省管县--历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革

“省管县”：历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革韩春晖（中国政法大学法学院北京 102249 副教授）摘 要：中国地方行政层级变迁的历史周期表明：不论“二级制”,还是“三级制”,总会出现某一层级直接管理的下级单位数目过多,此时总会面临上级能否对下级有效管理的难题。

我国地方行政层级的改革进程经历了从“市管县”到“省管县”的变迁,而“省管县”的改革模式和改革目标都存在多样的可能。

今后的改革要充分考虑到自然环境、管理半径、监督制度和职能转变等诸多因素,提高可操作性。

关键词：行政层级；省管县；职能转变；监督制度中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2011）01-115-08引 言“郡县治则天下安,县域强则国家富。

”自古以来,如何对县进行有效的治理都是中国行政体制变迁的关键因素,它成为协调与平衡中国中央与地方关系的核心问题,是促进中国政府组织和运行法治化的前提要件,是完善和发展中国单一制国家结构的制度基础。

近些年来,中国许多省积极探索“省管县”的行政体制改革,正是试图通过减少地方行政层级,提高中央政府政策执行的有效性,促进县级政府自主发展的积极性,扭转中央与地方关系的失衡,重新建构合理的地方治理结构的制度实践。

目前,中国纵向的行政层级为五级：中央——省（自治区、直辖市）——地级市——县（县级市）——乡、镇（自治乡）,由于乡、镇一级并非普遍存在的实体性层级,在城市的相应层级为县级政府的派出机关,即街道办事处，因此,一般认为我国地方层级的常态为“省——市——县（县级市）”三级制。

而所谓“省管县”体制,是指省、市、县的行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市、市管县”模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

从上世纪90年代开始,浙江省开始试点“省管县”的改革,试点县市在经济管理权限方面,较大范围地享有直辖市的待遇,开这一行政体制创新之先河。

目前,已有黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、河南、山东、湖北、安徽、江苏、湖南、江西、浙江、广西、广东、福建、海南共18个省和北京、天津、上海、重庆4个直辖市实行“省管县”的行政体制探索,占所有省份的70%多。

可见,“省管县”已成为中国法治建设的一个热点问题,自然也成为中国法学研究的一个焦点。

本文正是试图从历史经验与现实实践两个维度来观察我国这一波优化地方行政层级的改革,并在比较分析中凝结一些经验和启示,粗线条式地描绘“省管县”改革的前行之途。

一、“二级制”与“三级制”：中国地方行政层级变迁的历史周期①地方行政层级一直是中国中央与地方关系的调解器。

自秦朝统一至今,中国地方行政体制经历了一个在“二级制”与“三级制”之间反复变更的过程（古代县以下不设正式职官）,似乎形成了“二级①本部分关于史料部分均来源于魏光奇：“从我国历史上地方行政分层的反复变更看‘省管县’的改革”,载《领导之友》2006年第4期。

115制——三级制——二级制……”的循环往复。

而且这种字符形成的历史现象,深刻反映出地方行政分层决策中的矛盾与困局。

秦灭六国以后,秦始皇采取“以郡辖县”的体制,此时地方行政层级为二级制。

汉初,统治者基本上继承了秦朝的这一制度。

与之不同的是,与“郡”同属地方一级政区的还有作为天子宗亲领地的“封国”。

但由于郡国的数目多达103个,不便统辖,汉武帝便在郡国之上设立了14个“刺吏部”（也称州）,每部（州）设刺史一人。

“刺史”仅对郡国长官进行监察而无权号令其行政,所以部（州）是属于监察区而非行政区。

东汉末年,中央朝廷委派高级官员出任“州牧”,授予兵权、财权和行政权。

于是,“州”逐渐演变成一级行政区,地方行政体制由“郡——县”二级变为“州——郡——县”三级制。

两晋南北朝时期,州、郡的数目不断增多。

隋朝统一后,废除“郡”一级建制,采取“以州辖县”的体制,地方行政又重新回到二级制。

唐前期,中央政府出于军事需要在边疆地区设有节度使。

“安史之乱”爆发后,节度使在全国广泛设置,集军政大权于一身,凌驾于州之上。

原来作为监察区的“道”与作为节度使军管区的方镇合二为一,形成“道——州——县”三级行政。

北宋时期,中央政府吸取五代藩镇割据的教训,削减、分解节度使的政权、兵权和财权,在州之上设置转运使、提刑按察使、安抚使和提举常平使,这些“使”的管辖区域也称为“路”。

“路”不构成一级行政,其官员属于中央派出的“使节”。

各种“使”只是在财政、刑罚、监察、仓储等方面分别履行某种单一职能,他们所管辖的“路”在区域划分上也并非彼此一致。

有人称这种“路——州——县”体制为“二级半制”。

至元代,中央政府在今河北、山东、山西等腹地之外设立十个“行省”,均有固定的管辖区域。

在省之下,设置路、府、州、县等各级行政,行政层次因地而异,其层次最多的为“省——路——府——州——县”五级,最简单的为“省——路”、“省——府”、“省——州”二级,较为普遍的是“省——路（府）——（州）县”三级。

明清两代,地方行政体制实行“省——府（直隶州）——（州）县”三级制。

民国时期,北洋政府于1914年规定地方行政体制实行“省——道——县”三级制。

1923年改为“省——县”两级制。

20世纪30年代初期,国民政府在各地陆续实行行政监察专员制度。

在这种制度下,每省划分为若干区域,省政府派出机构——行政督察专员公署。

这样一来,国民政府时期的地方行政层次实际上是“省——地区——县（市）”三级。

新中国成立后也基本沿袭了这种制度。

中国地方行政层级变迁的历史周期,非常清晰地展现了中央行政的效率性与地方行政有效性之间的矛盾。

依据行政学的研究表明：一个行政系统内部层次越少,则最上端一级行政的效率越高；同时,每一级行政所辖下级单位数目越少,则指挥、监察越便利,行政越有效。

这就意味着,在一个既定地域和人口的行政系统中,行政层次的减少必然意味着每一层次所辖的下级单位增多。

我国在“二级制”与“三级制”之间的历史周期的根源即在于此,因为统治者常常陷入顾此失彼的矛盾之中：实行“二级制”则感到呼应不灵,鞭长莫及；实行“三级制”则感到中间阻碍,政令不畅。

于是,今天顾此而失彼,明天顾彼而亡此,如此循环往复,周而复始。

同时,这一历史周期也展现了对地方行政层级进行策略选择的一些客观性制约因素：其一,“三级制”与当时的自然环境有直接关联。

由于中国幅员辽阔,各地地理特征、自然景观和人文习俗差异巨大,异质性群体间冲突和矛盾容易产生,而当时道路交通、运输、通讯等设施非常落后,采取“二级制”的地方层级,很可能导致上级行政部门对许多问题反应不及时,出现“中央政府管得着看不见,县级政府看得见管不着”的矛盾。

因此,“三级制”成为“大一统”式帝国对地方有效管理的必然选择。

历史发展也表明,实际上,在采取“二级制”最典型的秦和隋两朝,其统治时期都很短,主要原因在于中央对地方不能有效管理,结果地方往往“揭竿而起”。

其二,“二级制”与对于之前体制的反思有直接的关联。

隋之所以采取“州——县”二级制,就在于统治者看到了南北朝时期郡县“遍地开花”,地方势力膨胀,危及中央权威,影响中央的执行力。

宋之所以采取“路——州——县”二级半的体制,也在于统治者认识到了唐末节度使所控制的“道”这一级政权实际上架空了中央的权威,使得中央与地方之间的沟通被阻隔。

当然,由于宋朝中央统治者的软弱116韩春晖:“省管县”：历史与现实之间的观照和权威不足,导致他们并不能彻底地废除一个层级,最终与地方达成妥协,成为两级半体制。

其三,无论“二级制”还是“三级制”,都需要相配套的监察制度。

汉初,由于中央政府管理的郡国数量太多,管理的有效性遭遇挑战,因此汉朝设立“刺史”,仅对郡国长官进行监察；唐前期,中央政府管理的州的数量太多,也遭遇有效性的难题,因此设立作为监察区的“道”,以监督“州”的长官。

而在20世纪30年代初期,国民政府在各地陆续实行行政监察专员制度,旨在加强省对县级政府的监督。

可见,不论“二级制”,还是“三级制”,总会出现某一层级直接管理的下级单位数目过多,此时总会面临上级能否对下级有效管理的难题,因此这一数目过多的下级单位就是需要重点予以监督的一个层级,需要相关的制度予以保障其管理的有效性。

二、改革进程：从“市管县”到“省管县”新中国建立以来,地方行政层级实际上也经历了从“二级制”到“三级制”,再从“三级制”到“二级制”的变迁。

①但是，从制度建设的普遍性和发展趋势的主导性而言,其改革的进程基本上是从“市管县”到“省管县”。

具体分为两个步骤：其一为“市管县”体制的形成；其二为“省管县”体制的探索。

（一）“市管县”体制的形成所谓“市管县”体制是指,以中心城市对其周围县实施领导的体制。

它以经济发达的城市为核心,依据行政权力关系,带动周围农村地区共同发展,形成城乡一体化的区域整体。

上世纪20年代,中国市制开始萌芽,自此市一直是人口密集点上的一个行政建制,市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。

建国后,随着城市型政区的发展,市领导县的体制开始出现,市建制逐渐发展成一种广域型行政建制。

新中国成立以后,一般县归于省级政府来领导,但也存在一些例外情形。

②比如,1949年兰州市领导皋兰县,1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。

当时这种例外的领导体制主要为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设等问题,并不存在“带”县的意思。

在“大跃进”、“人民公社”时期,市管县的体制范围有所扩大。

1958年,国务院先后批准北京、天津、上海和辽宁全省实行市领导县的体制,并逐步在一些经济发达地区试点并推广。

1959年9月,全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,此后这一体制便以法律形式确定下来,并得到快速发展。

上世纪80年代初,为了加快城乡一体化建设,推进行政机构改革,中共中央于1982年以51号文发出了改革地区体制、实行“市管县”体制的通知。

此后,地市合并,城市升格,建立市管县体制成为行政体制改革的主要方向。

1983年2月,中共中央和国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”。

以后,市管县体制适用范围逐步扩大,向西部和部分欠发达省份转移。

1999年机构改革后,原地区行署建制逐渐式微,仅在一些边远省份少量存在。

2003年底,除了港、澳、台和京、津、沪、渝之外的27个省份和自治区,普遍实行了市管县的体制。

③地级市管县的数量占到全国的70%。

这说明,市管县已成为中国地方行政的主要模式。

至此,“市管县”的体制基本实现。

“市管县”的体制本意为解决地市分割的弊端,发挥中心城市的优势,带动所辖县乡经济的快速发展,缩小城乡差距。