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【题目】“城中村”社区治理困境与善治研究

【引言】善治语境下“城中村”治理探究引言

【第一章】“城中村”社区治理的内涵及理论基础

【第二章】“城中村”小区治理的问题透视

【第三章】善治语境下“城中村”社区治理模式的选择与构建

【第四章】“城中村”社区治理对于我国基层发展的影响

【结论/】“城中村”社区善治研究结论与参考文献

一、“城中村”社区治理的内涵及理论基础

（一）主要概念简析

1. 社区

社区属于基本概念，其最早出现在古代欧洲拉丁语中，代表着亲密合作的伙伴关系或者共同体。19 世纪后期，德国社会学家F·滕尼斯在其进行的社会学研究中，首次引入德文 Gemeinschaft,随后在其出版的《社区与社会》中，F·滕尼斯通过对比Gemeinschaft 和 Gesellschaft,提出了两者存在之间的共同点和不同点，在社会学领域引起较大反响。英文社区（Community）一词的产生要追溯到美国社会学家罗密斯。

罗密斯将滕尼斯的着作《社区与社会》译成英文，命名为《Community and Society（社区和社会）》。20 世纪 30 年代，中国社会发生着翻天覆地的变化，人们开始觉醒并着力于对民主的追求。在此背景下，费孝通等将英文Community 翻译成“社区”进行社会学研究，这是社区一词在中国的起源。从古代欧洲拉丁语发展到现在，社区一词的内涵和外延均有了很大的变化。但是，这些变化均是建立在对社区形态、特征的描述基础之上的，定义可以有很多种，但是其本质上是一致的。

由于受计划经济的影响，我国的社区概念已经突破了单纯的社会学概念范畴，而成为了在特定地域范围内由政府试图构建的社会实体或社会单元。[6]社区一词的普及呈现出一种自上而下的态势，是政府政策引导的结果。20 世纪

90 年代，在关于基层组织建设的实施意见中，民政部强调要发挥社区建设在基层组织建设中的重要作用，并通过在全国范围内设立若干个“城市社区建设实验区”来大力发展城市社区，在一定程度上促进了社区一词推广。但社区真正成为社会学研究和社会改革实践的热点与焦点，并进而成为关乎老百姓切身利益、耳熟能详的大众词汇则是党的十六大召开以后。十六大报告中，明确提出了要完善居民自治，建设有序、文明祥和的新型社区。这是首次提出社区建设与发展目标，给社区建设指明了方向。政府从一定程度上引领了社区概念的传播，同时也意味着社区一词并非单纯学术意义上的概念，而是具有一定政治色彩的特定区域。

本文认为：社区是指在具有一定政治色彩的特定区域上，生活其中的居民以心理认同感为桥梁，以互帮互助为方式组建的满足不同层次需求的社会性系统。我国学术界一般按社区所处地域范围的不同将其划分为乡村社区、城市社区及过渡型社区。“城中村”社区属于过渡型社区的一种。

2. “城中村”社区

本文研究对象为随着城市化进程的不断深化，已经身处城市规划区内，原有农耕为主的经济形态随着土地流转已经转为第二、第三产业为主的过渡型社区。这类社区原集体土地和宅基地或者已全部转为城市国家所有，或者集体土地仍以集体方式共同占有并成为居民主要生活来源。这类社区已经完成物质层面的改造，在硬件上已经具备了城市社区的模样，但软件改造尚未完成，呈现出一种向城市化社区转变的态势。

目前，过渡性是“城中村”社区最根本特点，主要体现在：

第一，居委会职能的过渡性。“城中村”社区快速形成，而相应的却未能紧跟时代潮流而变，往往是很短的时间内，通过行政命令将村民委员会建制转变为城市社区居民委员会建制。村民委员会和居民委员会虽然都属于基层群众自治组织，但是二者又存在者很大差别。我国《村民委员会组织法》明确规定村民委员会的根本任务是促进农村生产建设和市场经济的发展。在工作职责上主要负责发展经济和提供生产服务与协调，作为基层群众性自治组织，村委会承载了农村主要的管理和服务职能。而《城市居民委员会组织法》及其相关规定表明，居委会主要负责宣传和，保障居民合法权益，维护治安，协助政府做好各项工作。这表明，居委会和村委会作为基层群众性自治组织二者存在职能上的本质区别。由村委会向居委会的转变绝不是换块牌子那么简单，人们固有的生活方式决定了这项工作的复杂性和过渡性。“城中村”社区居委会面临着“村改居”后遗留的诸多问题，如解决原村委会发展起来的集体资产问题、村民观念向居民观念转变问题、居民的社会保障问题等等，更深层次还应该解决作为城市社区如何发挥社区公共服务职能问题。这表明当前“城中村”社区居委会的职能是由村委会向城市社区居委会的过渡。

第二，居民身份认同的过渡性。由于“城中村”紧邻城市的地缘原因，导致“城中村”居民在改制前就早已开始接受城市市民的影响，部分居民已经具有城市市民的公民意识，或者已经具有了城市市民身份。但是要真正转变为市民，绝不是换个身份、换个户口本那样简单。“村改居”后，在身份上，农业户口变成了城镇非农，具备了城市市民身份。但由于小农经济思想的深刻影响和我国公民社会不完善等因素影响，致使他们很难短期内完全摆脱原有农村生活方式的影响，如依靠血缘确定自己交往范围和方式，自给自足导致消费观念保守，对原来村共同体的依恋和依赖性、人情大于法治等等。这将在很长时间内存在，并且决定着居民的精神面貌。“城中村”居民市民化的过程还很漫长，居民对于自己新身份的认同感尚仅仅停留在表面，还需要进一步完成由村民向市民的转变。

第三，居民归属感的过渡性。这主要体现在“城中村”居民对于居委会的归属感远远低于村民对村委会的归属感。长期以来，村委会和居委会虽然都是基层自治组织，但由于其各自职责的不同导致了与村民或居民关系上存在很大差别。村委会在乡村事务管理和乡村整体发展中占据主导地位，它的每一项决策、每一项工作的开展都与村民的利益息息相关。[7]而城市社区中的居民则对于居委会的依赖性较小，社区主要是他们日常生活的场所，生存发展在工作单位和社会。居委会职能主要是负责社区日常事务管理，居民很难找到参与居委会工作的热情和途径。随着“城中村”形成，以土地为基础的集体经济逐渐解体，并且伴随着“城中村”居民市民化程度的不断提高，各种保障性政策的实施，使得原有的村民对村委会的依赖日渐式微。但是，由于“村改居”往往采用了对原有集体经济进行股权改造的方式进行改造，原村委会成员多在改制后的企业任职，原村民或多或少都持有企业股份，并且大多数人也工作在这些企业中，所以他们无法割断与居委会千丝万缕的联系。可见，“城中村”社区居委会与居民的关系不同于农村、城市社区与农民、居民的关系，明显带有过渡性特质。

第四，经济组织形态的过渡性。在“城中村”集体资产改造过程中，往往通过股份制改革的方式进行。这些股份合作制企业或合作社虽然在名义上与“城中村”社区没有行政关系，但是，由于社会保障和公共事业开支仍然在很大程度上由这些企业承担，使得这些企业在实际上具有了一定的社区治理功能。而这些企业往往是以原行政村为依托建立，董事会成员都大多由原村两委班子转化而来，所以具有很大程度的地域性和封闭性，在企业管理中，外来人员、外来资金很难进入，尚不具备现代企业特征，开放性较差，急需建立现代企业制度。这说明“城中村”社区经济组织形态具有强烈的过渡性。

以上特点表明，“城中村”社区作为一种过渡型社区，虽然目前在法律和形式上已经成为城市社区，但实际上还保留着大量的村庄的印记，正处于由农村社区向城市社区转化的过渡阶段。[8]

3. 社区治理

在全球治理背景下，随着公民社会的崛起，管理逐渐被治理所取代。在社区建设上，社区治理因其自身优势逐渐取代了社区管理，即“在社区公共事务管理中，政府与社区组织、社区公民相互合作、互惠互利而建立的一种共同管理的机制”.[9]“共同管理”要求社区治理主体应该多元化发展，要涵盖所有愿意依法为社区治理做出贡献的组织或者个人，如政府机构及其派出机构、社区自治组织、非营利组织、社区公民等。这就要求我们必须改变原有政府独强的局面，积极引导社区组织、社区公民与政府一起承担社区公共事务管理和社区发展的重任，充分发挥多元主体作用，各主体之间相互作用，形成合力，有利于建立和谐社区，体现了治理的根本要求。埃莉诺·奥斯特罗姆认为“社区治理是国家和市场双方统统选择的结果，可以使某些公共资源系统成功地实现效率最大化。”[10]

这段表述指出了社区治理的目标，即“善治”.善治意味着公共资源的开发和调试达到了预期的效果，实现了分配的公平、公正。而在善治目标实现的途

径上，不同的学者从不同的角度出发提出了不同的见解。有的学者通过研究社区管理体制问题，从分析政府与社区的关系出发，主张转变政府职能，给予社区更大的自主权，提出了解决管理体制不畅的构想以实现善治的理想目标[11];有的学者则通过对社区利益群体之间分化与整合来研究在现代社会中社区情感对于促进社区和谐发展的重要作用，主张通过开展各项集体活动引导居民增强社区意识，增进相互了解，通过建立和谐、信任、合作、互帮互助的邻里关系来达到善治目标；有些学者则主张充分发挥社区自治组织的作用，尤其是非营利性组织的作用，通过这些组织主体作用的发挥达到社区治理善治目标。

（二）理论基础

1. 治理、善治理论

近年来，由于西方福利国家出现管理危机，国家调控与市场调节失效引发探寻多元主体共同参与治理的可能，治理理论得以形成并快速发展。治理理论的主要创始人罗茨认为治理是未正式授权，却能在特定活动领域有效发挥作用的管理机制。[12]治理与统治有很大区别，治理指的是多元主体为实现同一个目标而进行不同尝试的过程。政府并不是治理的唯一主体，治理的实现也并不是必须依靠国家力量才能实现。

治理理论主张对公共事务的管理要以实现“善治”为目标，主张在公共事务管理上摒弃一方独大的做法，而是引导多元行为主体并存，并且通过互帮互助达到公共事务管理良性循环的目标。主体多元才能有效保障善治的实现，在一定意义上，各种公私机构具有和政府一样的权力。在公共事务管理中政府要改变定位，由具体管理者变为掌舵人，要通过政策引导、法律保障等形式充分调动多元主体参与公共事务管理的主动性和积极性，在政治统治之下对社会具体事务进行调控。[13]因此，在社会公共产品提供者上，政府已经不再是唯一的提供者，同样具有主体地位的市场和社会应该积极、主动分担政府责任，提供社会公共产品。在社会公共事务管理中，政府、市场与社会作为多元治理主体互帮互助、互惠互利，从而达到理顺关系，满足不同层面需要的根本目的。

善治（Good Governance）即良好的治理，是治理要达到的终极目标。善治就是政府与市场、社会等行为主体在社会管理过程中，为了达到公共利益最大化而形成的一种新型关系。其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理。

[14]

20 世纪 90 年代以来，公民社会或民间社会的日益壮大，为善治的发展提供了强大基础。民主化的一个重要意义就是还政于民，使政治权利回归公民社会。[15]

善治是民主化进程的必然结果。而同时，国际社会和国内社会在全球化时代都需要公共权威和公共秩序，这一新的公共权威和公共秩序，只能由善治来实现。善治为国家与公民社会搭建了一座桥梁，改变了管理和被管理的关系，意味着权力由单一主体向多元主体的回归，是公民社会接管公权力的过程。善治表示国家与社会或公民之间的良好合作，[16]意味着治理主体的多元化和管

理方式、手段的多元化。善治模式认为在公共事务的管理中，政府权力只是实现有效管理的一个方面，除此之外，还存在着其他的管理方法和技术，只有各类方法和技术的有效融合才能真正实现管理高效。[17]

十八届三中全会继续研究全面深化改革，明确提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”.“国家治理体系”概念的首次提出，标志着我党在全面深化改革过程中迈出了坚实的一步。由管理到治理的转变体现了我党执政理念的转变，体现了党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。“国家治理体系”强调在不断加强执政党建设的同时，以法治为基础，进一步坚定人民民主的决心和信心。国家治理体系现代化要依法执政、依法行政、依法治国，为社会多元主体参与治理提供保障。国家治理一是强调主体多元，大家都是主体，国家是管理者，人民也是社会的主体，还有各组织、各单位，都是参加管理的一个方面的角色，都是主体之一，从过去的一个主体变为多主体；二是渠道多元，治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸开来、铺展开来，治理也表明了方式的变化；三是治理要现代化，更加科学、更加民主，同时也要更制度化、规范化、程序化。国家治理的提出为我们在“城中村”社区发展中提供了全新的视角和解决问题的方法，将有力的推动“城中村”社区治理突破困境，走向善治。

在“国家治理体系”指导下，把治理、善治理论应用于“城中村”社区建设实际，转变政府职能，理顺管理体制，将进一步推动政府与多元治理主体互惠互利关系模式的建立，使多元主体在社会公共事务中充分发挥作用，提高社会运作效率，促进社会和谐发展。

2. 公民社会理论

作为中的重要内容，公民社会理论指导着人们认识世界和改造世界的全过程。它是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为，是处于“公”与“私”之间的一个领域。公民社会强调在社会中，应重视公民参与社会管理的重要性。

黑格尔也详细论述了公民社会的概念，他认为公民社会是历史发展的必然阶段，有其自身的特殊性存在，为市场经济发展所必需。公民社会起源于对国家与社会关系的探索，是指出了国家以外的实体社会的总和。

总体来讲，从形式上来看，非政府组织（NGO）、公民的自愿性组织、社区组织等都属于公民社会范畴。它们不同于国家或者政府，但同样作为行为主体存在并影响着社会发展。由于我国长达几千年的封建专制制度的影响，公民社会在我国一直被国家、政权所压制。直到近代，随着封建统治的衰败，公民意识开始觉醒并逐渐发展壮大，产生相对独立的民间组织。随着改革开放的深化，我国经济体制改革取得了令世人瞩目的成就，积累了大量社会财富的同时，也极大的提高了人民群众的素质，从经济和人文方面为公民社会的形成做足了准备。党的十五大后依法治国策略的实施，为“第三部门”的建立和发展提供了法律保障。[18]

近 20 年来，在依法治国方针指引下，我国政府顺应时代潮流，积极转变政府职能，努力打造“阳光政府”、“服务型政府”,这为民间组织的发展提供了机遇，促使民间组织迅速发展，在社会管理和服务方面发挥了巨大作用。另外，在社会主义民主建设方面，积极引导社会组织和公民参政议政，实现对政府监督，充分激发了他们共同参与社会事务管理与服务的热情。

3. 社会资本理论

社会资本概念是由法国社会家皮埃尔·布尔迪厄提出的。他在其着作《社会资本随笔》中将社会资本定义为：“社会成员之间客观存在的人际关系总和”.[19]他认为社会资本对于农村经济的发展具有非常重要的现实意义。后来，詹姆斯·科尔曼发展了社会资本概念，他基于社会资本的个人属性，将社会资本定义为依托社会成员之间关系而存在的一种社会资源。[20]

詹姆斯·科尔曼的研究成果得到了广泛认可，成为以后学界研究社会资本的重要基础。帕特南的定义则指明了社会资本形成的原因和行为方式。他认为，“历史渊源和独特环境”是社会资本形成的主要因素，在这种情况下，社区的形成依赖于“人们相互熟知”并建立了紧密的公民参与网络，这一网络在惩罚破坏人们信任关系的人或行为之间得到加强。他认为社会资本能够有效提升社会整体效率。[21]

帕特南从群众参与的积极性和主动性来研究社会资本，完成了从聚焦个体到关注集体的转变，并且把社会资本概念引入政治学研究，取得了较大的研究进展。“城中村”社区居民大多来自于由血缘、地缘关系形成的村庄，人们在长期的生活生产中彼此熟悉，有利于形成互助合作的关系，而这种社会资本对于解决“城中村”社区治理具有十分重要的作用。

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