标准化的应急指挥体系与专业化的应急队伍

标准化的应急指挥体系与专业化的应急队伍

来源：陈涛责编：ldzldz作者：中国应急管理时间：2009-04-25【大中小】

美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。美国于1979年成立了国家应急管理署(PEMA，Federal Emergency Management Agency)，专门，负责应急管理工作，在应对重大自然灾害和事故方面起了重要作用。“9·11”之后，2003年美国在FEMA的基础上成立了国土安全部(DHS，Department of Homeland Security)，重点加强了防恐反恐的职能，形成涵盖各类突发事件的应急管理体系。

一、美国应急管理体制总体情况

(一)联邦层面。2004年美国发布了国家突发事件管理系统NIMS(National Incident Management System)和国家应急预案NRP(National Response Plan)。NIMS是一个应急管理方法的模板性文件，适用于全国各级政府的应急管理；NRP则是描述应急机制、指导如何应急的文件。2008年1月，为更符合和体现其指导性目的，鼓励促进其他具体应急预案的完善，又将国家应急预案改进为国家应急框架NRF(National Response Framework)。同年12月，国家突发事件管理系统NIMS也进行了相应修订完善。根据事件复杂性如影响范围和严重程度等，NIMS将突发事件分为五级，第五级为最轻微的事件，第一级为最严重的事件，如图1所示。第五级和第四级突发事件影响范围为市县，由当地政府(县和市等)负责；第三级突发事件影响范围为州一级或者大城市，由州政府指挥协调处置；第二级和第一级突发事例：影响范围为州一级或者国家层面，由州和／或联邦政府协同处置。美国发布第五号总统令在全国范围内推行NIMS规定的原则和标准，促进各州在应急管理机制方面的一致性。由于美国实行联邦制，NIMS的执行并不能强制，但是在美国，重大突发事件应急产生的费用主要由联邦政府承担(一般可达75％以上甚至全部)，州一级政府只需承担少量费用，而州政府要想从联邦政府拿到应急经费，就必须执行NIMS系统规定。

(二)各州层面。美国各州的法律不同，应急管理机制也不尽相同，发展也并不平衡，但各级政府和部门都建立了应急管理办公室。历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，机制也比较健全。伊利诺州(Illinois)是美国应急管理工作开展较为突出的州，管理机制和队伍建设都很健全，是较为典型的一个州。

以伊州为例，伊州政府所在地为春田，最大的城市是芝加哥。1992年，伊州正式成立应急管理局(IEMA，Illinois Emergency Management Agency)，其后各级政府没应急管理办公室(Emergency Management Office)，它们直接归州、县、市长管理，直接向州、县、市长汇报，并公布了法案规定应急办的协调职责。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心EOC(Emergency Operation Center)，具体负责日常运行和应急工作。州应急运行中心

SEOC(State EOC)设在春田，牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。它是全美第一个在国土安全部基金支持下建成的指挥中心，具有专门指挥大楼，内设中央指挥厅和若干功能室，为各应急职能部门都预留位置。在发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，SEOC的人员进行有关协调工作。

二、标准化应急指挥体系

(一)基本概念。在美国应急管理体系NIMS中，标准的应急指挥体系ICS(Incident Command System，下简称“ICS”)是一个重要组成部分。ICS是一个实施应急指挥的工具，具有标准化、弹性化的结构，即不论事件大小、事件类型，还是事前计划、事发应对都可以普遍适用。起初ICS的思想源于美国军方指挥方法，在19世纪70年代后由加州一些应急组织进行了改良，然后

在实践中不断完善，并成为美国应急管理中采用的标准指挥体系。

在ICS中，规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程明确、有序、高效。在其组织结构中，设一名指挥员，并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员，其构成如图2所示。在ICS中，对各个部门职责和职位职责都进行了明确的规定。例如，指挥员(IC，Incident Commander)的职责为管理整个事件应急过程，保证应急行动安全，沟通协调各涉及机构，评估各部门需求，设定应急目标，编制批准行动方案。

指挥成员主要用于协助指挥员，主要包括三个职位。

(1)公众信息官。负责公众沟通和媒体信息发布，保持与计划部和有关机构的沟通联系，搜集整理事件有关的准确、详细的信息。

(2)安全官。负责安全监控与评估，确保应急行动和应急人员安全，有权终止不安全的应急行动。

(3)联络官。负责与涉及的外界各部门、机构、私人组织的联络协调。

参谋成员负责应急过程涉及的功能职责，主要由四个部组成。

(1)处置部。负责指挥、协调战术层面应急行动，考虑相对短期的应急行动，往往使用了最多的应急资源。

(2)计划部。负责态势监控、预测分析、资源跟踪、计划方案制定，考虑相对中长期的应急行动，制定人员轮换计划以及与专家的沟通。

(3)后勤部。负责应急队伍的通信保障、食品医疗保障、设施补给和交通运输保障。

(4)财政／行政部。负责监控应急过程产生的人力、物力费用，管理采购过程。

最近，根据突发事件对信息情报的需求，又增加了情报信息部门，既可以单独作为一个部门，也可以列在“计划部门”下作为一个处。

这样，按照NIMS的规定，在应急时，首先就要根据ICS的要求成立应急指挥的有关组织，建立指挥链。为适应突发事件的复杂性，ICS的组织机构具有扩展性和弹性，各部还可以向下又可细分“分部”、“分区(地域上)／组(功能上)”、“小队”等层次，从而构成从指挥者到基层应急队的组织体系结构。

为保证计划方案的顺利制定，ICS中还规定了计划制定和不断修订、推进需要经过的程序，称为计划“P模型”。它形象地包含了应急初始阶段和循环推进阶段，通过一轮轮的情况通报和会商沟通，制定完善阶段行动方案，开展应急行动。

(二)联合指挥机制。ICS中一个重要机制是“联合指挥(UC，Unified Command)”，当事件涉及多个部门或多个辖区时，为更好的协调应急资源和行动，需要采用联合指挥的方式。当需要进行联合指挥时，指挥体系各个组织可以由多个政府机构人员组成，可以有多个部门人员的进行联合指挥(可设一名联合指挥员)。这种联合指挥的方式，大大促进了应急指挥的协调性和资源配置的统筹。它具有如下特点：一是形成了统一的指挥机构；二是实现了统一目标和协同工作；三是利于统筹考虑应急计划；四是共同使用计划、后勤、财政行政等部门；五是协调应急资源的调度。例如，当事件涉及A、B、C三个地域(或部门)时，实施联合指挥的ICS组织结构将如图3所示。