历史性巨变，具有伟大的历史意义。辛亥革命结束了封建君主专制制度，建立了中国历史上第一个资产阶级民主共和国，使民主共和的理念开始深入人心，此后的中国“敢有帝制自为者，天下共击之”。

这再次说明，民族革命与政治革命搅和在一起是近现代中国政治体制转型的一个重要特点。

(三)从内阁制到总统制

民国初年的“内阁制与总统制之争”，表面上看是共和制内部的国家权力重心的不同选择问题，实际上仍然是君主制与共和制之争。1911年《临时政府组织大纲》采用的政体形式是总统制，国务院不设总理，各部部长直接对临时大总统负责，由临时大总统任免，临时大总统享有统率海陆军、任免国务员及外交专使、缔结国际条约等权限，这与美国宪法关于总统权限的规定几乎相同。

中华民国临时政府成立后1912年3月公布《中华民国临时约法》，采用内阁制政体形式。1912年3月袁世凯任命唐绍仪为国务总理，但实际上他自己控制行政权力，6月唐绍仪无奈辞去国务总理一职。1914年1月10日袁世凯发布解散国会、两院议员职务令。1914年5月1日，他又公布施行约法会议起草的《中华民国约法》，废止《中华民国临时约法》，代之以总统个人独裁。

袁世凯下台后，黎元洪、冯国璋与段祺瑞总统与总理之间的“府院之争”(1916~1917年)是党派假借总统制和议会内阁制之争的权力之争和利益之争。1927年蒋介石南京国民政府建立之后，蒋介石与胡汉民的总统制与议会内阁制之争，蒋介石、国民党与中国共产党和民主党派的内阁制与总统制之争，实质上是集权与分权、专制与民主的斗争，是党派、阶级之间围绕国家权力的斗争。

可见，近现代中国政治体制转型的第二个特点是政体之争与政党斗争搅和在一起。

(四)从多党制到一党制

民国时期的“多党制与一党制之争”表面上看是共和制内部政党政治体制的不同选择问题，实际上仍然是君主制与共和制之争的转型形态。

康有为、梁启超组织具有政党性质的“强学会”(1895年)，孙中山建立同盟会(1905年)起，中国近现代政党风起云涌，不断出现、不断分化组合在中国政党史上出现了一个前所未有的资产阶级多党制的独特的历史阶段。1913年3月20日袁世凯派人将宋教仁暗杀于上海火车站。1913年10月，袁世凯迫使国会选举他自己为大总统。一年后，袁世凯甚至把他扶植起来的保皇党(公民党)以及支持他的进步党都一脚踢开，下令解散国会，彻底抛弃资产阶级民主政治及其产物的多党制议会，执意要当洪宪皇帝。蒋介石建立的执政党—国家一体化体制(简称“党国体制”

可见，近现代中国政治体制转型的第三个特点是国体之争与政体之争搅和在一起。

(五)从地方自治制到中央集权制

从秦统一到清王朝，中国传统的国家结构形式是中央集权的单一制，不存在地方自治问题，可是，近代以来，受到西方国家地方自治的单一制国家结构形式和联邦制等复合制国家结构形式的影响，一些人，特别是某些知识分子和部分官员开始谈论在中国实行地方自治，以平衡中国传统的中央集权制，目的是在现代化进程中想给地方发展提供更多的人力、物力和财力，从而更好更快地推进中国社会的现代化进程。地方自治原本只是单一制国家结构形式中的一种，可是，中国近现代理论争论和实践探索中的“地方自治”实际上是单一制国家结构形式中的地方自治和复合制国家结构形式中的地方分权的一种混合体。

武昌起义后，大多数省份相继宣告脱离与清政府的隶属关系而独立。孙中山在建国之初也曾主张地方自治，但是，地方分权、各自为政，造成财政分割，中央政府财政十分困难。同时，由于俄国和英国的操纵和鼓动，在蒙古、新疆和西藏地区出现了民族分离主义倾向的现实危险。这些都说明有加强中央集权的必要袁世凯在刚当临时大总统时，曾宣誓会遵守《临时约法》，承认议会的地位，也默认地方自治，但不久就改变主意，试图建立以他为核心的自上而下的中央集权行政制度。梁启超及民主党人支持袁世凯推行集权政策，要求“省”应从自治性政治实体回归到直属中央的行政机构。国民党内孙中山、黄兴、宋教仁也倾向于建

立强有力的中央政府，以巩固国家的统一和推进实业建设、社会建设，不过他们主张的中央集权是民主共和制下的有限中央集权，与袁世凯的专制君主制下的绝对中央集权有本质差异。可是，自秦以来，中国虽时有分裂割据，但中华民族团结统一的大势并不能阻挡。近现代中国的历史再次证明这一大逻辑。南京国民政府成立，中国从军阀割据重新走向统一。此后，“地方自治”还是“中央集权”的争议虽然时有出现，但基本上中央集权占了上风。原因是，中国的现代化进程和内忧外患要求中央集权，从而使中央政府有足够的权力和能力去集中有限而分散的社会资源用于现代化建设和克服内忧外患。

二、近现代政治体制转型的当代启示

马克思在谈到人类历史发展的动力和过程时曾经讲过：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[12]了解近现代中国政治体制转型的过程和特点，对于今日中国更好地推进政治体制改革具有重要的启示意义和价值。

(一)如何处理好现代民族建设与现代国家建设的关系

当前，要坚持并进一步完善民族区域自治制度和政策，需要围绕“民族平等和谐发展”这一宗旨和目标来进行：只有这样，才能真正建成一个组织结构与地域联系紧密、有共同价值观和文化基础的中华民族，否则，中华民族只是一个松散的地域联合体，在民族分裂主义的冲击面前是十分脆弱的。

(二)如何处理好现代国家建设与现代政党建设的关系

前，中国要处理好现代国家建设与现代政党建设的关系，必须做好两方面工作：一是把中国现代政党建设放到中国现代国家建设中去通盘考虑，把现代政党建设作为现代国家建设的一个有机组成部分来设计，而不是把两者分割甚至对立来看待。二是把优先推进中国现代政党建设，特别是中国现代执政党建设作为中国现代国家建设的切入点和突破口。而要推进中国现代执政党建设必须真正落实胡锦涛同志提出来的12字方针：科学执政、依法执政、民主执政。

(三)如何处理好现代国家建设与现代社会建设的关系

如何解决上述两大问题？我们认为，关键在于：在继续进行经济体制改革的同时，要加大政治体制改革和社会体制改革的力度，加快现代国家建设和现代社会建设的步伐。而其中最核心的问题或曰必须先行的问题是对社会组织的有效培育和发展。

(四)如何处理好国家建设与经济建设(“求强”与“求富”)的关系

(五)如何处理好党、国家与军队的关系

(六)如何处理好执政党、国家与知识分子的关系

我们的党和政府历来重视知识分子。最重要的，一是要增强对知识分子的信任度。自反右运动到“文化大革命”，党与知识分子之间的互信度被大大削弱；改革开放以来，党与知识分子之间的互信性已经得到重建，但目前少数官员对知识分子的信任度还有待提升；二是要强化对知识分子的培养和使用力度。特别是要加大企事业单位知识分子干部(特别是高级知识分子干部)与党政机关干部(特别是领导干部)之间的干部交流力度。不断把社会系统(企事业单位)中的知识精英通过广泛、透明、制度化、规则化的渠道引进到党政系统中去，同时，把党政系统中的知识精英不断交流到社会系统(企事业单位)中来。这样，既可增强党与知识分子的互信度，也可大大提高知识精英作为稀缺性社会人力资源的效用度；既可提高知识精英对党和政府的认同感，也可提高党和政府对社会系统和政治系统的驾驭能力和治理效能

(七)如何处理好中央集权与地方自治的关系

强大的政府与完善的市场两者缺一不可。

30多年改革开放成功的经验也证明，强大的政府，特别是强大的中央政府与市场经济一旦结合所产生的推动社会资源扩展、推进社会发展的能量是巨大的。当代中国社会现代化成功的主要秘密就在这里。

在未来的几十年里，为了全面实现现代化，中国仍需要有较大权威和能量的中央政府，否则，既不利于推进中国基本公共服务实现的进程，也不利于区域贫富差距的缩小，更会导致地方主义的回潮与民族国家的分裂。当然，这里所谓的“较大权威和能量的中央政府”是指一个与地方政府的权威和能量、社会组织的权威和能量大体“平衡”的中央政府，而非是

一个绝对专权的中央政府。今后，要根据现代政府原理来调整中央与地方关系，这就是：第一，减少政府层级。建议政府层级从目前的五级(中央政府、省市自治区政府、地市政府、县市政府、乡镇政府)减少到三级(中央政府、省市自治区政府、县市政府)。第二，政府层级分工。不同层级政府间要有权能重心的分工：中央政府主要靠行使最高立法权、行政权、司法权的方式宏观管理全国性的政治、经济、社会、文化事务；省市自治区政府主要通过行使地方性立法权、行政权和司法权的方式落实中央政府的宏观决策。换句话说，以后省市自治区政府的重心在行政权，即主要的职能和权力应该是把中央政府的宏观立法、行政和司法决策落实到县市政府并负责监督其实施。省市自治区政府目前的经济、社会和文化发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权大部分应下放给县市政府；而县市政府以后主要从事经济、社会和文化的微观管理，即对县市区域，县市区域内社会的营利组织和非营利组织，公民个人的经济、社会和文化权利和行为实施政府的经济、社会和文化发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权。除中央政府控制的国有企事业单位和地方政府控制的少量国有企事业单位可以保留直接从事公共经济、公共文化的生产、分配、交换、消费的权利和行为外，政府的职能主要是管理与服务，而且要随现代化的发展，服务职能比管理职能更为突出，直接从事经济、社会和文化生产、分配、交换、消费的权利和行为大部分应留给社会组织和公民个人。可见，现代政府要求：除少数国营企事业单位外，政府要逐步退出直接从事经济、社会和文化生产、分配、交换、消费的大部分领域，主要保留间接性的管理权和服务权；现代政府的管理体系要求将政府管理与服务的权能重心下移，即对经济、社会和文化事务的微观发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权下移至最接近社会与公民的县市政府。目前的中国要抓住最近5~10年改革的黄金时机，因为，一方面，社会利益矛盾和利益冲突已经积累到一定程度，但尚未到全面爆发的程度，还存在一定的改革时间和空间；另一方面，改革有相当的社会压力，也有巨大的社会动力，加大改革力度已经成为国内国外、体制内外大部分关心中国改革与发展的人士的共识；再一方面，各个领域的改革已经进行了大量的摸索，积累了不少经验和教训，为进一步改革提供了条件。因此，现在是进行全方位、深度化改革的时候了。要加大改革力度，必须在“放权”与“让利”两个方面下工夫：把执政党过多控制(适当控制是应该的)的国家的权力和利益还给国家和政府，把国家和政府、国有企事业单位过多控制的权力和利益还给社会组织和公民个人，从宏观和微观上对国家整体的权力和利益关系进行大的格局调整，而不仅仅是小的局部调整，从而从根本上缓解目前执政党、国家与社会(特别是非政府社会组织)、政府与公民、国有企事业单位与民营企事业单位、内资企事业单位与外资企事业单位、中国与外国之间的利益矛盾和利益冲突。

(九)如何处理好决策系统与咨询参谋系统的关系

中国君主专制制度的制度效能在整个封建时代的大部分时间里还是比较高的，但是到了从封建时代向近现代转型时，其总体制度效能开始下降。原因是：封建中国由于社会事务总量有限，也不复杂，因此，国家的决策系统的辅助系统即其咨询、参谋系统虽然比较简单，但还可以维持较高的总体制度效能。唐、宋两朝宰相当政，元朝开始，皇帝亲政，皇帝本人被赋予很多的职能，身边的咨询、参谋组织并不多。在漫长的传统社会，中央官制的变迁表现为：秦汉时期的三公九卿——隋唐时期确立的三省六部——明清时期废丞相立内阁。在中央官制演变的过程中，专制集权制度不断得到加强。其特点有二：一是兵、政、财三大权越来越集中。正如顾炎武所讲的：“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之。”二是法网严密。“内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。”[19]自明末清初资本主义萌芽以后，社会事务逐渐增多，清朝对中央行政机构有所调整。清朝顺治帝参照明制将内三院(弘文、国史、秘书)改为内阁，作为全国的行政中枢，内阁貌似一个权力很大的行政机构，实际上只是为皇帝办理一些例行公务的枢密机关。其职责：“掌议天下之政，宣布丝纶(皇帝的诏令)、厘治宪典，总钧衡之任，以赞上理庶务。凡大典礼，则率百寮以将事。”[20]雍正年间清政府因用兵西北，往返军报频繁，恐泄漏机密，遂于内廷设军机处。军机处设立之初并非是正式的中央行政机构，官无定制，所管事务只限于军机。清中叶以后，军机处日趋重要，军国大计莫不总揽，它逐渐成为凌驾于内阁及各部院之上的全国政务总汇机关。到了清末总理各国事务衙门又分军机处之权，实际上成为总揽19世纪后期一切与洋务有关事务的“洋务内阁”。虽然清朝对中央行政机构有所调整，完善了内阁制，增设了军机处和总理各国事务衙门，可是，总体制度效能仍然较低。原因是，它只扩大决策机构，而没有同步增加为决策机构的科学决策、高效决策提供服务的信息、情报汇集和分析机构即咨询、参谋机构。

目前，中国的党政决策机关之辅助机构：参谋、咨询机关有两大不足：一是数量少，不仅指机构少，而且主要是已经存在的机构因待遇问题、工作方式问题等原因，在人力、物力、财力方面严重不足，进而影响其专业能力即参谋、咨询能力；二是封闭化，多年来主要人员、信息资料来自党政机关内部，一些人员眼界和思维很窄，党政机关的官僚作风很明显，战略眼光不够，思维不够活跃，注释能力、汇总能力强，创新能力、开拓能力差。今后，一方面，要适当增加相关参谋、咨询机构的数量，同时增强现有机构的人力、物力、财力，扩大其收

集、处理相关信息资料的能力和范围；另一方面，提高相关参谋、咨询机构的质量。通过与社会上(主要是大学、社科院)、国际有关研究机构增加互动和联系，增强开放性；提升战略思维能力和创新开拓能力；与社会上的研究机构进行适当的分工与合作(可以把大量不涉密的资料向其公开，把不涉密的某些课题委托给其做等)，从而提高其参谋、咨询的质量。

(十)如何处理好政治体制之间的批判与借鉴的关系

19世纪英国著名思想家密尔在《代议制政府》一书中曾经说过，对文明地区的国家来说，代议制政府或许是最好的政府形式，但对尚未文明的地区来说，代议制政府未必是最好的政府形式，移植代议制政府后很有可能不是促进它的发展和进步，而是阻碍它的发展和进步。所以，世界上并没有一个普遍的最好的政府形式，相反，衡量是否是理想上最好的政府形式倒有一个普遍的标准：这个国家或地区如果没有这样的政府就无法得到很好的发展和进步。

。在当代中国，推进政治体制改革，需要批判地吸收和借鉴西方政治文明的积极成果，但绝对不能照搬西方政治模式。世界各国的情况千差万别，没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治制度模式。不能否认，社会主义民主政治同资本主义民主政治之间存在着某种联系。资本主义民主政治是在反对封建专制的过程中产生的，是一种历史进步，其中包含了人类社会共同的文明成果。因此，它的某些观念、形式、方法和技术，有我们可以吸收借鉴的地方，但吸收和借鉴应是有分析、有批判、有改造的，不能简单模仿、全盘照搬。邓小平指出：“西方民主那一套我们不能照搬，中国的事情要根据自己的实际情况办。”[23]如果我们照抄照搬西方的政治模式，就会偏离正确的政治方向，我们国家的政治体制改革就不可能真正成功。

推进中国的政治体制改革，必须在坚持四项基本原则的前提下，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家；要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；发展社会主义政治文明，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性、创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。邓小平指出：“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关

键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[24]据此，我们认为，目前中国总体政治制度即人民代表大会制度是好的、有效的，但我们具体的政治体制需要大胆改革与谨慎创新。政治、行政体制的“改革”需要我们大胆排除阻力，革除当前政治体制中不适合中国社会和国际社会发展现实需要和未来趋势的种种理念、体制、机制，在挖掘和开发现有政治体制推进社会发展的能量和效率上下工夫，扬自己的长(发挥中国特色社会主义政治体制的优势)，避自己的短(革除计划经济时期形成的过分高度集权的政治体制)；政治体制的“创新”需要我们自主创造(而不是仿效和拷贝别人的)适合中国社会和国际社会发展现实需要和未来趋势、具有中国特色的种种新理念、新体制、新机制，在中国历史和人类历史的长河里创造出崭新的政治理念、政治体制、政治机制，对人类的政治文明作出像古埃及、古中国、古印度、古希腊、古罗马、近现代的西方那样的杰出贡献。如果说政治体制的“改革”需要我们有足够的勇气，大胆排除既得利益集团，革除旧的政治理念、体制、机制，非常不容易，那么，政治体制的“创新”不仅需要我们有足够的勇气，而且更加需要我们有足够的智慧，对各种利益加以有机整合和新的布局，对各种新的政治理念、体制、机制大胆地实验，及时地总结，果断地推广。总之，政治体制的改革与创新既需要大胆，又需要谨慎，目的是使我们的总体政治制度有可持续发展的强大能力，从而，维护执政党长期执政的地位和中国社会持久稳定的和谐状态，造福中国，造福人类。