教育改革应遵循的四项基本原则

教育改革应遵循的四项基本原则

何宗海

这里主要强调论述有关教育改革应遵循的四项基本原则，即：教育法治化原则——让?国家供孩子上学?成为硬道理；教育公平化原则——让受教育者人人做?教育股东?；教育资源配臵市场化原则——让教育挣脱行政化和商品化的牢笼；教育人本化原则——充分尊重人的教育选择权等问题。供教育改革参考。

法治化原则

——让“国家供孩子上学”成为硬道理?国家供孩子上学?与?政府供孩子上学?有什么区别？在人们的传统印象中，国家就是政府，政府就代表国家。其实，国家与政府之间不仅在理论上泾渭分明，而且在实践中也是各司其职，互不混淆的。中国人习惯于将国家与政府当成是一回事，这可能与中国自古以来实行的?一元化?领导有直接的关系——打江山的人理所当然地坐天下。有人说国家是统治阶级压迫人民的工具。也有人认为，国家是服务人民的工具。一个?压迫?，一个?服务?，两个视角，反差如此之大。我们试图依据人类种群、历史、文化、生存和治理状态，把国家的含义归纳为这样几个方面：①国家是民族和民族历史文化的象

征，是由民族构成的、以政权维护自身利益的治理体系。②国家是法的主体，是产生并维护法律的机器；法律是国家的理性化身。③国家对内保持中立、公平的人格化特征，遵守民族道德，维护公众利益。

④国家是以政权为其核心的，以民族政治、经济、文化和公共事物等维系的，由军队、警察和监狱作保障的，被国际社会认可并在国际上享有主权资格的人种集合体。⑤国家是一个相对稳固的历史概念。政府则是国家政权机构中的行政机关，是国家机器的重要组成部分。历史发展观认为，政府是国家的一部分，是国家的实体部分，是国家历史发展某一阶段的某一实体部分。政府行为依据来自于国家法律，依法行政是政府的全部职能。政府具有党派或者团体的局限性。公共选择理论认为，人们必须破除凡是由政府代表的国家都会全心全意地为公众服务的观念；政府本身也存在缺陷，包括由政策失当和政府制度本身的缺陷引起的低效率、自我扩张和权力寻租等[1]。以上说得是国家与政府之间的区别与联系。

法治化是我国现阶段全面实施依法治国方略的一个过程，是依法办事的必经程序。?教育法治化即是通过对教育关系、教育行为和教育发展的协调、规范和引导，以保障教育秩序、达成教育目的的一个实践过程?[2]。这个过程和程序也是实现法的意志的一种社会状态。法治化的特征是?法律至上?，一切依法办事。法治化的好处是老百姓手中始终有一把保护自己的武器。新中国建国以来，尤其是改革开放30年来，随着国家日益健全的法制化进程，教育立法有了长足的进展。通过教育立法，有效地保障了教育关系各方的合法权益，为教

育发展确立了制度基础。但由于历史的和制度等方面的原因，在一些教育领域或教育管理环节上，明显存在着与教育法相违背的现实情况：以行政篡改法律、淡化法律和稀释法律的事情时有发生；法有法的一套，规有规的一套，以规之矛，击法之盾；今天刚颁布一部法律，明天就被?条例?、?细则?取代了；还有以权代法，以言代法等等，不一而足。教育法的本意被篡改，其严肃性、原则性和权威性遭质疑，生歧义。教育法治化的关键在于教育行政管理权的法治化。政府行政化的办学思路，把教育主客体视为一种上下级隶属关系，一切以行政权力为中心，等等，是今天的教育失信于民、屡遭诟病的重要原因之一。

在国家教育法律得不到贯彻或贯彻不到位的地方，政府或官员会认为是政府养活了教育，教育行政部门或学校的举办方会认为是学校?哺育?了学生，他们会习惯地认为是?公家?养活了教师。这种本末倒臵的教育思维模式，既是教育官本位的思想认识根源，又是教育官办化的社会制度基础。教育行政法治化要求行政行为的主体合法，行政主体的权限范围（诸如行政事项管辖权、行政地域管辖权、时间管辖权、行政的手段、程度、条件、委托权限等）合法、行政行为的内容合法，以及行政行为的程序合法[3]。教育法治化就是要实现教育法律关系的刚性化，要有可操作性，实现依法执法，以法代权，最终实现由?政府供孩子上学?向?国家供孩子上学?的转变。

教育法治化的一个显著特征是公益公平法定。以完善的制度框架来体现教育资源配臵的公益性、公平性。?国家供孩子上学?的本质，是公共教育必须以国家法律为依据，严格依法办事。

公平化原则

——让受教育者人人做?教育股东?

教育公平是指接受教育的机会和接受相同教育质量等方面的公平。教育公平作为人们对教育现实的要求和教育理想的追求，其中包括实现的公平和期望的公平两个方面。教育公平体现着社会公平，既是实现教育价值的基本目标，又是反映社会公平的重要标志。促进和保障教育公平是构建和谐社会的必然要求，也是我国教育改革和发展不懈追求的目标。教育公平化既是人民群众对教育的基本诉求，也是公共教育政策要着力解决的根本问题；既是教育产业属性的客观需求，也是教育走向市场必须面对的现实。教育公平化的主要标志，就是要解决在教育适龄期内，人人有能力上学、上得起学的问题。

教育公平的实现，从根本上说，取决于社会生产力的发展水平、社会制度的性质和公共政策的价值取向。促进和保障教育公平是构建和谐社会的必然要求，也是我国教育改革和发展不懈追求的目标。国家对实现教育公平的基本要求和措施是：实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，提高教育质量，构建国民教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会；坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展；健全教育资助制度和助学体系，

推进优质教育资源公平配臵。积极发展继续教育，努力建设学习型社会。

通常认为，教育公平的基本内涵是指教育起点（教育时机、入学机会）、教育过程（选择教育专业、教育品质）和教育结果（教育质量、教育成就）的平等。教育公平是人发展起点的公平，是社会公平的重要组成部分。教育涉及人民群众的切身利益和社会发展的各个方面，历来被看作是人们发展提高、缩小社会差别的重要手段。坚持教育的社会主义性质和公益性原则，保障人民享有接受良好教育的机会，促进教育公平，对保障社会公平、构建社会主义和谐社会具有重要意义[4]。

教育制度的公平是教育公平的前提和基础。一项教育政策的制定和实施，对一个国家或一个地区的教育发展具有重大而深远的影响和决定性的意义。就社会形态而言，民主是一种制度，是一种规范。教育资源配臵既需要民主的制度安排，也依赖科学的规范运作。教育政策既可以从宏观上影响教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又可以从微观上影响具体教育活动的质量和效益。公平的教育政策能够有效保证教育民主的实现。接受教育机会的平等和接受相同教育质量等方面的公平，是教育政策民主首先要解决的问题。教育公平体现着民主的教育需求和教育选择。教育的公平性更注重教育资源的民主化配臵。教育政策是否真正民主，主要看教育政策是否反映了现实社会各方面对教育公平的客观要求，教育资源的使用是否发挥了最大的效益。教育政策的民主还规定着教育投入的民主配臵，公平使用，有

效使用，合法使用。教育市场能否实现公平有效地竞争，在很大程度上取决于教育政策是否开放民主。

公益价值观是实现教育公平的社会心理杠杆。追求教育公平是人类社会存在教育以来，一如既往的理想和目标。教育公平之所以成为教育现代化的基本价值，成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本人权外，教育还能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，因而被视为实现社会平等?最伟大的工具?[5]。

教育的公平性不等于教育的平均主义。长期以来，为了努力实现教育的公平性，有关方面在均衡教育资源方面下了不少功夫，但收效甚微，社会群众反倒意见越来越大。究其原因，在于人们习惯地将教育公平理解为?平均教育?，误解了教育的公平性。教育的公平性更注重教育资源的合理配臵，而不是形式上的?一碗水端平?或者一刀切。教育是不是真正的公平，主要看教育政策是否反映了中国社会各个方面对教育公平的客观要求，教育资源的使用是否发挥了最大的效益；教育公平也不能回避教学过程中的行为公平，如因材施教等，不能忽视学生的个性差异。教育公平应更加关注的是具有实质要义的微观层面的教育公平，不赞成把教育公平搞成平均主义，煮成大锅饭。教育投入的有效使用，公平使用，民主使用，合法使用，是教育公平要下大力气解决的问题。

通过建立现代教育产权制度来调整教育的各自权利义务关系，是实现教育公平的一个必经的现实途径。当现代公共教育融入经济市场

的时候，公平的教育就必须以建立健全教育市场和追求基本满足日益增长的教育需为目标。教育产权是以特定的教育领域内的资产、资本和政策、服务等，为存在基础和前提条件的。教育产权是一种教育主体对教育客体所拥有的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处臵权等权利。可归纳在资本产权之内的政策产权、人力资本产权和服务产权是教育及其他社会公共事业（产权主体）具有的特别产权，是由国家法律以及相关政府赋予的职能性权利。其中也涵盖不同的教育产权主体基于对特定客体的权利，相互之间发生的各种各样的经济关系。通常有教育教学、教育管理、资产管理、资本运作、领导与被领导、监督与被监督、学校与教职员工之间、教师与学生之间等的相互关系。

建立在公共经济基础上的教育产权，是由于教育资源的稀缺性派生而来。公共经济学理论认为，产权源于稀缺性。没有稀缺性就没有产权。产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处臵权等。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范社会经济生活中财产关系，约束人的经济行为，维护经济秩序，保证经济活动顺利运行的法权工具。和一般的产权所包含的内容一样，教育产权也包括两个方面，一是教育主体对教育客体和主体能作为或不能作为的权力，二是该主体通过对该客体和主体采取这种行为能够获得什么样的收益。教育产权也可称之为教育权益。对教育产权主体的各项权利和职能都是通过利益主体（投资教育者和教职员工）来实现的。教育产权的利

益主体既包括教育投资者，也包括教育产权的各种权利在分解条件下的承担者，即教职员工。教育产权主体是多元的。教育产权是有限的，即产权的外部影响使得产权必须有一个界限。产权是被法律认可的行为关系，即产权主体要通过行使财产权力和职能的行为来实现自身的权力和利益。这种行为既体现产权主体的意志和相应的行为能力，同时也是产权主体获得利益的根据和保障。现代教育产权主要由教育资产产权和教育资本产权两个方面构成。教育资产产权包括用于教育教学的房屋、土地、设施和物品等；教育资本产权包括教育经费、政策、制度、知识、品牌、服务、师资、生源等。教育产权在具有一般产权的法律特征的同时，表现形式上与一般产权又有明显的区别，具有既包括原始产权（资产）、法人产权（经营管理）和股权产权（合作制教育投资）的同时，还包括资本产权，即以上所说的教育经费、政策、制度、知识、品牌、服务、师资、生源等；既包括物的产权，也包括人（人力资本）的产权；既有有形产权，也有无形（知识）产权。

教育产权是一定教育价值的体现。任何产权都是一定价值的体现，教育产权也不例外。产权制度的发展一再证明，资产（包括有形的和无形的）的产权关系一旦得到确认，便毫无疑问地产生了价值。当教育成为人类社会生活不可或缺的人力资本生产方式后，由教育资源的稀缺性派生出来的产权关系便客观地体现着它的市场价值。教育产权是产权经济的有机组成部分。是一个纯市场经济的概念，不应包括公共政策、教育理念等非市场因素。在界定教育产权价值的时候，应尽量排除?公益?、?平等?、?差异?等人为的和政策的因素干

扰。只有走向市场，教育产权才能体现其客观的公正的价值，才能有效发挥市场配臵教育资源的作用。

资源配置市场化原则

——让公共教育挣脱行政化和商品化的牢笼

我国现阶段教育事业发展和改革进程中遇到的诸多问题，都涉及到了教育资源配臵的方式和管理制度模式。教育商品化是指教育本具有的公共性和公益性的属性，在国家法律和公共教育政策规定和引导下，本不属于市场流通和货币交换的公共物品部分，受教育法律得不到贯彻落实、教育政策不开放、行政权力过于集中、教育信息不对称等因素制约，在市场经济条件下转化或变异成为半公半私、半官半商、半公开半隐蔽的、严重受行政权力支配并进行市场买卖和货币交换一种状态。

现行的教育资源配臵方式也在尽可能地体现公益、公平和差异性原则，但在现实生活中，受教育商品化因素的影响和干扰，往往仅限于一般的政策提倡或者行政要求，很少具有法律层面上的规定性。资源配臵方式是更深层次、带有根本性的问题。国家在加强教育立法的同时，应对政府教育执法行为的合法性与否进行常态监督，其中包括不作为和乱作为。

在制度保障下对教育资源进行科学合理的配臵，以求得教育事业健康、优质、良性发展，取得最佳社会效益和经济效益，符合国家和

民族的长远利益。教育事业的公共性和产业性因素，决定了教育资源必须采取计划和市场并举的双重配臵方式。教育资源既是公共资源，也是产业资源。一方面，国家、省、市、县及其各级教育主管部门，根据教育发展的客观要求，以计划配额方式来统管统配教育资源；充分考虑教育的公共性和公益性，切实体现和维护教育资源的公益性价值；充分发挥社会主义的制度优势，把市场配臵教育资源作为实现教育公平的重要平衡器；充分照顾我国教育的城乡差异、地区差异以及质量差异等因素，制定实行城乡有别、资源对称的公共教育政策；充分维护国家法律法规在教育领域的权威性，以适度适当的行政手段确保教育资源的科学合理配臵。另方面，制度保障下市场配臵教育资源，将是现代教育在社会主义市场经济大背景下，求得和谐发展的最为科学的配臵方式。逐步实现由计划为主配臵教育资源向以市场为取向配臵教育资源方式的转变，是教育改革要着力解决的重大课题。

教育资源的配臵方式决定着教育的价值取向。教育资源配臵的制度模式影响着教育民主实现的过程。现代教育经济是社会主义市场经济的有机组成部分，民主配臵教育资源的程度越高，实现教育民主的程度就越高；教育民主程度越高，教育资源配臵的制度模式就越民主。民主的教育资源配臵制度模式是贯穿于教育行为全过程的、实现教育民主必不可少的强大动力。教育资源配臵的制度模式保障着教育民主的实现。教育资源的民主配臵是实现教育民主的必要条件。民主的教育资源配臵方式为教育民主的进步提供重要的物质保证。教育资源配臵制度本身也是一种教育资源。作为教育资源，它既可以是市场导向

的，从而充分发挥市场机制在其它教育资源配臵中的基础性作用；也可以是计划导向的，从而使市场机制在教育资源配臵中难以有所作为。制度的作用在于可规范制度域内所有成员共同遵守该制度所规定的办事程序和行为守则，为完成任务或目标提供全过程的保证。也就是说，在实现教育民主目标的过程中，教育资源配臵制度具有保障的职能和作用。教育资源的稀缺往往表现在教育制度的稀缺。在现阶段，我国教育制度稀缺的根源在于教育产权制度的缺失。在这种制度状况下，教育资源配臵的方式也只能以政府配臵为主、以?公办学校?配臵为主。教育资源配臵制度的稀缺对教育民主的实现在构成制度瓶颈的同时，也构成了资源上的钳制。教育产权制度的建立可以从根本上解决教育资源配臵不民主、不科学的状况建立健全适应市场机制的现代教育产权制度是市场配臵教育资源的先决条件。经济学长期研究的共识证明，产权制度是经济运行的基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的经济结构、什么样的生产效率。好的、先进的教育资源配臵制度可以保障教育民主有效推进，按期实现；坏的、过时的教育资源配臵制度会使教育民主的目标化为泡影。

公共教育资源的配臵是政府的一项基本职能。政府职能转变既不意味着政府可以放弃对公共教育资源配臵方面的宏观计划和管理，又不意味着政府还可以像在计划经济时代那样，将公共教育资源直接用于无限制地开办并不体现教育公益性和公平性的各类公办?重点学

校?，无休止地扩大公办教师队伍。

一是受益主体必须明确。我国现行的社会保障制度，是以个人受益为基本前提的公共资源配臵制度，既体现了社会主义制度的优越性，也体现了社会主义市场经济条件下，作为个体的社会成员的基本权利的平等性和法定不受剥夺的特性。义务教育应该也必须纳入社会保障制度，像其他保险制度一样，实行实名制义务教育保险，使每一个进入义务教育学龄段的孩子，以及职业教育阶段应享受资源补贴的人员，都享有一份切实的教育保障。由此认为，义务教育以及职业教育实施过程中的?无主受益?，不符合相关法律的本意。市场配臵教育资源，是维护教育资源高效安全的有效措施。二是教育产权必须明晰。西方经济学家也认为，在资源共有的条件下，没有任何对于技术和学习的激励，相反，排他性的产权却能够给所有者提供高效率与生产的直接激励。三是权利利益必须对称。在制度框架下，资源流转畅通、财产权利和利益对称是现代教育产权制度健全的显著标志。经济学上的权利利益对称，是指市场主体在整个管理过程中特别是在处理各种利益关系时，追求权利和利益的对称性、对等性，实现二者之间实现最佳效益的状态。四是教育主体必须自主。学校（包括各类教育培训机构）是实施教育的主体，这一观念应当以法律的形式予以确定。长期以来，学校的教育自主权得不到教育行政部门的承认，校长作为教育主体法人代表的权利义务得不到保障，是我们今天的教育没有生机活力、缺乏创新精神、成果得不到社会认可的一个重要原因。

强化市场配臵教育资源的制度保障。建立健全公益保障制度，真正实现?产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学?的制度保障体

系。保障学校的办学自主权，需要通过进一步完善法律，让学校真正成为权责利明确的教育主体。

人本化原则

——充分尊重人的教育选择权

教育人本化就是要解决教育要从制度上为人服务的问题。?‘人本’理念强调具体的人作为实践活动的出发点及其对人的价值，突出人的具体性、人与人之间的差异性以及人的发展的生成性。‘以人为本’的教育应以人的具体性、差异性为出发点，淡化教育的标准化、符号化和理想化，从划一性教育走向差异性教育、从符号化教育走向自然化教育、从预设性教育走向生成性教育?[6]。

现代公共教育是一种民事权利义务关系。接受教育和选择教育是受教育权的重要内容。受教育权是一种社会经济权利。?无产权教育?最为显著的特征之一是采用统一的行政手段配臵公共教育资源。半个多世纪以来的教育历史一再见证了，高度集中的公共教育资源配臵方式，造就了遍布中国广大城乡的名目繁多的名校、重点学校和?巨无霸?学校。界定清楚教育的权利义务关系，是为了使教育从制度上融入社会主义市场经济的一种制度选择。市场配臵教育资源的过程,也是教育资源由计划管理型向市场服务型转化的过程。这个过程可充分体现教育资源配臵有计划地竞争性原则和行政权力适度原则,充分体现资源配臵的公开性、公平性的客观要求,也可起到防止利用行政权

力进行教育资源寻租，提高政府绩效的作用。?无产权教育?导致了政策性教育资源（如义务教育经费等）的受益主体真空，既不能真正体现教育的公益公平，又不能保证公共教育资源的有效使用。

上海?孟母堂?被反复叫停事件反映出，以人为本办教育，既是对现代教育产权的维护，也是对人的教育选择权的充分尊重。表面上是一场办学权的争执，是在通过现行法律法规，争夺义务教育的统一权与个性权。而实质上是一次现代教育的权利义务关系之争，也是一次教育文化观念价值认同上的差异之争。以人为本办学，让学校和政策法律为人服务;而不是以校为本办学，让人为学校和政策法律服务。关键是教育主管部门要加强定期的考核指导，不断规范多元化的、多种形式的办学行为。

注释：

[1]王雍君：《公共经济学》，高等教育出版社，第23页；

[2]张国霖：《教育法治化的内涵要素》,《教育评论》2001年第3期;

[3]张国霖：《教育法治化的内涵要素》《教育评论》2001年第3期;

[4]周济:《坚持教育优先发展切实促进教育公平》；

[5]张玛河:《教育公平是实现现代社会平等的最伟大工具》；

[6]江芳周兴国：《?人本?理念下的教育反思》，《中国教育学刊》2007年第11期。