欧洲法院初步裁决制度评述

欧洲法院初步裁决制度评述

The Preliminary Rulings in the European Court

众所周知，一个国际性组织的设立是否成功，在很大程度上取决于组成该国际性组织的各成员国

赋予该组织多大的权利，即成员国国家主权的让渡程度。而在通常情况下，各成员国一般不愿意

交给国际性组织的机构过多的权力以免危及主权。如何在国际性组织的成效性与成员国主权的至

高性这两者之间找到一个平衡点，从而使国际性组织发挥出其最大的效能来以实现其自身的目标，欧盟的实践给出了一个最好的榜样。欧洲联盟是当今世界上一体化程度最高、最成功的区域性一

体化组织，[1]欧洲一体化是一个成员国主权不断向欧盟让渡的历史过程，成员国个体与欧盟

整体间的权力斗争构成了该历史过程的主要矛盾。而欧盟通过欧洲法院在近半个世纪的司法实践中，充分发挥司法能动性，[2]特别是通过《欧共体条约》第234条规定的初步裁决程序（Preliminary Ruling Procedure）这一项欧洲法院非常独特的管辖权，巧妙的平衡了尊重成员

国主权和维护欧盟共同利益两者之间的关系，保证了欧盟法律在属于不同法律体系、适用不同诉

讼规则的各成员国法院的统一适用，成为推动欧洲一体化进程的重要力量。本文拟就初步裁决的

运行机制、这一制度本身存在的主要问题以及该制度的改革等问题进行一个深入的探研，以此获

得对这一欧盟法中的重要制度的一个正确、客观、全面的认识。

一、初步裁决制度的内容

作为欧盟法律制度体系的重要组成部分，欧洲法院（European Court of Justice）具有国

际法院、联邦法院、行政法院、普通民事法院和雇员行政法院等多种属性，[3]对欧盟法律事

务享有非常广泛的强制管辖权。欧盟的缔造者们从计划成立共同体那天开始便心怀联邦梦想，因此，他们从联邦国家德国和另一个近似联邦国家的“地区化”国家意大利的宪法中的先决裁判制

度中吸取了灵感，设计出了这一独特的、旨在保障欧盟法律的统一性和一致性的机制。[ 4 ]欧

洲法院的初步裁决制度，即成员国法院在审理案件过程中，在做出判决之前，依据欧盟基础条约（Basic Treaties）规定的请求权或请求义务，可以（may）或必须（shall）将案件涉及的欧盟

法的解释或有效性问题提交欧洲法院，请求后者初步对这些问题作出裁决。提交初步裁决申请的

成员国法院应根据初步裁决的结果，将欧盟法适用于其审理的案件。

1、初步裁决的法律依据

初步裁决制度作为一种独特的司法机制，渊源于一系列法律文件的相关规定。该法律文件主

要为欧盟的基础条约。它们包括：

①1952 年生效的《欧洲煤钢共同体条约》第41 条；

②《欧洲经济共同体条约》(以下简称《欧共体条约》) 第234条{原《欧洲经济共同体条约》第177条}；

③《欧洲原子能共同体条约》第150 (1) (b)条；

④1999年《阿姆斯特丹条约》生效后出现的2条新规定，即《欧共体条约》第68条和《欧

洲联盟条约》第35条。

⑤经2001年签署的《尼斯条约》修改后的《欧共体条约》第225条第3款。

其中，1952年生效的《欧洲煤钢共同体条约》第41条首次规定了欧洲法院具有就理事会和

委员会的法令之有效性作出初步裁决的权力，《欧共体条约》第234{177}条被视为初步裁决程

序的最基本法律文件，也是目前初步裁决程序在欧盟司法领域中被援引得最多的条款，该条款下

的初步裁决程序与《欧洲煤钢共同体条约》第41条相比得到了重大的改进。而《欧洲原子能共

同体条约》第150 (1) (b)条、《欧共体条约》第68条和《欧洲联盟条约》第35条以及经2001年签署的《尼斯条约》修改后的《欧共体条约》第225条第3款均是在《欧共体条约》第234{177}条的基础上进行的修改。

《欧共体条约》第234条的规定赋予成员国法院及仲裁机构在自己的案件中就有关欧盟法律

的问题向欧盟法院要求初步裁决的权利。其内容如下：

欧洲法院对下列事项享有初步裁决的权力：（1）本条约的解释；（2）欧盟机构和欧洲中央

银行制定的规章的效力及解释；（3）根据欧盟委员会的规章建立的机构制定的成文法的解释。

当成员国法院或仲裁机构认为对一个问题进行初步裁决是自己对案件做出裁决的前提时，它可以

将该问题提交欧洲法院做出初步裁决。当成员国的法律对某个问题缺乏相应的救济措施时，当其

法院或仲裁机构在审理案件时遇到该类问题时，该法院或仲裁机构应该将问题提交欧洲法院。

依据《欧共体条约》第234条的规定，欧洲法院对于下列问题享有初步裁决权：解释《欧共体条约》；确认欧盟机构和欧洲中央银行的行为的合法性和对之进行解释；在根据欧盟委员会的行为建立的机构的规约有规定时，解释该规约。其中，解释《欧共体条约》和解释欧盟的行为及确认欧盟机构行为的合法性是比较重要的工作。在这种解释裁决中，除了欧盟规定的效力之外，重要的还有关于《欧共体条约》或者欧盟的行为是否具有直接效力的裁决。欧洲法院可以认定欧盟机构的法令无效，但是成员国法院不能宣布欧盟机构的法令无效。如果成员国法院认为一个欧盟法令可能无效，它应当将问题提交到欧洲法院。同样，个人在有资格直接向欧洲法院反对欧盟机构的决定的有效性的情况下，个人也不能在成员国法院中直接反对。

欧洲法院在初步裁决过程中的任务，仅仅限于提供确定的关于欧盟法律的解释。成员国负责查清案件的有关事实并适用欧洲法院解释过的欧盟法律。欧洲法院无权对成员国法律进行解释，也无权对成员国法律与欧盟法律的一致性作出裁决，尽管它能够通过解释欧盟法对国内法院提出一些相关的判断因素，以帮助国内法院判断其一致性。如果在请求欧洲法院作出解释中包含了此类问题，欧洲法院通常会重新设置这种问题，使它变成一个仅仅关于欧盟法律的问题。[5]这

样以来，欧洲法院只对相关的欧盟法律作出解释，而成员国法院则依据这个解释对成员国法律与欧盟法律的一致性作出自己的判断。在Adlerblurn v Caisse Nationale Assurance Vieillesse des Travailleurs Salaries [6]一案中，欧盟法院认为：法国社会保障立法与德国赔偿法对赔偿受益人的分类差异属于国内法的问题，因而不属于欧盟法院的管辖范围。因此，欧盟法院不能对一个明显属于国内法的条文是否与欧盟法相一致做出裁决。但欧盟法院也曾明确表示：虽然欧盟法院根据第234条没有权利对国内法与欧盟法是否一致做出裁决，但它可以给国内法院提供出相关的标准。

同时，根据《欧共体条约》第234条的规定，只有在诉讼各方存在真正的争论时，欧洲法院才有初步裁决权。欧洲法院不提供纯粹咨询性的或者假定性的意见，尤其是会拒绝那种当事人通过编造的诉讼程序手段企图获得初步裁决的申请。欧洲法院具有很高的警惕性在确保第234条不被滥用方面，尤其是在避免利用虚假的争议去试图说服一个成员国的法院裁定另外一个成员国立法的合法性上。但是，总的来说，欧洲法院一般不会拒绝向它提出的请求，只要该诉讼不是人为设计的程序手段。

3、初步裁决的请求权

从《欧共体条约》第234条的规定可以知道，有权提起初步裁决申请的仅限于成员国法院或者法庭。然而，由于欧共体成员国来自不同的法系，各国国内司法机关形形色色，各国法院的组织系统也不相同，如何准确地界定“法院或法庭”的定义，关系到对于初步裁决程序的利用。从许多欧洲法院的判例来看，欧洲法院一贯坚持拒绝依照成员国国内法的判断标准，而是强调应该依据欧共体法去进行判断，即采纳所谓的“功能论”：是否具有法院或法庭的名称并不重要，重要的是提请初步裁决的主体是否行使着“法院”或“法庭”的功能来作出裁量。如果一个实体有权对个人的法律权利和义务作出约束性的决定，它便具有司法功能。在实践中，欧洲法院通过一系列初步裁决确立了欧共体意义上的“法院或法庭”的定义。[7]

对于仲裁庭，欧洲法院认为一般不属于《欧共体条约》第234条意义上的法院，但是要区别不同情况。欧洲法院认为，如果是法定仲裁，并且由公共机构指定仲裁员，则该仲裁庭属于第234条所指的法庭，因为其权力来源于国家。合意仲裁则不具有提请初步裁决的主体资格。在Nordsee案[8]中，欧洲法院指出了仲裁庭可以提出初步裁决的5个条件：第一、该仲裁必须是在法律框架内加以规定的；第二、仲裁员必须是依法确定的；第三、仲裁裁决必须具有最终的效力（the force of res judicata），必须是已经取得执行令因而能够执行的；第四、各方当事人根据法律或者事实，必须有义务把其争议提交仲裁而不是提交普通法院；第五、该仲裁必须是在某些方面由有关国家的公共权力机构支持的。

总之，在认定提请初步裁决的主体资格的时候，欧共体法是标准，成员国法是补充。《欧共体条约》第234条的“法院或法庭”并不局限于国家的主要司法机关，还应该包括被授权作出司法性质的、有约束力的决定的其他法庭以及具备特别条件的仲裁庭。总的来说，欧共体的缔造者为所有成员国法院（包括一些不是法院的“法院”）敞开了初步裁决请求权的大门，以期更理想地实现欧盟法律在成员国的统一实施。[9]

由于初步裁决制度“从性质上看，主要是成员国法院与欧洲法院之间本着司法合作的精神而进行的对话”。[10]这就决定了初步裁决程序明显不同于直接诉讼。在这一程序中没有正式的当事人，也没有严格意义上的对抗。初步裁决的程序大致分为两个阶段：成员国法院阶段和欧洲法院阶段。

在成员国法院阶段，有关的程序必须遵守成员国制定的相关规则。成员国法院自身可以在任何诉讼阶段提出请求，任何一方当事人也可以在审理前或者审理过程中提出请求。但是，案件判决后成员国法院就不能再向欧洲法院提交申请。申请只能由成员国法院本身提交，当事人不能直接提出。欧盟成员国法院通常会就提交的方法和形式作出指导性意见，有时成员国法院也可以指导一方当事人起草申请，并将它交给另一方当事人征求意见。欧洲法院也对申请设计了规定的形式，提出的申请中一般应该列出要求欧洲法院初步裁决的问题、对案件当事人的详细介绍、争议的来龙去脉、诉讼程序的进展状况、当事人之间事实与法律争议的性质等等。一旦提出申请，成员国法院中的诉讼程序就将中止，直至欧洲法院对所提问题作出初步裁决，除非成员国法院作出其他决议。另外，根据欧共体法律，对成员国最高法院提出初步裁决请求或者不提出请求的决定，可以向欧洲法院提出上诉。[11]当事人在下级法院或者法庭的，可以向高等法院提起上诉。一般来说，只要下级法院或者法庭没有误导自己或者不合理地行为，那么它提出申请与否的决定就不太可能被撤销。

在欧洲法院阶段，《欧洲法院规约》（the statutes of the European Court）第20条规定：成员国法院或者法庭在涉及到初步裁决的案件中，应当向欧洲法院报告自己的决定。然后欧洲法院案件登记处负责通知当事人、成员国、委员会、理事会（如果涉及理事会通过的法规）。被通知者有权而不是必须在接到通知的2个月以内向欧洲法院提出书面一件，如果没有提出书面意见则可以在审理时候发表口头意见。一般情况下，被通知者均会作出书面意见，因为欧洲法院审理案件主要是根据书面意见，而不是口头听审。在者一阶段中，案件当事人不是初步裁决的当事人，不能主张案件当事人享有的权力。他们只是被邀请在提出初步裁决申请的法院所限定的法律背景内发表自己的意见，除非成员国法院提出新的申请，欧洲法院不会因为案件当事人的申请而扩大裁决范围，更不会直接作出裁决。在欧洲法院的法官评议完后，欧洲法院即作出裁决，该裁决将在法庭上公开宣读，并给当事人和提出申请的成员国法院送达一份复印件。一般情况下，欧洲法院终止初步裁决程序只有两种情况：提出申请的法院撤回申请，或者其申请被上级法院否决。

5、初步裁决的效力

关于初步裁决的效力问题，《欧共体条约》并没有作出明确的规定，但是初步裁决对主案具有约束力，提出初步裁决申请的法院必须将初步裁决的结果适用于主案并据此作出裁决，这一条从未有人对此提出过异议，因为只有这样才能实现初步裁决制度的目的。同时欧洲法院自身也通过其大量的判例法对此加以了逐步澄清。[12]

首先是初步裁决的既判效力问题。欧洲法院认为，如果初步裁决确认了欧洲共同体的一项行为无效，那么，这对任何其他成员国法院来说，就是一个在任何其他涉及该欧洲共同体行为合法性问题的案件中，确认该行为无效的充分理由。一般来说，成员国法院不能就欧共体法院以及裁决过的同样法律问题再次提出申请，对于重复提出的问题，欧洲法院往往在告知提问法院并听取当事人意见后，以裁定的形式结案并包含以前的判决意见。[13]实践中，欧洲法院在Da Costa 案件中确立了初步裁决的先例原则。欧洲法院在该案件的裁决中指出，尽管根据第234{177}条和《欧洲法院规约》第20条规定，欧洲法院必须就有关国内法院或法庭所提交的裁决请求做出判决，然而，本案所提出的关于《欧共体条约》第20条的解释已由欧洲法院在26/62一案中作出了解释。因此，欧洲法院在判决书中只是简单地重复了其在Van Gend en Loos 一案中的判决，并进一步指出，该案所涉及到的有关条约解释的问题，与上述案件的问题类似，而且并不包含任何新的因素。欧洲法院由此判决：意大利法院( Tariefcommissie) 必须适用本法院的先例判决。但是，由于欧盟法在主要继承大陆法系法律传统的同时，也受到英美法系的影响，欧洲法院的判例是欧盟法的辅助性渊源。所以，欧洲法院在实践中也允许成员国法院就某一已经作过初步裁决的问题重新提出申请，而且欧洲法院在其认为必要的时候会毫不犹豫地修改以前的裁决。因此，

在解决所面临的欧共体法问题时，成员国法院一般会遵循已有的裁决，但当他们认为欧洲法院可

能会偏离以前的裁决时，他们就会就类似问题再次提出申请。

初步裁决的时间效力是一个引起争论的问题。欧洲法院确认了初步裁决溯及既往的原则，但

有允许无溯及力的例外。依据溯及既往的原则，若纳税人基于与共同体法不符合的国内法律而缴

纳了一笔不应缴的税款，则纳税人可以根据初步裁决解释而请求返还自该不当法律生效起至今的

税款。但是在Defrenne一案中，欧洲法院对初步裁决的时间效力作了限制。对于违反《欧共体

条约》第119条男女同工同酬原则的国内歧视行为，只有发生在初步裁决之后的诉讼或之前已提

起行政或司法程序的未决案件才可能求偿。这种情况的出现是因为欧洲法院在参照《欧共体条约》第231条后，认为其在初步裁决领域亦有权例外地运用法律安全的一般原则以限制其判决的时间

效力，并提出了关于初步裁决溯及既往力的两项原则，即：法律的稳定性和合法期望权益的保护；

赋予完全的溯及既往力所带来的实际困难和不可能性。在这里，只有欧洲法院才可以作出关于初

步裁决的时间效力原则的例外，无论是成员国法院或者法律都不能作出此种限制。实践中，欧洲

法院通过大量的判例，小心的平衡着初步裁决的溯及力和保护判决前的稳定情势两者之间的关系，而这种平衡经常受到国内法院的质疑。此种现象的发生，归根结底在于《欧共体条约》对此没有

作出明确的规定，而有待于基础条约对此作一终局性的确认。

二、初步裁决制度的扩展

由于欧盟基础条约是授权性质的框架协议，它只是在原则上地规定了共同体的任务和目标，确定了共同决策的范围，至于具体如何完成条约提出的任务则授权欧共体机构通过制定二次立法

来完成。从整体上看，整个欧盟法律体系存在着大量法律漏洞和模糊区域需要二次立法加以明确

和补充。而欧共体二次立法决策的效率过于低下，因此无法全面满足欧共体社会关系的发展对法

律规范不断扩张的需求。[14]二次立法的立法效率低下与法律秩序巨大需求之间的强烈反差使

得欧共体在50多年来的发展中，在司法解释的具体操作中，充分发挥其司法能动性能动地创设

法律规范，填补欧共体基础条约的漏洞并补充二次立法的不足。初步裁决制度便是欧洲法院实现

司法能动性的重要手段之一。欧洲法院在维护共同体法统一适用的旗号下，对初步裁决制度进行

了一系列的扩展，这不仅保证了欧共体法的权威，同时也使得欧盟法更好的适应了不断变化着的

客观形势，保证了欧盟法在全欧共体范围得到了统一适用。

1、初步裁决范围的扩大。

《欧共体条约》并未规定可以被提请初步裁决进行解释和有效性判断的欧共体法令的种类，但是在欧洲法院的司法实践中，任何欧共体法令，无论是否具有直接效力，都可以成为成员国提

请欧洲法院解释和判断其有效性的对象。这甚至包括那些不具备法律约束力的欧共体法令，如建议、咨询意见等。另外，成员国与非成员国之间的条约明显不属于《罗马条约》的组成部分，但

这类条约通常是由理事会签订的，欧洲法院就也把它们看作欧共体机构颁布的法令，因此同样也

属于第234 条范围内的法令。[15]有的条约是由共同体成员国批准生效的，因而不属于第234 条规定的共同体机构法令，但是缔约方为了确保条约的统一解释，赋予欧洲法院对条约的解释行

使初步裁决管辖权，例如，对《对于民商司法管辖及判决执行的公约》，缔约各方通过单独的议

定书把对公约的解释权交给欧洲法院。欧洲法院甚至在Dzodzi [16]一案中认为，如果成员国某

国内法律条文是基于欧共体法而制定，或是参照了欧共体法时，即使该条文与该被参照的欧共体

法的目标不完全一致，被参照的欧共体法也可以成为提请解释的对象。总之，凡是诉讼中涉及到

欧盟法的事项，欧共体成员国所有法院都可以向欧洲法院请求初步裁决，由唯一权威的司法机构

对其进行司法解释。初步裁决范围的扩大，在最大限度上保证了欧共体法在全欧共体范围内的统

一实施。

2、请求权的扩展

如前所述，欧洲法院充分发挥司法能动性，在实践中倾向于对有资格提请初步裁决的主体作

扩大解释。这在“Van Gend en Loos Case”案[17]中最能得到体现。在该案中，欧洲法院确认

荷兰的某一关税委员会( Tariefcommissie) 构成《欧共体条约》第234条所指的法院或法庭，尽管该委员会只是由几名精通税务的律师组成。欧洲法院在其判决中指出，虽然依照荷兰国内法，该委员会只能被视为一个行政机关而不构成法院或法庭。但是由于该委员会事实上是该国审理有

关关税争议的最高权威机构，其判决是终局性的。除此之外，当事人无法寻求其他救济手段。另外，在Vaassens案[18]中荷兰社会保障法庭（Scheidsgerecht）就该案涉及的某欧共体法律的

解释问题向欧洲法院提出初步裁决的请求。该案被告荷兰矿业部委员会社会保障基金认为，由于荷兰社会保障法庭只能提出“无约束力的意见”而不是做出司法判决，因此无权提出初步裁决申请。但欧洲法院在考察了社会保障法庭的组成、法律性质和适用的程序规则后，驳回了被告的意见，确认荷兰社会保障法庭属于《欧共体条约》第234条规定的“法院或法庭”，因此有权提请初步裁决。欧洲法院的理由是：该法庭是一个适用有关的矿业法律审理纠纷的常设机构，并且在审理过程中采取与荷兰一般法庭同样的对抗制诉讼程序；该法庭的主席和成员由荷兰政府中负责矿业行业的部长任命，法庭的程序规则也由该部长制定。这一案件确认了《欧共体条约》第234条所规定的有资格提交初步裁决申请的成员国“法院或法庭”并不局限于成员国的司法机关，还应该包括被授权作出具有司法性质约束力的决定的其他机构。

3、强制申请主体范围的扩大

《欧共体条约》第234条第 3 款规定了成员国法院或法庭的强制提交义务。当有关欧共体法的解释或适用事项在成员国国内法院或法庭所审理的案件中提出，而根据该国法律该法院或法庭是作为最后的司法救济手段，法院或法庭就有义务把该事项提请欧洲法院。这包括一国的最高法院和专门的最高法院。但在Costa [19]案中，欧洲法院接受了意大利米兰地方法院的裁决请求，因为它认为当事人的请求标的很小，在以前荷兰的司法实践中被允许上诉的机会微乎其微，当事人实际上并无上诉权利可言，地方法院既是第一又是最高法院或最后法院。在这里，欧洲法院把标准定位“最后”而不是最高，大大扩大了第234条第3款的管辖范围。由此可见，在实践中，欧洲法院并未拘泥于第234条的文义去抽象地理解“能或者不能上诉”的含义，而是在具体案件中，根据案件的具体情况、性质来判断某司法机构是否有义务提交申请。

总之，在欧洲法院各项管辖制度中，初步裁决制度最值得引起重视。欧洲法院通过对现行裁决制度进行能动地解释，积极扩张了其司法管辖权的范围，促进了自身与欧共体各成员国法院之间的合作，充分展示了其管辖权所独具的自我扩展性。从欧洲法院50多年来的实践来看，初步裁决制度一直处于不断的扩张之中，但是制度上的扩张在现实中并不必然带来预期的扩张效果。因为初步裁决制度主要是由成员国法院请求裁决引起的，所以其现实意义上的扩张必然要求成员国法院的积极配合来完成。

三、初步裁决制度的改革

总的来说，初步裁决制度是欧共体法中一项极富特色的法律程序制度。实践证明，初步裁决制度的建立是必要的和正确的。在几十年的欧洲一体化进程中，初步裁决制度保证了欧盟法律在各成员国的统一解释、统一实施和统一效力，有力的促进了欧洲一体化进程。但是随着欧盟的一体化不断深入进行，一个水平更高的统一法律体制将被要求以适应一体化的发展。这促使了欧洲联盟不断去正视初步裁决制度现存的一些问题，并提出了相应的改革措施。

从目前初步裁决制度的运行情况来看，主要存在着以下一些问题：

首先、从欧盟法层面上，初步裁决与其他欧盟制度存在一定的冲突。譬如指令，初步裁决与指令相对于欧盟成员国的法律制度来讲都是更高一级的法律渊源，它们在建立欧盟法律秩序上都起着重要的作用，是欧盟与成员国在法律制度上合作的法律基础。欧盟几十年的实践证明两种制度存在着一定的冲突。初步裁决制度既调节欧盟法与成员国法之间的纵向的关系，又在横向上保证不同的成员国能够一致地适用欧盟法，避免了欧盟法在成员国之间适用的差异。然而，指令的首要功能是调整成员国法律之间横向的关系，即保证不同的成员国统一地适用欧盟法。二者在功能上有一定的重合性，这会造成在缺乏欧盟指令或者指令的效力受到质疑的时候初步裁决制度的越俎代庖。因为当一个指令带来严重的纵向的或横向的法律冲突，只有欧洲法院才能解决。

其次、初步裁决使人们在心理上拉开了欧盟法与国内法的距离，有悖于欧洲一体化的要求。由于欧盟法的直接适用效力，成员国国内法院把欧盟法看作是其国内法的一部分，于是一些问题便会产生：欧盟法是否对当事人产生相应的权利和义务？案件的详细情况和当事人在诉讼中的实际地位在初步裁决中应该是怎么样的？一般来说法律的适用问题是与案件的实体处理密不可分的。然而，由于欧洲法院在初步裁决过程中的任务仅限于提供确定的关于欧盟法律的解释，成员国自己负责查清案件的有关事实并适用欧洲法院解释过的欧盟法律。欧洲法院无权对成员国法律进行解释，也无权对成员国法律与欧盟法律的一致性作出裁决。因此，初步裁决制度在某种程度上否认了欧盟法律秩序与国内法律秩序的一致性，它使欧盟法律体制与国内法律体制呈现出一种

相异性，把欧盟法从国内法体系中排除了出去，而看作一种外来的异己的事物，就象国际法之于

国内法。这在公众心理上的影响明显有有悖于欧盟一体化的要求。

最后、初步裁决制度占用了巨大的司法资源。初步裁决制度成了自身成功的受害者。初步裁

决制度使欧盟司法体制面临着严重挑战。数量巨大的初步裁决案件的提出使得欧洲法院不堪重负，据统计，欧洲法院每年要受理250多件初步裁决案件，每年作出初步裁决100多件。[20]并且

由于随着2010年的到来，10多个来自东欧和地中海的国家将陆续加入欧洲联盟，可以预见欧洲

法院审理的初步裁决案件数量将会越来越多。更重要的是，随着欧盟一体化的发展，尤其在1999年5月1日《阿姆斯特丹条约》生效后欧洲法院被赋予了新的权力，在新的欧共体条约第六章关

于签证、难民、移民、跨国界的民事司法合作，或者根据欧盟条约的第六章，关于公共安全和刑

事司法合作的事务的规定都给欧洲法院带来了新的任务，这些新的条款将给欧洲法院带来更大的

工作量。另外，由于初步裁决的结果可能适用到成员国法院的案件中去，因此实际上只有初步裁

决能够在大约一年内做出，才能真正保证欧盟法院与成员国法院之间的对话，而以后的过长的等

待将使这一对话功能大打折扣。因此，对于具体案件来说，提出初步裁决即意味着该案的审理期

限将会被迫延长，其结果将很有可能使得欧洲法院失信于各成员国法院，从而破坏掉过去通过初

步裁决制度已经建立起来的欧洲法院与成员国法院的良好合作关系。[21]

因此，尽管在欧盟建立的初期，欧洲法院是鼓励成员国法院提出初步裁决的申请以使欧盟法

在成员国得到统一实施的。但是随着欧洲法院的工作量变得不堪重负、成员国所提交的问题日趋

复杂，这已经迫使了欧洲法院改变了它以前的态度，欧洲已经开始对某些问题拒绝给予初步裁决。欧洲联盟也已开始思索采取什么样的措施才能使初步裁决制度适应欧盟一体化的新阶段，对于初

步裁决制度的改革被提上了日程。

欧盟各成员国于2001年2月26号签署了《尼斯条约》，之后根据该条约修改后的《欧共体

条约》第225条第3款是对欧盟司法体制长期思索的结晶。尼斯改革宣告了欧洲法院对初步裁决

垄断时代的终结。今后，欧洲法院和欧洲初审法院将共同担负起保障欧盟法律的统一性和一致性

的重大使命。通过尼斯改革，欧洲初审法院获得了三项大权：对共同体法的普遍管辖权、对新设

立的特别审判庭的上诉管辖权以及初步裁决权。欧洲初审法院由此迎来了一个兴盛时代。《尼斯

条约》对欧洲初审法院的初步裁决权作了详细的规定。

经《尼斯条约》修改后的《欧共体条约》第225条第3款规定，初审法院在《欧共体法院规约》确定的某些专门领域内，可以依据《欧共体条约》第234条作出初步裁决。初审法院作出初

步裁决有两个前提条件，一、《欧共体法院规约》对于初审法院的初步裁决权目前未作出有关规定，因此需有待于修正《欧共体法院规约》；二、内容上有限制，初审法院的初步裁决限于特定

的专门领域，初审法院管辖权下的专门事项尚有待欧洲法院做出提议。欧盟委员会的工作小组曾

将其限于欧盟法律中的一些专业性领域，如商标法、公共职能，以及税则归类、共同农业政策。经济融合政策等。但是，由于《尼斯条约》尚未生效，因此只有依生效以后的《尼斯条约》修改

过的《欧共体条约》第245条第2款修改法院规约才能实现。因此，尼斯改革暂时还处于未实行

阶段。

《尼斯条约》规定初审法院的初步裁决权是终局性的，不能上诉。但欧洲联盟为了使初步裁

决的分流改革不至于危及欧盟法律的统一适用，在《尼斯条约》中设计了一个新的程序制度——

复核程序。复核程序适用于两种情形，一是由初审法院对特别审判庭的上诉判决，二是由初审法

院作出的初步裁决。因此，对于初审法院有初步裁决权的那些专门事项，欧洲法院仍然可以按规

定程序进行复核作出裁决，但是必须在符合两个条件下进行：首先，仅限于当欧盟法律的统一性

或者一致性受到严重威胁的时候；其次，仅限于例外情形。在例外情况下，如果由于初审法院的

主动移送或者因为欧洲法院的首席法庭顾问官对初审法院的判决提议复核，则欧洲法院可以审理。另外，必须指出的是，对于除了《欧共体法院规约》规定的专门领域外，对于其他领域的事项欧

洲法院仍然拥有垄断的初步裁决权。

四、结语

综上所述，经过以上对初步裁决制度的考察，我们可以得出一个结论：初步裁决制度的出现

是联邦梦想的一个杰作。[22]欧盟司法体制通过初步裁决制度建立起了无隶属关系的司法机构

之间的日常紧密联系，覆盖了包括民法、刑法、行政法等诸多领域，直接促进了欧盟法律对成员

国法律体系的渗透，推动了成员国法院习惯于从欧盟法律的视角解决法律争端，在欧洲法律一体

化的良好进展中功不可没。欧盟法的许多重要原则，如构成欧盟法的三大支柱的直接适用原则（principle of direct effect）、优先性原则（principle of supremacy）、平行发展原则（principle of parallel d evelopment）等，都是通过欧洲法院运用初步裁决程序而确立的。[23]正是这些原则的确立使得建立在条约基础上的欧盟司法制度能够发展到一种相对完善和成熟的状态。但是，我们在看到初步裁决制度的诸多优点，在面对欧洲一体化进程的不断加快和加深的同时必须对初步裁决制度的进行相应的改进。作为欧盟附属物的初步裁决制度，应该随着欧盟一体化的发展而做相应的调整，改革应该与所有欧盟机构的一致计划相适应。只有这样，才能使初步裁决制度这一欧盟法中极具特色的制度，在欧洲一体化的进程中发挥出更大的作用来。