《行政管理学》第3章要点

第三章行政权力（行政管理的实质是什么？--行政管理过程本质上是行政权力的运用的过程。

）第一节行政权力的产生及其来源一、行政权力的含义1、权力：权力主体对权力客体进行影响和控制的一种力量。

2、权力的分类：（1）从特性看：可分为本原性权力和从属性权力。

（2）以主体及其目的分类：公共权力、私人权力。

（3）以作用领域分类：政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等。

3、行政权力：（是一种公共权力、从属性权力、政治权力），指行政机关或被授予行政权的组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力和力量。

4、行政权力的特征：（1）行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。

（2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。

（3）行政权力的目的是实现国家意志。

（4）行政权力的重要基础是国家强制力。

二、行政权力的产生与发展1、行政权力产生与发展概况：起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权。

随着国家的出现，原来的管理权力演变为行政权力：即在执行社会管理职能的同时，也在行使政治统治职能。

在历史进程中，行政权力的自主性呈不断扩大和加强的趋势。

2、传统的行政权力（1）含义：是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。

（2）特点：其合法性建立在“遗传下来的（‘历来就存在的’）制度和统治权力的神圣的基础之上”，与宗法等血缘关系、宗教迷信等交织在一起。

（3）传统行政权力缺乏法治，表现为：1.缺乏相应的行政体制，行政人员无明确的职权范围；2.上下级间等级制度不合理，权限不明确、不固定；3.没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；4.行政人员缺乏专门技术训练，任用不是根据其实际能力；5.薪金不采用固定的货币形式支付。

3、现代行政权力（1）含义：是指与现代工业社会相适应的行政权力。

（2）特点：1.行政权力的自主性增强（与政治权力相对分离，开始与宗教权力、宗法权力、迷信权力相分离）；2.不仅同外部权力相分离，而且作用范围日益广泛，内部功能也日趋分化；3.现代行政权力属于法理型权力（建立在合理性的法律和有技术专长的官吏基础之上）。

（3）马克斯.韦伯关于现代官僚制度的特征：1.通过法律或行政规则，规范行政机构的权限和职责分工；2.存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责；3.职务的执行，建立在文件档案、常设官员及文书班子的基础之上，要求公共事务与私人事务分开，公共财产与私人财产分开；4.行政管理职务工作是一项专门化的工作，官员应进行专业化的培训；5.官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力；6.官员执行职务，是根据一般的、固定的规则进行的，这些规则的知识表现为一种特殊的学问。

三、行政权力的来源1、一般来源：行政权力来源于人民。

（由现代民主政治理论支持，有一整套政治法律制度所保障。

）2、具体来源：（1）强制力。

合法地垄断使用强制力。

（2）诱导力。

给予物质或精神奖励，诱导行政权力客体服从管理。

（3）组织制度。

依靠层级性的组织结构使下级服从上级，通过集体行动的规章制度使行政客体按照行政主体的意愿去行动。

（4）信息。

行政主体掌握大量信息，行政客体基于对专门知识和信息的信任而服从行政主体。

（5）个人因素。

行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等形成的影响力。

第二节行政权力的特性及其价值取向一、行政权力的特性1、行政权力具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性的特点。

2、行政权力区别于一般国家权力的自己的特性：公共性、执行性、有限性。

（1）公共性1.含义：公共性是行政权力合法性的基础，指行政权力存在于公共领域，以对公共事务为处理内容，以实现公共利益为目标。

2.行政权力的公共性主要体现在三个方面：（一）行政权力主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织；（二）行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域；（三）行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。

（2）执行性现代行政权从根本上讲，是行政主体为执行民意代表机关的意志而拥有的权力，其实质上是一种执行性权力；行政权力不是完全被动的，它仍然具有自主性。

（它是独立于社会之上的超然力量；现代社会要求行政权力“积极行政”；行政权力在非常态时甚至有可能凌驾于政治权力意志之上。

）（3）有限性1.含义：有限性指行政权力在各个方面都受到约束和限制。

（无限行政权力与传统农业社会相适应；随着社会进步，逐渐被有限行政权力所取代。

）2.行政权力的有限性主要体现在三个方面：（一）行政权力作用范围是有限的；（二）行政权力行使的方式是有限的；（三）行政权力是受监督和制约的（包括以权力限制权力——权力制衡、以权利限制权力——划分权力界线两个方面）。

二、行政权力的价值取向1、含义：指行政权力应该达到什么目标，以及为谁的利益服务。

其核心是回答行使行政权力的目的以及实现目标的手段问题。

2、不同时代，行政权力的价值取向有所区别；但有共性，从形式上看，都以公共利益的面目出现。

3、公共利益：是一个与私人利益相对应的范畴，指一个共同体成员共同享有的利益。

包括普遍的个体利益和整体利益两个部分。

4、公共利益作为行政权力的价值取向，主要体现在行政权力的运作上：（1）首先，行政权力出发点是基于公共利益考虑。

（2）其次，行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程。

（3）再次，行政权利运行过程中贯彻公平原则。

（4）最后，行政权力活动强调公开性和透明度。

三、行政权力与行政责任1、行政责任的含义：是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。

2、行政权力与行政责任的关系：（1）就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任。

（2）就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。

（3）就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。

第三节中央政府与地方政府行政权力的关系一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型1、根据国家整体与部分（即中央国家机关与地方国家机关）的权力分配形式而论，在当代有单一制国家和联邦制国家两种形式。

2、根据中央与地方的分权程度而言，有政治性分权、行政性分权和行政权转让三种分权模式。

（1）政治性分权：一般在联邦制的情况下，特征是财政上高度自主、地方权限来源于宪法而非中央政府、地方首长选举产生、地方政府与中央政府关系对等。

（2）行政性分权：地方权力的法律基础是中央政府，地方必须从属于中央但并非完全依附中央，财政上享有部分自主权，地方政府领导人有的依靠选举产生、有的不依靠选举产生。

（3）行政权转让：地方在法律上根据中央的授权进行行政管理活动，在政治上地方从属于中央，地方首长由中央任命，地方政府基本上是中央政府的派出机构，财政上没有自主权。

3、世界各国实践情况：（1）联邦制国家中央政府与地方政府权力关系。

（美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制的主要国家，美国最为典型）美国中央与地方权力关系的特点：理论上，美国的州是联邦成员单位，不是地方政府，州以下的政府才成为地方政府；但在现实中，州被看成是地方政府。

在美国，中央和州的权限都是固有的，都由宪法加以明确规定的。

美国宪法一方面强调联邦地位高于州，但另一方面也奠定了联邦和州分权的基础：（1）宪法明确规定联邦地位高于州的原则；（2）宪法列举了联邦的一系列权力（常称为“授予权力”或“列举权力”）；（3）宪法规定，凡是宪法未授予联邦的，或未禁止州行使的权力，皆由各州或人民保留（常称为“保留权力”）。

（2）单一制国家中央政府与地方政府权力关系。

（英国、法国、日本等是实行单一制的主要国家，英国是单一制国家的典型）英国中央与地方权力关系的特点：英国的中央政府是各级地方政府的最高领导机构，各级地方政府必须接受中央政府的管辖，中央通过专门的职能对地方政府实施各方面的监控和指导，包括：立法控制、行政控制、财政控制。

英国的中央集权色彩强烈，但它又是一个具有高度自治传统的国家。

20世纪以来，英国中央与地方关系一方面表现为集权化的趋势，另一方面地方自治观念强化，地方政府职责和服务范围扩大。

二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势1、总体趋势：权力下放或地方分权化趋势。

都朝向增加地方自主性的方向发展，中央与地方资源分配更趋平衡，相互依存度提高。

2、联邦制国家的分权改革：以美国为例：美国经历了由分权到集权，再由集权到分权两个发展阶段。

（1）20世纪30年代开始，为摆脱经济危机，罗斯福主张“合作联邦主义”，联邦政府权力扩大，州政府权力相应缩小；（2）20世纪70年代后，美国开始主张权力下放的“新联邦主义”，经过80年代的调整，州和地方政府获得了较大的权力。

（其他联邦制国家也出现了遏制联邦集权，扩大州和地方自主权的趋势。

）3、单一制国家的分权改革：（1）法国：地方分权成为全社会共识，要求彻底改革中央高度集权的政府体制。

①大区正式一级行政单位，地方事务权由中央任命的省长和大区长官手中转到了省或大区议会议长（民选产生）的手中，中央（及其在地方的代表）对地方议会决议的监管权也被取消。

②扩大并明确划分了地方的行政权。

③向地方提供行使其新职权的必要物质手段。

（2）英国：①对威尔士、苏格兰、北爱尔兰地区实行自治。

②权力下放强调分享而不是分割。

（3）日本：①明确中央与地方分工。

②改变中央角色，从“监护人”角色向与地方政府平等的相互依存关系转变。

4、西方发达国家地方分权化的主要原因：政府面临的环境发生了重大变化，中央集权难以适应。

（1）地方分权是为了提高行政效率。

（2）地方分权是为了适应现代经济的发展。

（3）地方分权是为了适应政治民主化的需要。

（4）其他因素：如地方财力增强而中央赤字加大、各地情况差别较大等。

三、我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变1、改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变：（1）中央政府与地方政府经济管理权力关系。

多次调整，体现为“两收两放”的起伏波动。

（2）中央与地方政府非经济管理权力关系。

表现为行政领导（或业务指导）、控制地方编制、进行多种多样形式的行政监督。

2、改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变：（1）中央政府与地方政府经济管理权力关系。

以市场为导向的经济体制改革深化，地方自主意识增强，调整如下：①扩大地方政府经济管理的财权和事权；②在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区政府经济“特权”。

（2）中央政府与地方政府非经济管理权力关系。

多次调整，但中央集权仍是基本状态。

四、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路根据我国国情，总结发达国家处理中央政府与地方政府关系的成功经验，在中国中央政府与地方政府关系改革的目标模式上，必须改变过去中央高度集权体制，建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式，充分发挥中央和地方两个积极性，更好地促进市场经济体制的建立和完善，促进社会主义民主政治的发展。