中华人民共和国治安管理处罚法释义

中华人民共和国治安管理处罚法

条文及释义

第一条［制定治安管理处罚法的目的］

为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。

条文释义

立法目的又称立法宗旨。按照本条的规定，制定治安管理处罚法的目的包括两个方面：一是维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。

“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是党和国家赋予公安机关及其人民警察的重要职责之一，也是公安机关及其人民警察的重要任务之一。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称人民警察法）第2条第1款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第6条中规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行“预防、制止和侦查违法犯罪活动”,“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”,“维护国（边）境地区的治安秩序”等职责。社会治安秩序，是指维护社会公共生活所必须的治安秩序，包括公共秩序、社会管理秩序等。公共秩序又称社会秩序，是指人们在道德、纪律和法律的规范下，进行生产、工作、教学、科研、生活的秩序。公共安全，是指不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。制定本法，就是要对各种违反治安管理的行为设定相应的治安管理处罚，以维护社会治安秩序，保障公共安全。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。公安机关及其人民警察的权力来自人民的授予。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国法律制度的基本点，也是公共行政或者行政权力的使命。因此，公安机关及其人民警察履行维护社会治安的职责、行使治安管理处罚权，必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护社会治安秩序和保障公共安全，也

是人民授权公安机关及其人民警察履行公共管理职责的根本原因。公安机关及其人民警察只有切实维护社会治安秩序和保障公共安全，才能真正从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不负人民的期望、不失自己的职守。

“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”是新增加的内容，《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称治安管理处罚条例）没有这方面的规定。治安管理处罚作为一项重要的行政权力，是公安机关及其人民警察依法管理社会治安的一种重要手段。一方面，本法要对治安管理处罚的适用问题进行“规范”；另一方面，本法对治安管理处罚适用问题的规范，必须通过“保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”,实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护社会治安秩序、保障公共安全的统一。

总的来讲，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是制定治安管理处罚法目的的基本方面。首先，在整部法律中，涉及到公安机关的权力与公民、法人和其他组织的权益之间的关系，首先考虑的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。其次，规定“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”,也为的是维护社

会治安秩序和保障公共安全，以保障全体人民的工作秩序、生活秩序等，保障全体人民的合法权益。

第二条[治安管理处罚的适用对象和实施机关]

扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照（（中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。

条文释义

1．治安管理处罚的适用对象

按照本条的规定，治安管理处罚适用于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的行为，即违反治安管理行为。从中可以看出，违反治安管理行为具有以下几个特征：

(l）具有一定的社会危害性。这是违反治安管理行为最基本的特征，也是本法将其规定为违反治安管理行为并给予治安管理处罚的依据所在。行为的社会危害性，是指行为具有威胁和侵害我国社会主义社会关系和社会秩序的性质。某一行为之所以被认定为违反治安管理行为，从根本上说就是因为它对社会造成了一定程度的危害，即对本法或者其他有关治安管理的法律、行政法规、规章所保护的社会关系和社会秩序造成了威胁或者侵害。违反治安管理行为是多种多样的，不同的违反治安管理行为有不同的危害内容。具体到某一个违反治安管理行为的社会危害内容，是由该行为所侵犯的具体社会关系或者社会秩序的性质所决定的。从本条的规定来看，社会危害性的内容表现为以下几个方面：一是侵犯社会公共利益，即扰乱公共秩序、危害公共安全；二是侵犯公民人身权利，即公民享有法律规定的人身安全、自由、人格、名誉等不受侵犯的权利；三是侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产；四是妨害社会管理秩序，即法律所保护的国家对社会各个方面的正常管理秩序。

(2）具有违法性。这是违反治安管理行为的法律特征，是评价违反治安管理行为的法律标准。这里所讲的“具有违法性”,是指行为人不遵守治安管理法律规范的要求，实施了治安管理法律规范禁止的行为，或者拒不实施治安管理法律规范命令实施的行为，违反了治安管理法律义务。也就是说，违反治安管理行为应当是违反了本法和其他有关治安管理的法律、行政法规、规章的行为。行为的违法性和社会危害性具有内在联系。凡是具有社会危害性的行为，也必然具有违法性。治安管理规范之所以要将某一行为认定为违反治安管理行为，就是因为该行为具有一定的社会危害性，超出了社会的容忍度。而在治安管理规范确立后，衡量某一行为是否具有一定的社会危害性并应受到治安管理处罚，最直观的外在标准就是看其是否违反了治安管理法律规范。没有违反治安管理法律规范，该行为就不是违反治安管理行为，因而也不是具有社会危害性并应受到治安管理处罚的行为。

(3）尚不够刑事处罚。这是违反治安管理行为区别于犯罪的特征。依照刑法第13条的规定，一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政

权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。刑法规定的犯罪包括十大类：危害国家安全罪，危害公共安全罪，破坏社会主义市场经济秩序罪，侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪，危害国防利益罪，贪污贿赂罪，读职罪和军人违反职责罪。其中，危害公共安全罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪等四大类罪中很多犯罪涉及治安管理，有一些犯罪本身就是严重地违反治安管理的行为。对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利和财产权利、妨害社会管理，具有社会危害性，构成犯罪的行为，应当依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，应当作为违反治安管理行为，依法给予治安管理处罚。需要注意的是，本法规定的一些违反治安管理行为，在表现形态上与刑法规定的某些犯罪相同或者相似，只是有情节或者程度的差别。对此，应当特别注意透过相同的行为特征，区分不同的行为性质，防止将违反治安管理行为与犯罪混淆而造成执法偏差。

第三条[治安管理处罚程序的适用原则]

治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。

条文释义

本法是一部比较特殊的法律，它集实体规范和程序规范于一身。它沿用治安管理处罚条例的立法模式，是有其中的道理的。行政处罚是行政机关对尚未构成犯罪的违法行为经常使用的制裁手段。行政处罚法对行政处罚的设定和实施作了全面、系统的规范。严格说来，该法是规范所有行政处罚的基本法，一切行政处罚的设定和实施都要遵循该法的规定，除非该法作了“法律另有规定的除外”等授权规定。治安管理处罚是行政处罚的一种，也可以说成是公安机关实施的有关治安管理的行政处罚，也应

当符合行政处罚法的规定。如何处理治安管理处罚与行政处罚的关系，是起草中遇到的一个令人头痛的问题。这包括两个方面：一是治安管理处罚与消防法、道路交通安全法、居民身份证法、《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称枪支管理法）、《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》（以下简称民用爆炸物品管理条例）、《娱乐场所管理条例》等其他公安行政管理法律、行政法规设定的行政处罚的关系；二是治安管理处罚与《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）、《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称食品卫生法）等公安行政管理以外的其他行政管理法律、法规设定的行政处罚的关系。

在起草本法时，有一种观点认为，治安管理处罚也是行政处罚，只是实施机关不同，本法可以不规定程序问题，处罚程序完全按照行政处罚法执行；本法仅规定公共秩序的管理问题，法的名称定为《中华人民共和国公共秩序管理法》，在法律责任部分对扰乱公共秩序、危害公共安全等违反治安管理行为规定相应的行政处罚，同时对不属于违反公共秩序管理的违法行为，由其他相关法律规定相应的行政处罚。英国就有《公共秩序法》。这种观点有一定道理，它符合行政法的基本理论，有利于维护完整的行政法律体系，也可以避免单设一种独立于行政处罚之外的治安管理处罚，从而有效防止执法中产生混淆。但是，这种观点忽略了治安管理处罚不同于其他行政处罚的特殊性，不利于维护社会治安秩序和保障公共安全。治安管理处罚是公安机关对违反治安管理法律规范的个人或者单位实施的一种制裁性的具体行政行为。它是一种行政处罚，但又不同于其他行政处罚，这主要表现在：一是治安管理处罚涉及面较其他行政处罚广。治安管理处罚适用的对象是全方位的，涉及公共秩序、公共安全、公民的人身权利、公私财产等各个方面，与广大人民群众的工作、生活密切相关，任何个人或者单位在理论上都可能成为治安管理处罚的行政相对人。而其他行政机关在各自的职权范围内实施行政管理，并对违法行为实施行政处罚，行使的是某一方面的专项权力，如卫生、税收、工商、环保等。二是治安管理处罚的主体较其他行政处罚单一。治安管理处罚只能由公安机关实施，其他任何机关不得实施治安管理处罚。而其他行政处罚，可以由几个机关共同行使，即行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”三是治安管理处罚在处罚程度上较其他行政处罚严厉。它是一种比较严厉的行政处罚，大部分违反治安

管理行为可以适用限制人身自由的治安管理处罚，在处罚程度上仅次于刑罚。而其他行政违法行为基本上只能适用非限制人身自由的行政处罚，四是治安管理处罚的时效性较其他行政处罚强。被给予治安管理处罚的大多数是个人，如不及时调查处理，违反治安管理行为人因怕受处罚就会远走高飞，因而本法规定治安管理处罚的追究时效只有6个月。被卫生、环保、工商等部门给予其他行政处罚的大多数是单位，因怕受处罚宁愿放弃生产经营而远走高飞的较少，因而法律规定其他行政处罚的追究时效为2年。因此，为保障治安管理处罚的有效实施，必须规定一些不同于其他行政处罚的实施程序，特别是赋予公安机关特殊的调查措施和手段，如传唤和强制传唤违法行为人、检查与违反治安管理行为有关的场所和物品、扣押与案件有关的需要作为证据的物品、收缴违禁品等。在世界上其他一些国家或者地区，一般将类似我国的违反治安管理行为作为犯罪行为处理，有的称为“轻罪”，有的称为“违警罪”，适用的是刑事诉讼程序，只不过是比普通刑事诉讼程序简单一些。

第四条[治安管理处罚法的空间效力范围]

在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。

在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。

条文释义

法的空间效力范围又称空间适用范围，是指法在什么领域、对什么人具有效力，包括对地的效力和对人的效力两个方面。

本条分为两款。第一款规定了本法在我国固有的领域的适用问题。本法采用的是属地原则，或称属地管辖、领土原则。它以我国领域所及的范围为标准来确定本法的适用范围，即凡是在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，不论违反治安管理行为人是否为中国公民，除法律有特别规定的外，均应适用本法。“中华人民共

和国领域”，包括固有的领域和流动的领域。我国固有的领域，或称实质的领域，包括中华人民共和国领陆、领水、领陆和领水的底土及领空。领陆包括边界以内的陆地和岛屿；领水包括领海和内水；领空是领陆和领水的上空。“除法律有特别规定外”主要包括：一是享有外交特权和豁免权的外国人在中华人民共和国领域违反治安管理的，不适用本法，其违反治安管理的法律责任通过外交途径解决。“享有外交特权和豁免权的外国人”，主要包括来访的外国国家元首、政府首脑、外交部长及其他具有同等身份的外国官员，外交代表，非中国公民且非在中国永久居留的使馆行政技术人员及与其共同生活的配偶、未成年子女等。二是香港和澳门特别行政区基本法中的例外规定，以及对台湾地区的例外规定。按照“一国两制”的原则，香港和澳门特别行政区都享有独立的司法管辖权，在本地区不适用内地的治安管理处罚法。未来解决台湾问题，同样要坚持这一原则。

本条第二款规定了本法在我国流动的领域的适用问题。我国流动的领域，或称虚拟的领域，包括在我国登记注册、悬挂中华人民共和国国旗、国徽或军徽航行或者停泊在外国领域、公海上空的船舶和航空器。因此，在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，不论违反治安管理行为人是否为中国公民，除法律有特别规定的外，均应适用本法。“除法律有特别规定的外”的含义同第一款。广义的流动的领域，还包括中华人民共和国驻外大使馆和领事馆。

第五条[实施治安管理处罚和办理治安案件的基本原则]

治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。

办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。

条文释义

本条共分为三款。第一款和第二款规定了实施治安管理处罚应当遵循的五条基本原则即以事实为根据原则、过罚相当原则、公开原则、公正原则、尊重和保障人权原则；第三款规定了办理治安案件应当遵循的基本原则，即教育与处罚相结合原则。

1．关于实施治安管理处罚的基本原则

一是以事实为根据原则。“以事实为根据”是长期以来公安机关执法办案的一条重要经验，是正确办理案件，防止错案，保障无辜的人不受法律追究的重要原则。行为人是否违反治安管理，违反治安管理行为的情节轻重，都要以事实为根据。事实，是指公安机关实施治安管理处罚的根据必须是客观存在的、经过调查属实、有证据证明的事实，而不是靠主观想象、推测、怀疑的所谓事实。以事实为根据原则要求公安机关办理治安案件时，依法及时、客观、全面地收集证据，了解违反治安管理的情况、经过和原因，查清事实真相，并以客观存在的案件事实作为定案的根据，切忌主观、片面。只有查清了客观存在的案件事实，才能为合法、公正地处理治安案件奠定坚实的基础，才能为依法对行为人实施治安管理处罚提供依据，也才能为以后可能出现的行政复议和行政诉讼做好充分准备。

二是过罚相当原则。本款规定的“与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”，就是“过罚相当”原则在本法中的具体表述。过罚相当原则是刑法中的“罪刑相适应”原则在治安管理处罚中的运用。刑法第5条规定了“罪刑相适应”原则，即：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”治安管理处罚也一样，应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。不能对轻微的违反治安管理行为给予行政拘留15日等很重的治安管理处罚；反之，也不能对严重的违反治安管理行为给予很轻的治安管理处罚，如处以罚款或者警告了事。本条第一款并没有像行政处罚法第4条一样，明确规定设定和实施治安管理处罚都应当遵循过罚相当原则。应当说，治安管理处罚中的过罚相当原则主要适用于治安管理处罚的实施方面，因为我国法律在规定治安管理处罚的幅度时就有一定的范围，如行政拘留5日以上10日以下，公安机关在实施治安管理处罚时也有一定的自由裁量权。同时，设定治安管理处罚也要遵循过罚相当原则。这主要是因为，我国治安管理处罚的设定权如同行政处罚一样，是分层次的，全国人大及其常委会制定的法律可以设定任何治安管理处罚，国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规、

公安部制定的部门规章、地方人民政府制定的地方性规章权力不等地具有一定的治安管理处罚设定权。为了保证治安管理处罚从一开始规定时，就能体现治安管理处罚这一手段的目的，设定治安管理处罚应当遵循过罚相当原则。这就要求凡是有权设定治安管理处罚的机关，在制定法律、法规、规章时，就应当在全面、客观地分析违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度的基础上，规定相当的治安管理处罚。

三是公开原则。公开，包括以下两个方面的内容：首先是要求对违法行为实施治安管理处罚的法律规定要公开，要让社会公众周知。这就要求制定法律规定的机关要通过一定的形式将治安管理处罚的法律规定予以公布，没有公布的，不得作为治安管理处罚的依据。有关治安管理处罚的法律、行政法规、部门规章应当在全国范围内公布。法律以全国人大常委会公报为准，行政法规以国务院公报为准，公安部制定的部门规章以公安部公报为准。至于公布的形式，一般应当在公开发行的报纸、政府网站上公布。其次是要求公安机关办理治安案件的程序要公开，对违法行为人给予什么治安管理处罚，据以作出治安管理处罚的事实、理由及其法律依据都要公开，不得“暗箱操作”。依法应当举行听证的，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的以外，应当公开举行，允许群众旁听。治安案件调查处理过程中的有关法律文书和资料，除法律有特别规定外，应当对违法行为人、被侵害人以及其他与案件有利害关系的人公开，不得有所隐瞒或者以各种理由拒绝公开。

第六条［政府加强社会治安综合治理的义务］

各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。

条文释义

社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根

本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定。1991年3月2日全国人大常委会通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》强调指出，为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，为全面实现国民经济和社会发展的十年规划及“八五”计划创造良好的社会治安环境，必须加强社会治安综合治理，并作为全社会的共同任务，长期坚持下去。十几年来，各地区、各部门认真贯彻执行全国人大常委会的决定，全面开展社会治安综合治理工作，着力解决影响社会治安的突出问题，取得了积极的效果，有力地维护了社会稳定，对促进社会发展和经济进步起到了重要作用。实践证明，加强社会治安综合治理，是坚持人民民主专政的一项重要工作，是建立和保持良好的社会治安秩序、维护社会稳定的基本方针，也是解决我国社会治安问题的根本途径。在新的历史条件下，面对错综复杂的国际形势和比较严峻的国内治安形势，各级人民政府要进一步提高对社会治安综合治理工作重要性的认识，切实担负起维护社会治安和社会稳定、保一方平安的责任，扎扎实实地抓好社会治安综合治理工作，把各项措施落到实处。各级政法部门特别是公安机关应当充分发挥其职能作用，做好社会治安综合治理的有关工作，努力为全面建设小康社会创造和谐稳定的社会治安环境。

1．关于社会治安综合治理的方针、任务、要求和措施

社会治安综合治理的方针是：打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本。社会治安综合治理的主要任务是：打击各种危害社会的违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子；采取各种措施，严密管理制度，加强治安防范工作，堵塞违法犯罪活动的漏洞；加强对全体公民特别是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化、道德素质，增强法制观念；鼓励群众自觉维护社会秩序，同违法犯罪行为作斗争；积极调解、疏导民间纠纷，缓解社会矛盾，消除不安定因素；加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑满释放和解除劳教的人员，减少重新违法犯罪的发生。

在贯彻依法治国方略的大背景下，加强社会治安综合治理必须依法进行，要善于运用法律武器，搞好社会治安综合治理。全国人大及其常委会通过的刑事的、民事的、行政的、经济的等方面的法律，为社会治安综合治理提供了有力的法律武器和依据。各级国家机关、社会团体、企业、事业单位必须严格依法办事。全体公民要学法、知

法、守法，学会运用法律武器同各种违法犯罪行为作斗争。要进一步完善促进社会治安综合治理的法律、法规，把社会治安综合治理包含的打击、防范、教育、管理、建设、改造等各方面的工作纳入法制轨道。

各级人民政府要把社会治安综合治理纳入“三个文明”建设的总体规划，切实加强对社会治安综合治理工作的组织领导，从人力、物力、财力上给予支持和保障。各部门、各单位必须建立综合治理目标管理责任制，做到各尽其职、各负其责、密切配合、互相协调。人民法院、人民检察院和人民政府的公安、安全、司法行政等职能部门，特别是公安部门，应当在社会治安综合治理中充分发挥骨于作用。要采取有效措施，充实维护社会治安的力量，改进预防和惩治犯罪活动的技术装备，切实提高国家执法队伍的素质。各机关、团体、企业、事业单位应当落实内部各项治安防范措施，严防发生违法犯罪和其他治安问题。各部门应当督促下属单位，结合本身业务，积极参与社会治安的综合治理，充分发挥各自的作用。

第七条［治安管理的主管部门和治安案件的管辖］

国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。

治安案件的管辖由国务院公安部门规定。

条文释义

本条分为两款。第一款是关于治安管理工作的主管部门的规定；第二款是关于治安案件的管辖的授权规定。

1．关于治安管理工作的主管部门

根据人民警察法第6条的规定，公安机关的职责包括：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩

序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督；管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；对法律、法规规定的特种行业进行管理；警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；管理集会、游行、示威活动；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；对被判处管刷、拘役、剥夺政治权力的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；监督管理计算机信息系统的安全保护工作；指导和监督国家机关、社会团体、企业、事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作，以及法律、法规规定的其他职责。因此，公安机关应当是治安管理工作的主管部门。

国务院公安部门即公安部，全称是“中华人民共和国公安部”，它是中央人民政府即国务院的部、委员会之一，是国务院主管全国公安工作的职能部门。治安管理工作是公安工作的重要组成部分。因此，本条规定国务院公安部门负责全国的治安管理工作。公安部设有办公厅、警务督察局、人事训练局、宣传局、经济犯罪侦查局、治安管理局、边防管理局、刑事侦查局、出入境管理局、消防局、警卫局、公共信息网络安全监察局、监所管理局、交通管理局、法制局、国际合作局、装备财务局、禁毒局、科技局、反恐怖局、信息通信局等内设机构。铁道部、交通部、民航总局、国家林业局的公安局和海关总署缉私局列人公安部序列，接受主管部门和公安部的双重领导。其中，治安管理局专门负责指导全国公安机关治安管理工作，主要职责包括：研究、制定有关治安管理工作的政策、规章；研究、指导全国治安系统民警队伍建设和岗位教育训练工作；研究、指导特种行业和公共场所的治安管理工作；研究、指导爆炸、剧毒、放射性等危险物品涉及公共安全的监督管理工作；研究、指导枪支警械管理工作；研究、指导公安派出所工作和群众性治安防范工作；研究、指导巡警、防暴警业务和队伍建设及处置群体性治安事件工作；研究、指导文化、经济单位安全保卫工作和大型活动治安管理工作；研究、指导保安服务业管理及技术防范工作；研究、指导户政和流动人口管理、居民身份证件管理工作；组织实施治安管理信息系统建设工作；指导、协调、办理与治安管理关系密切的95种刑事案件的侦查工作；指导、管理公安部光盘生产源鉴定中心和全国公民身份证号码查询服务中心以及中国保安协会的工作；等等。

“县级以上地方各级人民政府公安机关”具体分为三级：一是省级人民政府公安机关，即省、自治区、直辖市公安厅、局；二是设区的市级或者地（市）级人民政府公安机关，即地区行署、市、自治州、盟公安处、局；三是县级人民政府公安机关，即县、自治县、县级市、旗公安局和市辖区公安分局。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。需要注意的是，这里没有提铁路、交通、民航、林业系统的公安机关和海关缉私机构，也没有提地方公安机关在一些大型厂矿企业、事业单位设立的公安机关。这是因为，这里是按照行政区域划分管辖，只有县级以上人民政府公安机关才负责一定的行政区域。这些专门公安机关不负责一定的行政区域，而只负责一部分地区或者系统等特定范围的治安管理工作，但这并不影响这些公安机关执行本法。因为这些公安机关已经分别列人公安部或者县级以上地方人民政府公安机关序列。

第八条［违反治安管理行为的民事责任］

违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。

条文释义

违反治安管理行为是一种侵权行为，即由于过错或过失侵害他人财产或者人身权利，依法应当承担法律责任的违法行为。侵权行为依成立条件和表现形式的不同，可以分为一般侵权行为和特殊侵权行为两大类，违反治安管理行为大部分属于一般侵权行为，也有一部分属于特殊侵权行为。一般侵权行为又称直接侵权行为，即行为人出于自己的故意或者过失直接对他人的人身或者财产权利施加侵害的不法行为和故意违背善良道德、公共秩序而加害他人的不当行为。特殊侵权行为又称间接侵权行为，是相对于一般侵权行为而言的，指不问其是否完全具备一般侵权行为成立之要件，而由法律特别规定的致使他人人身、财产损害应承担侵权民事责任的特殊行为或者自己行为以外的事实。本法规定的特殊侵权行为包括两种：一种是无行为能力人、限制行为

能力人造成损害的侵权行为；另一种是饲养的动物造成他人损害的侵权行为。违反治安管理的行为对他人造成损害，是指违反治安管理行为对国家的、集体的、他人的财产造成损害和对他人的人身造成损害。违反治安管理行为应当承担的法律责任，包括行政法律责任和民事法律责任。违反治安管理行为人承担行政法律责任，就是指受到治安管理处罚。民事法律责任就是“民事责任”，也就是说，违反治安管理行为人不仅应当依法受到治安管理处罚，而且应当依法承担民事责任。《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”从理论上讲，民事责任，是指由民法规定的对民事违法行为人所采取的一种以恢复被损害的权利为目的，并与一定的民事制裁措施相联系的国家强制形式。违反治安管理行为应当承担的民事责任，是一种侵权的民事责任，又称侵权损害的民事责任。它是违反治安管理行为产生的民事法律后果，即由民法规定的违反治安管理行为人对其不法行为造成他人财产或者人身权利损害应当承担的法律责任。

按照民法通则的规定，承担侵权民事责任的主要方式有：①停止侵害、排除妨碍、消除危险。这三种方式，均以防止或者除去损害为目的，属于防止性的责任方式。它们既适用于侵害公民、法人或者其他组织财产权的情况，也适用于侵害公民人身权的情况。②返还财产、恢复原状。这两种方式，均以恢复权利的原状为目的，属于回复性的责任方式，都适用于侵害公民、法人或者其他组织财产权的情况。但是，返还财产仅适用于财产被侵占、原物还在，而且有返还可能的情况；而恢复原状则适用于财产被损坏或者改变其性状而有修复可能的情况。返还财产或者恢复原状不可能，或者因此降低原有价值时，都应当折价赔偿。③消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。消除影响、恢复名誉是以除去损害，恢复被损害的权利为目的，但它并无财产内容，也不具有补偿性质，属于非财产责任方式。赔礼道歉也属于非财产责任方式，是对我国民间调解民事纠纷的传统经验的总结，是道德责任的法律化。违反治安管理行为人承担民事责任最常见的一种是损害赔偿，它是指违反治安管理行为致人损害所应负的民事责任。它既可以适用于财产损害（即损失），也可以适用于非财产损害（如精神损害）。财产损失可以是积极的损失（现有财产的损坏、灭失或者减少），也可以是消极的损失（未来可得财产利益的丧失）；可以是直接的损失，也可以是间接的损失（如侵害他人身体而造成他人误工收入的损失）。需要注意的是，“损害赔偿”与“赔偿损失”

同为法律术语，但并非同一概念。赔偿损失是民事责任的一种表现形式，它既可适用于侵权责任，也可适用于违约责任，但只适用于造成财产损失的场合。如作为侵权的民事责任方式，赔偿损失是指违法行为人侵害他人民事权利并造成他人财产损失时，以相应价值的财产予以补偿的措施，具有补偿性。如作为违反合同的民事责任方式，赔偿损失是指一方当事人违反合同造成对方财产损失时，以相应价值的财产予以补偿的措施。行为人承担赔偿损失的责任，必须以造成他人财产损失为前提。

第九条［因民间纠纷引起的治安案件的调解］

对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

条文释义

本条第一句话的表述与治安管理处罚条例的规定基本一致，后两句话是新增加的。调解，是指在第三人的主持和疏导下，促使双方当事人交换意见、互谅互让、以一定条件和解，从而解决纠纷的一种方法。在我国，调解大致可以分为人民调解、司法调解、行政调解和仲裁调解四种。公安机关对因民间纠纷引起的治安案件的调解，属于行政调解，我们可以将这种调解称为“治安调解”。

本条具体包括以下几个方面的内容：一是治安调解的条件；二是治安调解的选择；三是调解达成协议的处理；四是调解不成的处理。

(l）关于治安调解的条件。即治安案件应当具备哪些条件，公安机关才可以调解。也就是说，公安机关在什么情况下，可以对治安案件进行调解。一是调解的治安案件必须属于法定范围。即属于“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的”治安案件，公安机关对其他治安案件不得调解处理。这一条件又包含三个要点：首先，引发违反治安管理行为的原因必须是民间纠纷。民间纠

纷，是指公民之间因家庭、邻里、婚姻、继承、扶养、礼仪、财产等民间关系引起的权益争执。对于非因民间纠纷引起的违反治安管理行为，不适用调解。其次，可以调解的治安案件的范围仅限于打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为。对这里的“等”有两种理解，一种认为，应当限于“等”内的违反治安管理行为，即“打架斗殴或者损毁他人财物”两种行为；另一种认为，不限于“等”内的行为，而应当包括“等”外的其他相类似的违反治安管理行为，只要是因民间纠纷引起的违反治安管理行为都可以，如制造噪声干扰他人正常生活的行为、饲养动物干扰他人正常生活的行为、侮辱他人的行为等。我们认为，第二种理解是正确的，对此类行为进行调解处理，社会效果会更好，也符合构建和谐社会的要求。对此，《公安机关办理行政案件程序规定》第145条第1款作了明确规定：“公安机关对违反治安管理的下列行政案件可以调解处理：（一）因民间纠纷引起的打架斗殴造成轻微伤害的；（二）因民间纠纷造成他人财物损毁，情节轻微的；（三）其他因民间纠纷引起的违反治安管理行为，情节轻微的。”2004年5月18日最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》也作了明确规定，在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等，”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。再次，可以调解的治安案件的范围仅限于“情节轻微”的违反治安管理行为。因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，有的情节较重，有的情节较轻。适用调解处理的只限于情节较轻的行为。情节较轻，是指违反治安管理行为的性质比较轻、手段不恶劣、动机不狠毒、后果不严重、社会危害性比较小。二是治安调解必须在公安机关的主持下进行。实际工作中公安机关主持表现为公安民警主持。如果没有第三人主持，则不能叫作调解；如果不是公安机关主持，则不是本条规定的治安调解。三是双方当事人都有愿意接受调解处理的意思表示。也就是说，治安调解应当遵循当事人自愿的原则，公安机关不能强制调解。

第十条［治安管理处罚的种类］

治安管理处罚的种类分为：

（一）警告；

（二）罚款；

（三）行政拘留；

（四）吊销公安机关发放的许可证。

对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

条文释义

本条共分两款。第一款是关于对各种违反治安管理行为人普遍适用的主要治安管理处罚的规定；第二款是关于对违反治安管理的外国人附加适用的治安管理处罚的规定。

1．警告

警告，是指对违反治安管理行为人提出告诫，指出危害，促其警觉，使其不再重犯的治安管理处罚。警告是一种最轻的治安管理处罚，属于申诫罚，主要适用于初次实施比较轻微的违反治安管理行为、情节轻微、认错态度较好的人。警告处罚具有两个特点：一是它充分体现了教育与处罚相结合原则。警告与批评教育从内容到形式都有许多相似之处，都要摆事实，讲道理，晓以利害，明确责任。可以说，警告是一种特殊的批评教育方法。但是，警告作为一种治安管理处罚，要比批评教育严厉得多。警告由公安机关决定，要制作处罚决定书，向违反治安管理行为人宣布并交给本人。警告处罚比一般批评教育要严肃，因而往往给被处罚人更深刻的记忆。公安机关对违反治安管理行为人决定警告，能使一些初次或者偶然轻微违反治安管理行为的人受到震动，知错思改，翻然悔悟。实践中，如果以为警告不痛不痒，因而忽视警告、该用不用，则是错误的。这是没有看到实施警告处罚所达到的教育效果的缘故。二是警告使用方便。它的实施，除了开具处罚决定书外，不需要任何设施和物质条件。对轻微的违反治安管理行为，公安民警可以当场作出警告决定，公安派出所也可以作出警告决定。警告不同于刑法第37条规定的“训诫”。训诫是人民法院对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的犯罪分子，在判决免予刑事处罚的同时，根据案件的具体情况，以口

头方式进行批评教育的一种非刑法方法。本法规定的警告在本质上也属于行政处罚，它与其他法律、法规、规章规定的作为行政处罚的警告的主要区别是适用对象不同和作出决定的机关不同。

2．罚款

罚款，是指公安机关对违反治安管理行为人，依法强制其在一定的期限内向国家缴纳一定数额金钱的治安管理处罚。罚款的目的是使违反治安管理行为人在经济上受到损失，从而受到触动、教育，并改正错误，以后不再实施违反治安管理行为。本条对罚款的幅度未作规定，但本法第三章在规定具体违反治安管理的行为和处罚时，对罚款的幅度分别作了规定，大致分为以下几个档次：①200元以下；②500元以下和200元以上500元以下；③1000元以下和500元以上1000元以下；④2000元以下和500元以上2000元以下；⑤3000元以下和500元以上3000元以下；⑥5000元以下和1000元以上5000元以下。这样一来，就便于公安机关在决定罚款处罚时，根据每个具体违反治安管理行为的性质、情节、后果及违反治安管理行为人的态度等情况，分别适用不同的罚款档次，在法定幅度内，合理确定罚款数额。这里的罚款与刑法规定的“罚金”不同，罚款是一种治安管理处罚，适用于违反治安管理，尚不构成犯罪的行政违法行为人，由公安机关决定；罚金则是一种刑罚，适用于已经构成犯罪的犯罪分子，由人民法院判决。本法规定的罚款在本质上也属于行政处罚，它与其他法律、法规、规章规定的作为行政处罚的罚款，主要区别也是适用对象不同和作出决定的机关不同。此外，这里的罚款与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑事诉讼法）、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）和行政诉讼法中规定的“罚款”也不同。后者是对妨害刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的诉讼参与人采取的司法处分，目的是维护正常的诉讼程序，保障诉讼活动的顺利进行。公安机关在适用罚款处罚时要注意两个问题：一是罚款要力求客观合理，符合错罚相当原则。要根据案件的性质、情节等具体情况，通盘考虑，客观分析，力求准确无误，合情合理。不得凭自己的情绪随意确定罚款数额，不得超越法律规定随意进行罚款，更不得以创收或者弥补经费不足为目的而滥施罚款。要做到作出罚款决定后，不仅办案民警自己感到合法、合理，而且被处罚人感到公平、公正，口服心服。只有这样，才能达到罚款的目的，才能维护法律的尊严。二是要严格履行罚款的法律手续。罚款手续是公安机关对被处罚人出

具的结论性材料，也是公安机关实施罚款处罚、违反治安管理行为人受到罚款处罚的凭据。办案民警应当将处罚决定书和罚款收据交给被处罚人，不得给被处罚人打白条，也不得以扣押财物的文书替代；否则，很容易让被处罚人产生怀疑和误解，造成不良的社会效果。

第十一条[非法财物和违法所得的处理］

办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。

本条共分为两款。第一款是关于违反治安管理的非法财物的处理规定；第二款是关于违反治安管理的违法所得的处理规定。

1．关于违反治安管理的非法财物的收缴

公安机关办理治安案件“所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具”，可以统称为“非法财物”。这里的违禁品，是指国家法律、法规明确规定，禁止私自制造、销售、购买、持有、使用、储存和运输的物品。我国规定的违禁品，主要有毒品、淫秽物品、枪支、弹药、爆炸物品、剧毒物品、放射性物品，以及邪教组织、会道门、迷信宣传品等。赌具，是指赌博行为人直接用于赌博的本人所有的工具，如麻将牌、扑克牌、纸牌、牌九等。根据2005年5月11日最高人民法院、最高人民检察院公布的《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕3号）第 8条和2005年5月25日公安部印发的《关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》（公通字〔2005〕30号）第5条的规定，赌资，是指赌博活动中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢取的款物。在利用计算机网络进行的赌博活动中，分赌场、下级庄家或者赌博参与者在组织或者参与赌博前向赌博组织者、上级庄家或者赌博公司交付的押金，应当视为赌资。吸食、注射毒品的用具，是指吸食、注射毒品行为人直接用于吸食、注射毒品的器具，如用于吸食鸦片、注射吗啡、海洛因的吸管、托盘、针管、注射器等器具。认定“直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工

具”，要注意两点：一是违反治安管理行为人“直接用于”实施违反治安管理行为的工具，而不是“间接用于”实施违反治安管理行为的工具。如赌博行为人专门用于赌博的交通工具、通讯工具等，属于“直接用于”赌博活动的工具，但赌博行为人非专门用于赌博活动，而是在实施赌博行为的过程中偶然使用的交通工具、通讯工具等，不属于“直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具”；二是违反治安管理行为人“本人所有”的工具，而不是“他人所有”的工具。“本人所有”，即违反治安管理行为人本人对该工具具有合法的所有权，不含违反治安管理行为人租、借或者偷、抢来的属于他人合法所有的工具。对“所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具”等违反治安管理的非法财物，公安机关应当予以收缴。收缴，是指将违反治安管理行为人实施违反治安管理行为的非法财物收回并上缴到公安机关。

2．关于违反治安管理的违法所得的追墩

违法所得，是指违反治安管理行为人因实施违反治安管理行为所得的赃款、赃物和非法利益。当非法所得表现为一定的物时，非法所得除包括一定的物外，还包括该物所可能发生的天然孳息，以及利用该物进行经营所获得的物质利益。例如，盗窃怀孕的母羊，则该母羊所生小羊即为天然孳息。再如，盗窃三轮车从事交通运输时，则该违反治安管理行为人通过经营所获取的利益也应当视为非法所得予以追缴。当非法所得表现为一定的货币时，非法所得除包括一定的货币外，还包括该货币所可能发生的法定孳息。例如，违反治安管理行为人将盗窃的货币存入银行，则该货币产生的利息属于法定孳息，也应当一并追缴。追缴，是指将违反治安管理行为人因实施违反治安管理行为所得的赃款、赃物和非法利益追回，并上缴到公安机关。“退还被侵害人”中的“被侵害人”应当作广义的理解，既包括公民，也包括法人和其他组织。公安机关追缴的违反治安管理行为人因实施违反治安管理行为所得的赃款、赃物和非法利益中，如果属于被侵害人的合法财产，即被侵害人依法享有民事上的所有权或者占有权、经营权的财产，公安机关予以退还，是显而易见的；如果属于被侵害人无合法根据而事实上拥有的财产，则应当退还给真正的合法权利享有者，亦即更深层意义上的“被侵害人”。例如，违反治安管理行为人盗窃了他人捡拾的物品，则不应当退还给被盗窃的人，而应当退还给将自己的物品遗失的人。