英法德政治制度比较

摘要：现在的议会脱胎于中古封建时期的等级会议（Estates-General,Etat-generaux)。一个良好的，有效的议会制度是一个国家政治文明发展水平的反映。本文从英法议会制度的起源、发展、职能等方面对英国和法国的议会制度进行了比较，阐述了议会制度在国家政治中的作用，以及对中国人大制度的启迪。

关键词：议会制度两院制职能中国人大制度

西方国家的议会制度是资本主义民主制度的核心组成部分，在国家政治生活中发挥着重要作用。议会的前身是等级会议，由国王不定期召开，由贵族、教士和市民三个不同等级的代表组成。“在英国，当国王召集平民代表开会时，御前会议就改称为议事会议（a Council in Parliament），仍由国王主持。不过实际上贵族和平民是分开开会的，所以英国议会由贵族和平民组成。当法国爆发革命时，第三等级即市民代表单独开会，自称“国民议会”。国民议会是最高权力机关，它镇压了国王、王后、大贵族、大主教，没收了他们的土地和财产，这就是历史上雅各宾党专政（Jacobin Dictatorship）。”【①】后来英国实行议会内阁制，而法国则实行的是一个兼有议会制性质的半议会半总统制。因此，在同是实行议会制度的英国和法国，由于其历史、文化等原因，议会制度存在着很大的差别。

一、英、法议会的起源、发展

议会制度是资产阶级革命的产物。在资产阶级革命初期，新兴的资产阶级为了反对封建专制统治，削弱国王的权力，利用封建等级会议与封建王权展开了激烈的斗争。随着资本主义制度的确立，封建等级会议逐步演变为资产阶级议会，成为资本主义政治制度的重要组成部分。英国是现代议会制度的发源地，有"议会之母"的称誉。它是英国最高的司法和立法机构，由国王、上院和下院组成，英国议会是在王权专制和限制王权的斗争中产生的。早在1215年，英王约翰被迫签字接受《大宪章》。大宪章对王权作了限制，规定未经合法裁判，不得对自由人加以逮捕，没收财产。还规定，非经贵族和骑士会议同意，不得征收额外税金。大宪章被人们称为 "英国自由的奠基石"，是英国的第一部“宪法”。继位的亨利三世（1216—1272）继续与贵族对抗，但是为了解决财政问题，于1256年召集了由贵族、主教、骑士、城市代表组成的等级会议，这便是英国议会制度的雏形。随之，爱德华一世（1272—1307）统治时，曾在1295年召开了一个由各等级共同参加的议会，封建国家的统治者在议会的形式下，形成了统一阶层的联合，同时议会也逐渐分成两院：上议院叫“贵族院”，由教士、贵族组成；下议院叫众议会，由代表各郡的骑士和市民组成。这专制王权和资产阶级间统治阶层的联盟至伊丽莎白女王（1558-1603）时才开始出现裂痕。

1689年议会通过的《权利法案》规定议会的权力高于王权，议员要经自由选举产生，议会应定期开会讨论立法、税收等问题，从而确立了“议会至上” 的资本主义议会制原则。 1701年颁布的《王位继承法》，进一步明确议会是凌驾于国王之上的最高立法机关，享有立法、财政、决定王位继承等重大权力，这就使两院制议会在实行君主立宪制的英国最终确立。

议会在英国产生后，随之传播到美国和法国。法国的两院制也是由封建等级会议演变而来的，在1302 年法国召开了第一次由僧侣、贵族和市民三个等级组成的封建等级会议，通过此三级会议，国王加强了自己的地位，逐渐消灭了封建割据势力，实现了中央集权和国家政治上的统一。以后时断时续，等级会议的召开，完全取决于国王的意愿。在召开等级会议时，三个等级各组、院，分别召开，因而法国的封建等级会议是三院制。在1789年法国

大革命时，市民代表与王权发生冲突，退出等级会议自行集会，称为国民议会。自1795 年以来，法国议会一直实行两院制。1958年6月1日刚上任不满48小时的戴高乐政府就制定了一部新的宪法，并将其付诸公民投票，整部宪法旨在使整个国家运作变得赋有效率并重新确立了国会的地位，同时结束了以前国会的运作方式。1958 年10月4 日宪法的正式公布生效，标志着一个近乎完美的或可以称之为理性的议会制度的诞生【②】。

二、英、法议会的组成

西方国家议会的组成，大致可分为两院制和一院制两种主要类型。从地区分布来看，采用一院制的国家大多数是亚、非、拉三大洲战后新独立的国家，而采用两院制的国家则主要是西欧、北美等资本主义经济比较发达，资本主义民主发展比较充分的西方资本主义国家。

可以说，两院制是西方议会制度典型的组成形式。而英、法两国是比较典型的两院制的国家，下面从议会的组成方面对英法两国的议会制度进行比较：

从议员人数和议员代表的利益方面比较。英国议会由上院( 贵族院) 、下院 ( 贫民院) 、国王共同组成，行使国家的最高立法权。上院议员是通过贵族世袭、国王册封、贵族内部推选等三种方式产生。由宗教贵族、世袭贵族、终身贵族、上诉审贵族组成，共1000多名议员。下议院议员是由公民普选产生的，有议员635人。按照法律规定，凡满21岁的拥有选举权的人也同时享有被选举权。【③】国王被看成是“一切权力的源泉” 、“国家的化身”，在政治生活中处于“临朝而不理政” 、“统而不治” 的地位，具有国家的象征意义。法国议会的两院制中的两院是指国民会议和参议院。国民议会由577名议员组成，每名议员都是从众多选区中直接选举产生。总统在与总理和两院的议长磋商后有权解散国民议会。参议院议员共416名，由间接选举产生，绝大多数议员从各省、个省级行政区域中产生。

从议员任期方面比较。英国议会上议院共1000多名议员，无任期限制；目前下院一般有议员635人，每届议员任期5年。法国议会两院制中的国民议会的任期是5年；参议院议员的任期是9年，每三年改选三分之一，这样使参议院具有某种确定性，而且参议院不能被解散。

三、英、法议会两院职权

在西方不同的国家中，议会的法律地位不尽相同。议会是英国政治的中心舞台，是英国的最高立法机关。政府从议会中产生，并对其负责。法国立法体制的突出特点是，在中央与地方的纵向权力关系上，强调的是中央集权，而不注重地方分权；在立法权与行政权的横向权力关系上，强调的是总统的行政权，而不注重议会的立法权。但总的看来，西方各国议会两院都拥有立法权、财政权、监督权及其他一些重要职权。

第一，立法权。“立法权即制定、修改和废止法律的权力。”【④】在立法范围上，在理论上英国是最广的，它可制定一切它希望制定的法律，没有限制。立法是英国议会的第一项职责。所谓议会的至尊地位就是指议会的立法权。此外，英国法律不承认任何人和单位有权推翻或废弃议会所通过的法律。从这个意义上说，议会是英国“权力的基础” ，英国中央的一切宪政权力皆由选民赋予了议会，然后议会再将行政权授予政府，将司法权授

予法院，而自己直接行使立法权。议会集三权于一身，高于政府和法院。它通过掌握立法权来体现自己的地位，同时也是借助于立法来实现对政府和法院的约束。“法国就普通法律的制定而言，现行宪法虽然规定了‘所有法律均须经议会通过’，但同时又明文规定了议会的立法项目，限制了议会进行立法的范围。现行宪法则规定, 总统不仅可以解散国民议会, 还可以把法案直接提交公民投票决定, 总统在“非常时期”有权根据形势采取必要的措施, 颁布法令, 这些都无需经过国民议会的同意。另外，宪法也为政府反过来制衡议会创造了宪法依据。由于宪法规定，‘政府决定并执行国家的政策’（第20条），‘（总理）保证法律的执行’（第21条），这为政府规章制定权或行政规范权的自主性提供了宪法上的依据。”【⑤】

第二，财政权。财政权又称钱袋权，管理国家的权力，指掌握国家的收支大权，控制和监督政府财政的重要权力。议会的这项职权是通过它对财政法案的审议来实现的。所谓预算案者，其种类甚多，其中数预算案与决算案最为重要。英国的财政预算的财政年度起于当年的4月1日，止于次年的3月31日，；而法国的财政年度和中国的财政年度起止起算是相同的，是同自然年度一样，起于元月1日止于12月31日。【⑥】在英、法两国，财政权往往偏重于下议院。英国议会的历史与争夺控制财政权分不开。议会就是通过掌握财政来控制政府的政策和工作的。主要体现在：第一，任何财政提案必须首先向议会下院提出，由下院审议、表决；第二，任何财政议案必须转化为立法，才具有法律效力。虽然，“从更实际的意义上说，政府控制着下院” ，但议会毕竟是法定的最高权力机关，它有权监督政府。法国议会有权决定国家年度总预算，追加预算，以及各项经济建设法案。然而，预算的编制却是由政府负责。在法国第四共和国时期(1946～1958)，议员提出的财政法案若增加国家开支时，可以在以后剩余的预算里予以补偿。这种补偿的办法在第五共和国(1958至今)里是不被容许的，现行宪法第四十条规定，议会议员提出的建议案和修正案，如果通过后其结果将减少国家收入或者将新增或加重国家支出时，则不予接受。这又一次将财政预算的最终决定权给了政府，因为政府可以利用该条来支持其预算案。

第三，监督权。监督政府的权利主要表现为质询权、弹劾权和不信任表决权等。英国是议会内阁制国家，其议会的监督权主要表现是质询权、不信任表决权和议会行政监察专员的监督权，其中行政监察专员的监督在法国是没有的。

所谓质询权是指议会或者代表机关成员就行政事务或其他事务以书面或口头形式向政府及其他国家机关提出质询、询问，要求他们在法定期限内作出答复的权力，起源于英国。质询在英国可以分为口头质询和书面质询，在质询中不可含有刺激的词语，不可对英王和王室有实际或可能的影响等内容。书面质询分为附有星标和未附有星标两种，前者由政府口头回答，后者则需要书面答复。一般的质询在两天前提出，对不满政府某项政策及措施的质询需在10天前提出。法国议员提问可以采用书面或口头质询的方式, 也可以对政府的政策声明开展辩论。但质询只能以议员个人身份提出,不得用决议的形式提出, 并且不进行表决。议员提出问题,有关部长按规定要在一个月内给予答复。【⑦】议员提出的问题又分为不可以讨论和可以讨论两类。

不信任表决权，又称倒阁权，是指实行议会内阁制国家的议会对政府（内阁）表示不信任，而导致政府（内阁）总辞职的权力，它是议会监督、控制政府的权力，起源于英国。在英国不信任表决权分为明示不信任和默示不信任两种，其中明示不信任是指议会明确通过不信任案表示对政府的不信任；默示不信任是指议会不公开表示对政府不信任，只是故意通过政府不希望通过的法案，或不通过政府已经通过的法案，以迫使政府主动提出议会是否不信

任政府的质询。法国宪法第四十九条规定：“国民议会得通过一项不信任案追究政府的责任。” 如果国民议会通过投不信任票对政府进行改组获得成功，“总理必须向共和国总统提出政府的辞职” ( 宪法第五十条) 。但是，不信任案的操作程序非常复杂。不信任案必须至少有国民议会十分之一议员的签名方能受理，并且为给政府留有调整政策的机会，在提出48小时后才能进行表决。表决时仅统计对不信任案的赞成票，没有投票的议员则算作政府方面的支持者；不信任案只有获得国民议会全体议员过半数票赞成时才能通过。一旦不信任案经表决通过，内阁必须辞职或提请总统解散下议院，重新举行大选。如果不信任案被否决，签名的议员不得在同一次例会期间提出新的不信任案。有了这么多的限制，所谓议会对政府的不信任案表决权，实际上很难实现。

四、英、法议会与政府的关系

西方国家的政治体制建立在分权制衡原则上，两院与政府之间存在着不同的权力分配和相互制约关系。从总的发展趋势看，议会在自由资本主义时期，在国家政治生活中起着主导作用，其权力高于政府。这一时期是议会的黄金时代，亦称“议会至上” 时期。进人帝国主义阶段后，随着资本主义政治、经济形势的变化，使少数垄断资本家控制国家权力成为可能。于是采用削弱议会权力，提高政府地位的方式来加强统治，政府开始操纵议会的活动。出现了议会的地位和作用相对下降，行政权力不断扩张的局面。但是，这种局面只是相对而言，实际上议会仍是西方民主制度不可或缺的重要组成部分。在不同的政府体制下，议会两院与政府之间的关系有所不同。

在英国议会内阁制下的两院与政府的关系。英王是“虚位君主” ，名义上拥有很大的权力，但实际上政治权力都握在内阁和下议院手中。内阁政府由在下议院占多数席位的政党领袖来组成，对下议院负责。在立法方面， 19 世纪中期以前，绝大多数议案由议会提出，20世纪以来，政府提出议案的比例越来越大，而且增加开支和税收等法案只能由政府提出。在财政上，由于政府提出的财政预决算案受议会讨论的程序、技术、时间等限制，一般都能顺利通过，一旦实施，就完全由政府控制，议会无法再过问。在监督方面，政府常以国家安全等借口回避监督。议会对内阁监督比较有效的手段是对内阁的“不信任案” ，下议院一旦通过“不信任案” ，内阁就应当集体辞职，但内阁也可以提请英王解散议。【⑧】

在法国是一种混合体制下的两院与政府的关系。法国实行的是“半议会制、半总统制”的混合政体。其特点是总统成为国家权力的中心，政府的地位大大提高，议会的作用明显下降。总统拥有广泛的行政权力，无须对议会负责。议会对政府的倒阁权也受多重限制，使之很难行使。据统计，从1958年到1979年21年中，议会提出的24次不信任案，只有1 次被通过