海南自贸区自贸港政策解读系列

海南自贸区/自贸港政策解读系

列之（二）

作为中国最大的经济特区，海南一直是中国改革的“试验田”和“排头兵”，海南的发展已经成为中国改革开放的奇迹之一。本篇报告通过研究海南省自1978年以来的发展脉络，包括发展驱动力、经济发展成效、发展优劣势等方面，对海南省的过去30年发展做个总结，并对海南省的未来发展做出展望。

一、发展回顾

建省之初，海南属于典型的城乡二元结构，经济结构单一，长期属于我国最贫穷落后的地区之一。经过30年的发展，海南成为中国最开放的地区之一，国内首屈一指的旅游目的地。从1988年到2018年，海南的发展可分为三个阶段，即省办金融特区阶段、国际旅游岛建设阶段和自贸区自贸港建设阶段。

（一） 1988-2008：省办经济特区阶段

海南因改革开放而生，因改革开放而兴。1988年4月13日，七届全国人大一次会议审议通过《关于设立海南省的决定》，正式批准设立海南省，建立海南经济特区，海南经济特区成为中国最大的，也是唯一的省级经济特区。此后，《国务院批转〈关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要〉的通知》（国发〔1988〕24号文件）明确提出“海南建省以后，实行比现行经济特区更加灵活的政策，进一步放宽搞活，加快开发建设的步伐。”改革开放为海南经济特区的发展提供了高规格和高起点。

1988年8月《海南省人民政府关于贯彻国务院（1988）26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》（简称“三十条”）颁布，允许贸易自由，海南省制定了以工业为主导，工农贸旅并举的发展战略。

在1992 年初的邓小平“南巡”讲话之后，海南省于1993年7月确立“以旅游业为龙

头，超前发展第三产业”的产业发展基本方针。然而，此后不久海南掀起了房地产开发热潮并最终形成了房地产泡沫，过热的发展加上监管政策趋严，海南房地产泡沫最终破裂，海南经济陷入了阶段性低谷。

1996年2月10日，《海南省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》出台。该《纲要》正式提出了“一省两地”（中国的新兴工业省、中国热带高效农业基地和中国度假旅游胜地）的产业发展战略。这一战略引领海南走出了房地产泡沫经济的阴影，从1998年起海南经济逐步摆脱低速增长状态，实现了从恢复性增长向稳健发展的转变。

2003年非典之后，海南在国内率先取消农业特产税，大力扶持农业发展，以及博鳌亚洲论坛落户三亚、启动“大特区与大都市互动合作”计划等，海南迎来了一个快速发展期。到2006 年，海南实现了地区生产总值突破千亿元，地方财政收入突破百亿元的“双突破”。

（二） 2009-2017：国际旅游岛阶段

2009年12月31日，国务院出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，要求充分发挥海南的区位和资源优势,打造有国际竞争力的旅游胜地。自此，建设国际旅游岛上升为国家战略，海南发展进入了国际旅游岛建设阶段。

2010 年至2011年2月，海南相继推出《海南国际旅游岛的建设发展规划纲要》和《海南国际旅游岛建设发展条例》。前者定位海南省国际旅游岛要以发展海滨度假游为主导，打造海南为世界一流的海岛休闲度假旅游目的地，后者对国际旅游岛建设制定了详细发展条例。

2017年，海南省出台《海南省旅游发展总体规划(2017-2030)》纲领性规划,提出了对海南省旅游发展建设的近中长三个目标:至2020年,基本建成国际旅游岛;至2025年,建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地;至2030年,建成世界一流的国际旅游目的地,同时,在2030年达到1.5亿人次的旅游客流量,旅游收入达到3000亿元。

在这个阶段，国际旅游岛战略成为海南发展的主线条，海南省逐步放宽免税、免签、航空管制，全力布局基础设施建设，海南省旅游休闲业迅猛发展，旅游人数激增，2017年全年旅游接待人次达到6745.01万，第三产业特别是旅游业对海南省GDP的贡献逐步上升，并

逐步成为海南省支柱性产业。

（三） 2018年起：自贸区自贸港阶段

2016年1月，海南省就在其十三五规划纲要草案中提到，要打造“21世纪海上丝绸之路”海港、空港和贸易物流枢纽，并积极争取国家支持建设中国（海南）自由贸易试验区。

两年后的2018年4月13日，习近平总书记正式宣布党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区、探索并稳步推进中国特色自由贸易港建设的决定，4月14日，中共中央、国务院通过新华社正式发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》。自此，海南全面进入第三个发展阶段。

二、发展成效分析

（一）海南GDP分析

海南建省、成立海南特区30年来，经济发展卓有成效。经济总量方面，1988年海南省GDP仅为77亿元，到2017年达到4462亿元，30年间增长了近57倍。经济增速方面，在国内经济发展进入新常态的宏观背景下，海南的经济增长率从2010年的16%逐步下滑到2017年的7%。但除了1994年海南房地产泡沫破灭后的一段时间内GDP增速低于全国水平外，其他时间段普遍高于全国经济增长率。

然而，从人均GDP角度来看，近年来海南省人均GDP均低于全国平均水平，并且与全国人均GDP间的差额越来越大。2016年海南人均GDP为44347元/人，仅是北京、上海、天津等城市的 1/3 左右。海南由于地理位置较偏、人口总量较少等原因，没能建立起完备的工业基础，农业和旅游业是支撑海南经济的两大支柱。这与中国多数省份、城市依靠制造业为核心产业快速崛起的逻辑不一样。

（二）产业结构分析

产业结构变动对海南经济发展影响很明显。三大产业在波动中保持增长，2014年以来第三产业增速明显高于一、二产业（图5）。三大产业结构从1978年第一产业为主的53.1%：22.3%：24.6%，调整为 2017 年第三产业占主导的 21.9%：22.3%：55.7%（图6），以工业为主的第二产业始终是海南经济最薄弱的环节，服务业对经济增长的贡献不断提升，体现了海南省政策导向下的产业向服务业转移的演变路径。

（三）房地产投资分析

1992年，国务院正式批准海南省洋浦成片开发，吸引了大批投资商，房地产需求大增；同时中央加快住房制度改革步伐，宽松的开发环境为房地产发展创造了条件，房地产业迅速崛起，成为拉动海南经济增长最主要单一因素。但在1993 年下半年，国家加强宏观调控，海南省房地产泡沫破灭，直接导致海南经济增速骤降。从1999年到2006年，海南用了七年时间，处置积压房地产的工作才基本结束。此后海南不断出台对房地产市场的宏观调控政策，房地产投资也逐步回归理性发展。

（四）旅游业发展分析

2008 年，中国为应对金融危机提出了经济结构转型的目标，经济增长动力由外需转为内需。在此背景下，海南省结合自身产业发展情况，把旅游业定位为战略产业，大力发展旅游业及其相关产业，旅游业收入稳步增长。2017年海南旅游年收入达到811亿元，并以20%的增速高速增长，以此发展速度，到2019年旅游收入就将超过1000亿元，这将比海南十三五规划中提出的“2020年海南旅游业收入达到1000亿元”提前一年完成。

旅游收入的构成方面，从游客来源看主要分为境外游客和国内游客。从2000年以来，入境游客人数快速提升，但旅游外汇收入总量依然较低。这和海南缺乏高端旅游产品、国际化旅游产品和特色化旅游产品供给不足有关。目前，海南省从旅游产品供给端进行发力，如打造100个特色产业小镇，以及开发海岛游、引入国际赛事和体育彩票等高端旅游业态等。新产品供给加上新的免签政策叠加影响，将进一步提高入境游客数量及消费水平。

（五）房地产业与旅游产业对比分析

虽然海南依托房地产增长的经济模式逐步向依托旅游业增长驱动转变，但目前对海南经济增长贡献度最高的依然是房地产业（图12）。近几年房地产投资对海南GDP占比维持在40%以上，而旅游产业在2017年占GDP比重尚未超过20%（虽然远高于我国11%的平均水平）。

一个积极的变化是自2016年开始，房地产投资占比开始降低，与此同时旅游收入占比逐年提高。这一方面表明海南对房地产的调控显出成效。进入2018年，海南相继出台“史上最严土地管理措施”和“史上最严楼市调控政策”，保持对房地产高压态势。另一方面，近几年海南省密集出台政策发展旅游业，随着自贸区自贸港的建立，旅游产业在海南产业结构中的比重将进一步得到提升。

三、发展优劣势分析

（一）优势分析

1.全岛建设自贸区自贸港是海南省最大的机遇，自贸港也将成为海南省最大的金字招

牌。自海南定位国际旅游贸易岛以来，旅游业及相关产业迅猛发展，已成为其支柱产业。近年来海南不断加码入境旅游、发展免税行业、拓展南海旅游、建设特色小镇等，旅游产业体系不断完善。

2.海南是“21世纪海上丝绸之路”的战略支点。海南具备海洋资源优势和背靠大陆、面向东盟与连通海上丝路的区位优势，是实施“一带一路”战略南海区域的主力军。多个政策文件均强调海南要继续加强航空、海运等领域投资建设，打造泛南海国际贸易和航运枢纽，大力推进海南与“一带一路”沿线地区空中和海上的互联互通。

3.生态环境是海南省的天然优势。对于海南而言，生态文明建设是其经济繁荣的重要支撑，是其发展的根本。《海南省生态环境保护“十三五”规划》中明确提到未来海南生态环境保护的总体目标，即到2020年，生态环境质量只能更好，不能变差，持续保持全国领先水平，城乡人居环境明显改善，达到全面建成小康社会对生态环境的要求。

（二）劣势分析

1.综合海南与其他经济特区比较来看，海南在制造业方面不具备比较优势，制造业发展落后。一是因为海南省缺乏制造业的产业基础。海南制造业底子薄弱，在建省初期以农业为主导，服务业次之，工业极其薄弱。二是海南自身人口数量较少，无法提供发展制造业需要的大量劳动力。另外由于广东的快速发展吸引了大量劳动力，导致流入海南的人口也十分有限。

2.海南建省30年来，其发展重点多次调整，一直缺乏明确的、长期的发展战略。早期从以往以农业为主转变到以工业为主，到1988年开始重点发展外贸，到1992年大力发展房地产经济，再到1996年确定工业为主，农业和旅游业为基石，再到最终确定将旅游业定位为战略产业。每一次的产业结构调整，都会暂缓海南的经济发展。

四、海南发展展望

第一、在国家去杠杆、严调控的背景下，在海南省深化对外开放、建设自由贸易区和自由贸易港的战略导向下，能够明确的是海南省将彻底改变依托房地产投资的经济模式，这从2016年以来海南省密集出台的调控政策可见一斑。

第二、基于“国家生态文明试验区”和“国际旅游消费中心”的最权威定位，预计海南将从打造生态环境、丰富旅游业态、完善配套设施等方面全方位发展旅游产业，打造国际旅游岛，使海南真正成为旅游产业驱动型的绿色“经济体”。

第三、未来海南有望成为“离岸金融中心”，成为中国未来沟通东南亚等亚太地区金融、货物的重要“支点”。这既是“21世纪海上丝绸之路”战略下海南承担责任的需要，也是我国重大金融对外开放举措在海南先行先试的历史选择。现阶段海南的离岸金融政策仍处在试水阶段，政策空间较大。

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文章来源：元立方金服

作者：冯阳光