社会保障模式

由于影响因素的复杂性和各国具体国情的差异，决定了社会保障制度不可能像经济体制一样一种模式走向全球化。至今为止，世界上没有一套能够得到各国公认的最为合理的社会保障制度，一个国家的社会保障制度，也不可能完全输入照搬到另外一国。即使是经济体制乃至政治、社会制度等相同的国家，他们的社会保障制度也可能存在着巨大的差异。比如美国与英国，它们的经济体制、政治制度以及许多国际事务方面的主张都如出一辙，但两者的社会保障制度差异却是很大的，美国是以社会保险为主的就业保障国家，而英国却是世界上最早宣布建立普遍性福利制度的国家。所以说，在不同的国家，存在着社会保障制度共同规律制约下的不同社会保障模式。迄今为止，世界上一共形成过四种社会保障制度模式，分别是福利国家型保障模式、社会保险型保障模式、强制储蓄型保障模式以及现在已经成为历史的国家保险型保障模式，当然，现在有一个趋势，各个国家的社会保障模式都不再单一，而是走向混合型，即混合型保障模式。

福利国家型保障模式，代表国家时英国、瑞典，英国是福利国家的始作俑者，瑞典被称为福利国家的橱窗。英国的福利型保障制度建成于20世纪40年代末，福利国家的理论蓝图当时是由贝弗里奇等人完成的，贝弗里奇也因此被称为“福利国家之父”，福利国家建成的理论基础是福利经济学。福利国家的最大特色就是以公民权利为核心，确立了普遍性和保障全面性原则，它以国家为直接的责任主体，以国家为全体国民提供全面保障为基本内容。对福利国家的评价，我们应该在充分肯定它历史功绩的同时，也应该充分的、清醒的认识到这种模式是影响经济增长与国际竞争力并带来某些负面社会影响的一个重要致因。虽然说现在福利国家都在进行改革，但是西欧与北欧国家依然是福利国家这一根本格局并未改变。

社会保险型保障模式，这种模式以面向劳动者建立各种社会保险制度为核心，与福利国家模式相比，社会保险型模式的主要特点是建立政府、雇主与个人之间的责任共担机制，实现风险保障的互济性，而是强调受保障者权力与义务相结合，社会保险制度首先产生于德国，随后即在工业化国家产生了重大影响，接着几乎波及整个世界。

与福利国家模式和社会保险模式有着巨大区别的另一种社会保障模式，是新加坡等国家创造的公积金制度，它实质上是一种强制储蓄型保障模式：

三、强制储蓄模式

（一）代表国家：新加坡、智利

我们先看下新加坡社会保障制度建立的整个历程：新加坡之前是个殖民地国家，殖民地时期建立的社会保障主要是殖民者意志的体现，像新加坡选择社会保障制度模式的决定权就是当时的英国殖民者。第二次世界大战后，英国殖民者在新家坡首创公共援助计划，主要是赔偿或补偿战争中的受害者；其后公共援助计划逐步扩大到结核病患者及其家庭成员和判刑

入狱者的家庭成员，但是绝大多数社会成员仍然没有任何保障，这与其宗主国英国当时已经建成福利国家形成了鲜明的对照。然而，人们的保障需求越来越强烈，所以英殖民政府就任命了一个调查委员会去了解新加坡的工资劳动者对退休保障的愿望，该委员会调查后就提出了两种方案：一个是养老金计划（就是雇主、雇员、政府三方付费形成养老基金来保障人们的退休生活），第二个方案是公积金计划，就是强制储蓄养老计划，费用由雇主和雇员各分担50%，政府建立公积金局负责管理和运营公积金，其待遇是受保者退休后能够获得一笔公积金用于养老。该调查委员会倾向于选择三方付费的养老金方案，可是这个时候，英殖民政府会选择哪一种？第二种。因为他们的目的就是为了不增加政府的财政负担。

新加坡的公积金制度是一种完全积累形态的保障制度，存钱供自己将来养老，缺乏社会保险的互助互济性。这在世界社会保障史上无疑是一个创举。最初，公积金制度的实施范围仅限于雇员（不包括临时工及独立劳动者），后来才逐步扩大到其他劳动者；并且公积金制度保障的内容开始完全局限于受保者将来的养老，后来逐步扩展，在公积金计划的基础上实施了公共住房计划、教育计划等、医疗保障计划等，形成了以公积金制度为主体，其他保障性措施为辅助的综合性社会保障体系。

为什么说新加坡的公积金制度属于强制储蓄型呢？因为新加坡的每个受保者在中央公积金局均有三个帐户：第一个是可以用来购买保险、住房的普通帐户，第二个是不能随便支用且只能用作养老的特别帐户，第三个是专门用于医疗住院的保健帐户。

虽然后来新加坡通过民族解放而获得独立，但是仍然打上了殖民地时期的深深的烙印。在新加坡之后，强制储蓄模式有出现了两个变种，即智利模式和香港模式。虽然说这两个变种和新加坡不完全一样，但本质上都属于强制储蓄型，政府不直接承担经济责任，智利与新加坡不同的地方是雇主不缴费，但是必须按规定提高工人的工资水平，并且它是由私人机构管理养老基金的运营，而不是由政府的公积金局来管理；香港和新家坡一样是雇主和雇员共同缴费，但是公积金管理也不是由中央公积金局集中管理，而是和智利一样由私人机构管理。

我们来总结一下这种模式的特点：

1、以雇员和雇主自己为责任主体，通过立法强制雇主与雇员参加公积金制度，并按规定缴纳公积金。

2、政府只充当一般监督，而由官方性质的中央公积金局负责管理。

3、采取完全积累模式，即雇主与雇员缴纳的公积金全部存入受保人的个人帐户，逐年积累下来，到受保人退休时再给付并用于养老等方面的开支。

4、无互济性，即受保人之间、雇主之间、政府与国民之间缺乏社会保险所具有的互济性，每个劳动者均有自己的公积金帐户，里边由雇主和个人所缴纳储存的资金仅用于本人。我们

知道实行现收现付制的社会保险实现了劳动者阶层之内的在业者与失业者、患病者与健康者、年轻者与年老者等之间的互济。

5、与资本市场有机结合。为什么？因为公积金属于完全积累型，从开始储存到领取养老金之间的时间差是非常大的，往往长达几十年；并且，我们知道，总是存在一定的通货膨胀，如果不对基金进行投资运营就不能保证基金的保值、增值。投资是在什么市场进行的？资本市场，所以说公积金制度必须在资本市场上进行投资运行，以实现基金的保值、增值个人储蓄与强制储蓄的区别：

前者：自愿的、储蓄多少无限制、取款时间和用途自由、完全个人存款

后者：强制的、必须按规定的额度储蓄、必须按照规定的时间以及用途取款、雇主和个人共同储蓄

它们之间的相同点：存到个人帐户中，所有权归自己。所以同属于储蓄类。

对强制储蓄模式的简要评述：

作为一种独特的制度安排，新加坡的社会保障制度具有的最大特色就是政府并不承担或尽可能不直接承担社会保障责任，而是由雇主与国民分担社会保障责任。新加坡之所以能够采取这种制度并维持至今，与它是城市国家、经济发达以及华人社会传统的家庭保障都有关系。（首先，新加坡比较小，属于城市国家：国家是一个城市，一个城市就是一个国家。正因为这样，这个国家比较小，易于管理，经济又比较发达，且发展水平相对一致，所以为公积金制度的实施提供了主要条件。像我国，国家比较大、经济发展水平相对落后、且发展水平不平衡，所以要想建立起统一的公积金制度几乎是不可能的。另外，新加坡早期属于移民国家，有大部分国人来自华人，所以它具有我们华人传统的家庭养老传统。如新加坡曾经立法，子女必须对父母尽相应的义务，否则将收到法律的制裁，这与西方国家有很大不同，但它恰恰为新加坡推行其独特的社会保障制度奠定了稳定且可靠的社会基础。当然，新加坡建成这样的强制储蓄型保障模式还有殖民地政府害怕承担社会保障责任的因素在内。这一点从香港等地区在殖民地时期均没有建立起健全的社会保障制度也可以找到答案，而殖民地宗主国英国却在20世纪40年代末到50年代初就建成了福利国家。虽然新加坡、香港等地区的经济制度与英国并没有太大不同，但是社会保障制度却又天壤之别，它从一个侧面也表明了殖民地政府的自私性。

新加坡独特的社会保障制度的贡献，突出地表现在三个方面：一是在减轻政府责任并同时强化了雇主与雇员的责任与协作的条件下，仍然实现了稳定社会、增进国民健康的社会保障基本目标。二是增强了政府的宏观调控能力，促进了经济发展。为什么这样说呢？因为公积金制度的推行，积累了庞大的基金，该基金由中央公积金局统一运营。如中央公积金局累

计余额在1983年是200亿新元（一新元约为五元人民币），1986年时超过了260亿新元，1989年达到370亿新元，到1990年时，公积金存款余额相当于新加坡GDP的5%和国民总储蓄的11%，这笔巨额资的资金无疑为增强政府的宏观调控能力提供了经济保证。比方说政府用这笔巨大的资金允许受保者贷款购买住房，从而实现了政府“居者有其屋”的政策计划，这样既促进了房地产业的高速发展，也极大地改善了国民的居住条件。

新加坡公积金制度最大的不足和缺陷，在于缺乏互济功能，如果不是新加坡属于城市小国，如果不是新加坡经济发展水平高（亚洲四小龙之一。亚洲四小龙指韩国、新加坡、香港和台湾的，这几个之前只是以农业和轻工业为主的国家或地区在20世纪60-70年代经济飞速成长，像龙一样突飞猛进，因而成名），如果不是新加坡还保留着华人的家庭保障传统，该制度能否保持至今可能还是一个疑问。这一点可以从部分东南亚国家在采取公积金制度后又放弃了该制度的曲折历程中得到证实。因此，在评价公积金制度时离不开新加坡特有的国情，半个世纪的实践已经证明，以公积金制度为核心的社会保障体系是符合新加坡的国情的的选择。

公积金制度是否属于一种社会保障制度还存在着不同的看法，它至少因缺乏互济性等而不能看成是一种社会保险制度，可以说属于一种“自我保障”模式，但它又有雇主供款的份额和政府强制的特色，对受保障者而言，即具备了福利性与强制性，并事实上体现了保障国民基本生活的效果。因此，在绝大多数社会保障研究者的文献中，新加坡的公积金制度是作为一种特殊模式来阐述的。

四、国家保险模式

这是由一些社会主义国家创造的社会保障模式，它起始于苏联，并被其他社会主义国家效仿。1917年，俄国爆发了十月革命，人类历史上诞生了第一个社会主义国家。苏维埃俄国实行生产资料公有制和计划经济体制，全面实施国家保险型的社会保障。这种保障模式的特点是国家为劳动工人提供劳动保险，一切保险费都由企业主和国家负担，个人不缴纳任何保险费。国家保险作为社会主义国家所普遍采取的保障模式，曾经造福于亿万人民，但因这种保险超过了现阶段的承受力，经过半个多世纪的实践，逐渐随着苏联的解体与东欧国家的剧变而被摈弃。即使是仍然坚持这套模式的社会主义中国，也都从上世纪80年代开始改革这套制度，逐渐过渡为混合型的能够适应市场经济体制的现代社会保障制度。所以，国家保险型模式正在称为历史。

当然，各国的社会保障制度都在不断的相互吸取他国的经验教训进行着改革，混合型保障模式已经成为一种世界潮流。

总的来说，社会保险型、福利国家型和强制储蓄型等三种模式各具有不同的特点与内涵：

首先，从社会保障责任来看。这三种模式中，无论采取哪种模式，政府总是承担最后兜底的责任，当社保资金收不抵支时，政府作为最后责任人要负责到底。但是，在不同的模式中，政府所承担的责任大小不同。按照政府承担的责任由小到大，三种模式的排序依次为：强制储蓄型模式、社会保险型模式、福利国家型模式。

其次，从权利与义务的关系来看，这三种模式中，强制储蓄型模式完全强调个人权利与义务的对等，个人享有保障的多少完全取决于个人和用人单位缴费的多少。社会保险型模式也强调权利与义务的对应，但对应程度弱于强制储蓄型模式。福利国家型模式的保障具有普遍性，几乎不强调权利与义务的统一性，社会成员只要被制度覆盖就能够享有一份保障，而且制度内个体间的保障差异不大，个人享有的保障与个人贡献关联不大。

再次，从社会保障给付水平的高低来看，福利国家型模式给社会成员所提供的保障给付水平较高，而且成员之间的保障差异不大。该模式提供保障的目的不仅仅是缓解和预防贫困，更多的是提高全体人们的生活质量。社会保险型模式的保障给付水平高低与个人和企业的缴费有很大的关系，各国所提供的保障水平高低不等。上述两种模式的给付方式一般采取既定给付制( defined contribution，DC)。而强制储蓄型模式的给付方式采取既定供款制度( defined benefit，DB)，保障给付水平完全取决于个人账户的积累。

最后，从财务制度所采取的形式来看，强制储蓄型模式的社保基金筹集方式采用完全基金积累制( funded plan)，由供款和投资收益的积累决定给付水平。这种筹资方式，能够形成庞大的基金积累，缴费率相对比较稳定。社会保险型和福利国家型两种模式在筹集资金时一般采取现收现付制度，由当年的支出需求决定缴费率，基金没有盈余，难以应对人口的变动与突发事件。

补充常识：法制与法治的区别和联系

区别：1、法制是“法律制度”的简称，属于“制度”的范畴，是一种客观存在的东西；法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化；

2、而法治是“法律统治”的简称，是一种治国原则和方法，是相对于“人治”而言的，法治的基本要求是严格依法办事。

也就是法制更倾向于是个名词，而法治则是个动词。有了法制是不是一定是法治?并不一定有法治。可以说，在任何国家都存在法制，但是并不是所有国家都法治，一般只在民主制国家才存在法治（非民主制国家是“人治”）

联系：法制是法治的基础和前提条件：因为要实行法治，必须具有完备的法制；反过来，法治是法制的立足点和归宿：法制的发展前途必然是最终实现法治。

第一节社会保障法的概述

一、社会保障法的概念

首先我们需要知道法律的一个基本特征：具有强制性。“国家强制性”是法律的一个基本特征。法律规定了各种权利义务关系，并通过国家强制力保证这些权利和义务的实现。也就是说相关法律主体由法律保证享有某些权利，也必须按照法律规定履行各项法定义务，特别是履行法定义务不是根据个体的意愿可以选择的，是必须要履行的。

现代社会保障作为一项社会制度，从建立到运作，都离不开国家立法。它必须以法律法规为依据，强制性地加以实施。强调法制对社会保障制度的特殊意义，不仅因为社会保障制度本身就是一项法制化事业，而且因为社会保障制度实质上属于社会再分配，是调整不同社会阶层的利益分配格局，具有利益冲突性，通过立法可以切实保障公民的权利。因此，只有由代表民意的立法机关来制定规则，以使其具有至高无上的权威性与强制性，从而实现社会保障制度的良性运行。

从一般意义解释，社会保障法是指调整一个国家或地区的社会保障关系的法律规范的总和。我们经常用的是广义的社会保障法的概念，也就是说它既包括国家立法机关制定的社会保障法律，也包括国家行政机关颁布的社会保障法规、命令和条例等。

我国最高立法机关：全国人民代表大会及其常务委员会；我国最高行政机关：国务院。

那什么是社会保障关系呢？概括地讲，社会保障关系是指在社会保障的实施过程中，国家、用人单位以及社会成员之间发生的各种社会关系的总和（其实主要就是国家、用人单位及社会成员社会保障方面的权利义务关系）

社会保障是一个庞大而复杂的工程，它顺利有序地进行必须要有强有力的法律去规范实施。社会保障法制的主要体现就是：国家、企业、个人及有关各方在社会保障活动中负有什么职责、应该做到什么，社会保障的具体项目、实施范围、资金筹集、待遇标准、计算方式等，均由法律制度严格而又具体地进行规范，有关各方必须依据法律制度的规定履行其职责与义务，同时呢，享受法律赋予的权益。

二、在讲社会保障立法内容之前，我们有必要了解一下社会保障整个发展历程中，立法理念的演变过程，因为法律总是立足于一定的立法理念基础之上的。针对对同一个现象、同一个事物，立法理念不一样，那么制定出的法律就不一样。

（一）从受益主体的角度来看表现为从恩惠到权利

社会保障制度是由国家救济政策发展而来的，相应地，社会保障权是由政府的“恩惠”发展而来的。古代的中国和外国都曾有过救荒政策与实践。以粮食形态建立的实物形式的后备，就是原始社会保障制度的社会实践。这些政策的共同之处在于都是政府施舍给灾民的“恩惠”具有居高临下的姿态。

世界上最早吧救济贫民当做国家和政府的职责和义务的法律，是1601年英国颁布的《旧济贫法》，其中规定在经济上处于绝境的社会成员有权利向国家和社会请求帮助，但它所包涵的权力的意义不很明确和强烈，因为它都是以惩戒性的“矫治”观念作为立法理念。当时政府认为认为：贫穷完全是因为个人懒惰而形成的，认为对贫困者进行救济是个人把自己的错误推向了社会造成社会的负担，并且认为没有任何条件的对穷人进行救济会更加放纵他们懒惰的缺点。所以说，他们制定出的《济贫法》规定社会成员在接受救济时必须接受种种苛刻的条件，目的是为了通过惩罚矫治他们懒惰的缺点。也就是说早期社会保障是一种“惩治术”

第二次世界大战后，生存权概念越来越被人们重视，表现为在人权规范中加入生存权的内容，《联合国宪章》《世界人权宣言》等国际公约也将生存权作为一项重要内容加以规定。其中《世界人权宣言》明确指出“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权”。这对于社会保障立法的价值取向产生了重要影响，之后的社会保障立法正是以此为基础建立起来的。

（二）从责任主体的角度来看表现为从个人、家庭到国家

随着社会成员社会保障权利观念的形成，社会保障的责任和义务也同时从个人、家庭、家族、宗教团体等主体转移到国家和政府身上。

自古以来，人类对于生老病死灾害等都在想尽办法去克服，近代工商业社会兴起以前，这些问题的解决很少由国家完成，大致上都依赖于天然的生活团体，例如家庭或家族。最早在家族之外的生存保障行为是教会对贫苦的人、无家可归的人和完全丧失劳动能力的人提供的慈善性救助。但是，教会不是一个生产实体，没有稳定的收入来源，所以教会的救济活动是十分有限的。当人类历史进入工业化时代以后，劳动者离开了世代生活的土地，进入城镇寻找工作。在工业环境中，他们面临着多重的风险----失业、伤残、疾病、年老等，但是他们失去了传统土地的生活依托。

19世纪后期，资本主义开始从自由竞争向垄断过度，自由放任的不敢与理论开始受到质疑，国家干预理论出现并流行。1929年爆发的资本主义世界经济危机宣告自由放任主义的破产，凯恩斯的国家干预理论应运而生，他主张政府扩大福利设施，实行社会保障消除贫民窟，实施最低工资法。凯恩斯的理论通过美国总统罗斯福推行的新政得到了时间。美国政府制定《社会保障法》，建立了一套社会保障制度。由此，社会保障成为国家或政府的一项社会责任。

三、社会保障法的特征

（一）安全性

安全是一切法律部门的首要价值，但不同的法律部门会追求不同意义的安全。一般的公法即公共法律着眼于国家安全和领土完整，私法着眼于个人的人身和财产安全。安全是法律

追求的价值取向和目标，社会保障法也不例外，社会保障法追求的是社会安全。

社会保障直接作用就是保障社会成员的基本生活，使社会成员获得一种生活上的安全保障，从而维护社会的安定。

（二）强制性

强制性是一切法律的特征

社会保障法的强制性一方面是为了规范社会保障各方的权利和义务的享受和履行，特别是社会保险中的参与方，用人单位只是尽义务，所以必须有法律来约束，用人单位必须严格遵行，按期、足额缴纳社会保险费，否则会受到法律的制裁。

社会保障法的强制性另一方面也是为了解决和避免某些影响制度顺利实施的行为选择。

比如说医疗保险参加具有强制性，也就是说在医疗保险的覆盖范围之内，不能根据个人的自由选择决定是否参加基本医疗保险，而是必须参加。为什么？为了防止“逆向选择”的出现。我们知道如果医疗在覆盖范围内是自由参保的话，那么参加医疗保险的都是些什么人？知道自己身体不好的那些人，那么这样的话，保险基金绝对无力承担这所有人的补偿。所以说，一般的国家基本医疗保险的参保在覆盖范围内都是强制性参保的。

（三）广泛性（普遍性）

普遍性这一特征表现为社会保障法的权利与义务广泛地涉及全体社会成员。在权利方面，享受社会保障的权利人是全体社会成员；义务方面呢，社会保障的义务也是由全社会承担，个人、用人单位、国家、以及社会等都在履行着社会保障的义务，主要体现为共同承担社会保障资金上。

（四）是人道主义与互助共济的统一

人道主义是人类社会文明进步的结果，是人类对自身的社会性充分认识后的理性情感，它在社会生活上主要体现是强者对弱者的帮助和付出。那么社会保障法就是通过立法实现富裕的对贫困的、健全的对病残的、年轻的对衰老的扶助，体现出一种尊老爱幼、扶弱济贫、友爱互助、和谐共存的温暖社会氛围。另外社会保障通过立法实施，体现出“人人为我、我为人人”的精神，以养老保险为例，其实质是什么？是不是家庭养老社会化的结果？家庭养老是儿子养老子，那么社会养老保险是不是体现出一个总体的儿子来养总体的老子？也就是家庭中的儿子养老子放大为社会中的年轻人养活老年人。而任何人都是由年轻人变为老年人的，所以说我们今天的义务就是我们明天的权利。再比如，救济灾民，也体现出一种互助供给的原则，并不是说现在的灾区人民永远都是以汶川地震的被救济者的身份出现的，而是他们有能力以后会以同样的方式甚至是付出更多的力量去救济其他受灾者。像唐山大地震中的受救济人群中这次来了无数志愿者加入到汶川救灾中。