西方公共行政学的行政范式与价值取向变迁

《齐齐哈尔大学学报》(哲学社会科学版)2003年1月

Journal of Qiqihar University(Phi&S oc Sci) January.2003　●哲学?政治学

西方公共行政学的行政范式与价值取向变迁

周义程

(苏州大学,江苏　苏州215021)

[关键词]行政范式;官僚制;民主制;新公共管理;价值取向

[摘　要]西方公共行政在百余年发展进程中,经历了三次重大的范式转变,即从早期的官僚制行政范式到中期

的民主制行政范式,再到近期的新公共管理范式。与之相对应,行政价值也从效率至上主义到以民主、公平为

主导,再到以经济、效率和效益为核心价值取向。

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1008-2638(2003)01-0022-03

The changes of administrative model and value of the w estern public administration

ZH OU Y i-cheng

(Suzhou University,Suzhou,215021,China)

K ey w ords:administrative m odel;bureaucracy;dem ocracy;new public management;the value

Abstract:During m ore than one hundred years development,the westem public administration has underg one three important m odel changes:from the early bureaucratic m odel to the middle dem ocratic m odel,to the latest new public management.Along with these changes,the value has changed from efficiency to dem ocracy and justice,to economy,efficiency and effectiveness.

西方公共行政学自诞生起,已走过一百多年历程。在这百余年的发展进程中,其经历了三次重大的范式转变,即从早期的官僚制行政范式到中期的民主制行政范式,再到近斯的新公共管理范式。西方公共行政学每一次大的范式转换都与行政价值变迁相生相伴。

一、早期的官僚制行政范式及其价值取向

在西方公共行政学发展史上,美国学者伍德罗?威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文被誉为公共行政学的开山之作。与威尔逊同时代的马克斯?韦伯以对官僚制的研究奠定了他在行政学发展史上的地位。这两位公共行政学经典作家的理论构筑了早期的官僚制行政范式的理论基础。这一早期的公共行政学主流理论的基本定理是:第一,任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散,则越不负责任,反之,权力越受单一的权力中心支配,则越负责。这是对美国“三权分立与制衡”宪政思想的否定。第二,任何政府都存在政治与行政两个领域。政治领域负责公共政策制定,行政领域负责公共政策执行。政治领域为行政领域设定任务,行政领域则存在于政治领域的适当范围之外。第三,“就行政的功能来说,所有现代政府具有极相似的结构。”[1](P36)通过这种金字塔式的等级制结构,行政中的理性得以维持。公务人员经过严格训练并有完善的等级序列。这些都为“良好”行政提供了结构条件。第四,以行政效率为核心价值理念。衡量效率的尺度就是花最少的钱和最少的努力获得最大的产出。第五,行政人员经过严格训练和考核,实行“终身任期”,并有严格的在职资格,其开展工作以书面(文件)和法定的行事方式为基础。

与上述观点相对应,早期的官僚制行政的价值取向主要有:效率、理性(非人格化)、法制、集权等。

[收稿日期]2002-03-20

[作者简介]周义程(1978-),男,苏州大学人文学院政治与公共管理系2000级研究生,主要从事行政哲学、行政改革研究。

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其中行政效率是核心价值理念,一切都围绕提高行政效率展开。这种效率至上主义的官僚制行政体制在一定程度上克服了资本主义建立之初“政党分肥制”造成的政府内部腐败、无能、低效和政局不稳,适应了工业化社会大生产的要求。在相当长一段时间中,官僚制成为行政效率的代名词。但这种效率至上的官僚制行政理论自有其致命的缺陷和内在矛盾。第一,对理性的过分推崇导致对人性的忽视。官僚制行政范式中的行政人员是非人格化的,他们如同一架精密机器上的齿轮,每一个齿轮只能和其他齿轮一起转,不能快也不能慢,否则就会给其他齿轮带来麻烦。他们是没有感情和野心的“中性”人,这样就忽视了个体的差异性和多样性,造成非人格化与人性之间的内在冲突。第二,将政治与行政绝对分离,认为政治是公共政策的制定,行政是公共政策的执行,这与现实不相吻合。行政人员在执行公共政策时有很大的自主性,行政自由裁量权的存在更使这种自主性合法化。更何况,在政策制定过程中常常要听取行政人员的意见和建议,这样他们实际上在一定程度上参与了政策制度。第三,对效率的过分推崇导致对民主、公平等行政价值取向的忽略,并直接导致公共行政学的范式危机。正是在这种情况下,民主制行政范式应运而生。

二、中期的民主制行政范式及其价值取向

从20世纪50年代末起,西方公共行政学开始形成以“公平”为核心价值的民主制行政范式。最早提出:“民主制行政”一词的首推马克斯?韦伯。他在论述“官僚制行政”时,也顺带提及与之相对的、被他称为“民主制行政”的公共行政。[2](P330-334)而对该范式加以理论化的先驱则是汉密尔顿和麦迪逊。他们在《联邦党人文集》中对民主制行政理论作了详细阐述。从20世纪40年代末开始,民主制行政理论开始勃兴。1947年罗伯特?A?达尔在《公共行政科学:三个问题》一文中对官僚制行政中的效率至上主义提出质疑,认为民主和责任将成为公共行政的首要价值。1948年,沃尔多在其《行政国家》一书中极力提倡民主行政原则。到了70年代,新公共行政学的诞生标志着民主制行政理论正式形成。该学派的重要代表作是H?乔治?费雷德里克森的《论新公共行政学:明罗布鲁克观点》。他在文中指出:“人根本上支持社会公平意味着新公共行政学急于进行变革。简言之,新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。”[3](P301)

概而言之,民主制行政理论的基本观点和主要价值取向是:第一,民主制行政理论对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑:难道高效率行政就意味着社会贫困现象的增加和社会矛盾的激化吗?政府高效率的服务究竟在为谁服务?政府提供的服务是否促进了社会公平?民主制行政理论强调社会公平的重要性,强调效率必须以公平的社会服务为前提和必然代价。按照弗雷德里克森的观点,社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。它赋予公共行政这样一门既有理论特色又是实践性很强(重视解决现实问题)的交叉学科以新的研究和教育方法。[4](944)第二,民主制行政理论以社会公平为核心价值取向,批评了官僚制的一些基本观点,尤其对政治与行政绝对分离、单一权力中心以及官僚制行政体制加以抨击。强调政治与行政的连续性、公共权力的多中心,并寻求更加灵活的公共行政组织结构,因而公共权力的分割和下放、公共组织的发展、公共行政的责任等诸多问题,成为其探讨的主要问题。[5](P83)第三,民主制行政理论对社会公平这一核心价值取向进行了阐述。该理论认为公平是每个人拥有的基本权利,该权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡。同时,公平不但是一种伦理价值,而且是法律、社会制度和社会结构的体系。公平的正义观包含两个基本原则:第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务,第二个原则认为,如果存在社会和经济不平等,但其结果给每一个人,尤其是那些最少受惠者带来社会补偿,它们就是正义的。[6](P6)

三、近期的新公共管理范式及其价值取向

从20世纪70年代开始,随着全球化、网络化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国掀起了一场旷日持久的行政改革运动,与之相呼应的新公共管理理论应运而生,公共行政学的研究范式再次发生转变。

新公共管理范式的基本内容和特征是什么?国内外一些学者对其内容和特征作了界定,基本大同小异,笔者综合各家观点,总结如下:第一,强调职业化管理。“新公共管理”认为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做以及向谁负责,要让行政人员成为管理者,而不是官僚制行政中仅负责政策执行、听命于人的办事员。“新公共管理”强调下放部门管理权力,这意味着部门领导要承担更大的责任和参加更多的公共决策事务,从而日益卷入政

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治事务之中。[7](P75)第二,更加关注产出和结果。“新公共管理”与官僚制行政范式相反,通常要求为组织和个人确定明确的业绩标准,并有严格的绩效评估系统,评价的结果将作为个人工资、福利及升迁的主要依据。第三,强调行政部门引入竞争机制和采用私人部门的管理方式。新公共管理理论认为,人们往往习惯于用政策来弥补市场失灵,而忽视了市场力量同样能对政府加以改造。因此,现在应在行政部门引入市场机制和竞争机制,用市场力量来改造政府,以缩减政府规模,提高公共物品和服务的供给效率。新公共管理理论认为公共部门和私人部门之间存在诸多相似之处,而且私人部门比公共部门要有效率得多,因此应采用私人部门的管理原则、方法和技术来重塑公共部门。第四,提倡政府与社会之间关系的重新定位。新公共管理范式认为,行政人员不再是高高在上的“自我服务者”,而应是有责任感和使命感的“企业经理和管理人员”,公众则是“纳税人”和“顾客”或“客户”。政府服务必须实行“顾客导向”,提高服务的回应性和公众满意度。第五,强调组织机构的分散化和小型化。“新公共管理”范式认为服务机构分散化和小型化的长处在于缩减官僚机构的规模和集权程度,提高公共物品和服务供给的效率。而当提供公共物品和服务的机构在法定的合同下运作起来,就能实现提供主体多元化,打破政府独家垄断的局面。第六,注重改善人力资源管理。新公共管理范式主张提高人员录用、任期、工资及其他人力资源管理环节的灵活性;强调建立“一揽子拨付”与以结果为本的公共服务制度。

新公共管理范式的核心价值取向为“三E”(E2 conomy,E fficiency and E ffectiveness,即经济、效率和效益)。英国1987年的著名报告《下一步》(Next Steps) (全名是《改变政府管理:下一步行动方案》)就曾指出:长期以来,缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效,提高工作效率。从该报告中也可看出其价值追求。新公共管理范式还强调责任、回应性、公众参与等相关价值目标。

新公共管理理论作为近期兴起的西方行政学理论,对我国行政理论和实践自有其借鉴意义。首先,新公共管理理论以现代经济学和企业管理的理论和方法作为自己的理论基础,从而大大拓宽了行政学研究的视野。这为我国行政学理论研究提供了理论启示。我国行政学理论的发展必须从经济学、社会学、法学等发展较成熟的相关学科中汲取养料,并采取跨学科研究。其次,新公共管理理论认为不仅政府能够在一定程度上弥补市场缺陷,市场也可以弥补政府不足,防止政府失败。该观点启示我们在行政实践中要充分利用市场来弥补政府能力不足,使政府能力与作用相适应,提高行政效率。第三,新公共管理理论对政府与社会关系的重新定位虽有失偏颇,但它认为行政人员应增强责任感和使命感,提高回应能力,注重公众满意度,这些也是我国行政人员亟待树立的行政理念。第四,新公共管理理论提倡借鉴企业管理的经验、原则、方法和技术,这种“管理主义”的纲领虽然在一定意义上忽视了公共部门与私人部门的差异,但公共管理与私人管理同属管理理论研究的领域,有诸多通约之处,而且私人管理的总体效率要高于公共部门,况且我国行政管理在管理原则、方法、技术等方面存在一定滞后性,难以适应现时代的发展要求,因而必须注意借鉴私人管理理论。

[参考文献]

[1]文森特?奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].上海:上海三联书店,1999.

[2]Rheinstein,Max.“Max Weber on Law in Economy and S o2 ciety”.Clarion Book S im on and Scluster Press,1954.

[3]H?乔治?弗雷德里克森.论新公共行政学:明罗布鲁克观点[A].彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[C].北京:中共中央党校出版社,1997.

[4]Fredericks on.“New Public Administration”.The University of Alabama Press,1980.P6.转引自康特妮,马克?霍哲.新公共行政学:寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理,2001, (2).

[5]M.Harm on:“Action Theory for Public Administration”. Longman Press.1981.

[6]罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社, 1998.

[7]陈振明,评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000,(6).

(责任编辑　董翔薇)