我国政府绩效管理现存在的问题与对策研究

我国政府绩效管理存在的问题与对策研究

摘要：我国随着市场经济的不断深化和建立绩效型与责任型政府的迫切需要，借鉴西方公共部门绩效管理的经验并结合我国的实际情况加以创新，形成了我国政府绩效管理方式。我国政府绩效管理主要有：绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节。政府绩效管理作为政府管理制度创新和有效管理的方法，其作用也在不断的增强。但是与此同时我国政府绩效管理中的绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节中同样存在着诸多的问题，如：绩效目标设定不合理、绩效指标设置不规范、绩效考核设置不科学绩效反馈机制不健全等，这些问题的存在严重影响了绩效管理这位政府的管理工具的功用，它们需要及时采取措施予以应对，以充分发挥绩效管理的作用。

关键字：绩效绩效管理问题对策

Government Performance Management Problems and

Countermeasures

Abstract: With the development of market economy and the needs of establishing a performance and a responsible government, the formation of our government is urgent. Our mode is on the basis of the western public sector performance management experiences and combining with the actual situation in our country. Our government performance management mainly has: plans and implementation of performance, performance assessment, performance feedback and improvement and other links. Government performance management as the government management system innovation and effective management approach, its role is enhanced. But at the same time our government performance management, there are also many problems, such as: performance targets set unreasonable, non-standard set of performance indicators, performance appraisal is set unscientific performance feedback mechanism is not perfect, the existence of these problems seriously affected the function of performance management of the government's management tools they need in a timely manner to take measures to counter it, to give full play to the role of performance management.

Keywords: Performance Management of performance Problems Countermeasures

绩效管理随着西方“新公共管理运动”而逐渐发展起来的一种关于公共部门管理的一种新的方法。它在二十世纪二三十年代起，被运用于企业的人力资源管理中，二十世纪七十年代以后形成体系，管理对象也扩展为组织、团队、员工三个层次。在二十世纪八十年代，在西方国家的“政府再造”运动中，绩效管理被运用于政府管理领域中。整体上来说政府绩效管理强调了以结果为本和以公众为中心；强调绩效管理活动要以公众的需求为其活动的导向，而不是以自己指定的规则为活动的导向；强调政府部门应该增强对社会的回应力；更加注意

公共部门的产出，注意提供公共服务的效率与质量。一定程度上说，绩效管理是公共管理者的主要职责。

一、绩效和政府绩效管理

绩效是一个多义的概念，人们对于它的认识也是经历了一个不断发展的过程：从单纯的强调数量到强调质量再到强调满足顾客需求；从强调短期的绩效发展到强调长期绩效。这说明，不论是政府部门还是各类社会事务的管理者和执行者，都应该用不断发展的而不是静止不变的眼光来看待公共部门的绩效，综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。

绩效是质与量相结合的产物，也即是效率和效能的总和。效率是指投入与产出的比例，而效能指的产出所产生的实际效果以及对目标群体的影响程度。绩效并不等于产出本身，也不等于任务和产品本身，绩效是投入所获得的产品及其产品所产生的社会效果，它不仅有量的规定性，也有着质的规定性，只侧重于强调任何一方面都是有失偏颇的。从绩效的形成过程来看，绩效同时还具有时间性，它一般经过投入-中期成果-最终成果的这一过程，而且绩效管理是贯穿于这整个的过程中，而非只集中于某个特定的阶段。

政府绩效是指政府在依法履行职能的过程中，自身的投入所获得的初期和最终的结果及其所产生的社会效果。具体包括：政府绩效是在政府部门中产生的；政府绩效包括政府部门的产出和自身的产出所产生的社会效果；政府的绩效不仅有数量（做了什么，做了多少），还包括质量（做的怎么样）；政府绩效不仅表现为初期成果还表现为最终成果。

政府绩效管理从静态的概念是指公共部门在管理社会公共事务，提供供公共物品过程中取得的成绩与效益；做为一个动态的概念是指运用目标管理的方法，合理的设定绩效评估的指标体系，按照严格的评估程序对公共部门旅行职能的所产生的结果以及结果所产生的社会效果测量、划分等级、提出绩效改进计划和运用绩效评估结果改进政府绩效的活动的总称。它是在西方“新公共管理运动”中孕育和发展起来的的一种新的公共管理方法和新的公共管理责任机制，是西方公共管理改革的一项基本措施。它是一个包含绩效计划与实施，绩效考核，绩效反馈与改进等环节的系统过程，强调通过通过持续开放的沟通形式资质目标，并推动团队和个人达到目标，是提高政府的绩效的一个有效的手段。

（一）绩效计划和实施

绩效计划是将个人目标、部门和团队目标与组织目标相结合的目标确认过程。作为绩效管理的第一个环节，计划是否合理直接关系着后续的工作能否正常开展，影响到整个绩效管理的结果。一般而言政府的绩效计划主要围绕以下几个方面进行：

第一，确定政府部门的战略目标。一个好的有效的战略目标可以会政府部门勾勒出未来发展的蓝图，使政府部门以后的发展有章可循。在制定战略目标的过程中应该积极听取多方

的意见，尤其是多注意倾听群众心声，了解群众需求，避免“一言堂”和部门战略目标脱离实际的情况的出现。

第二，将政府部门的战略目标分解为具体的任务和目标，然后尽量落实到每个员工身上。在这个过程中首先需要做的便是对每个职位进行全面的分析，明确每个职位的职责与职权，然后在此基础之上来划分任务。当然，在此过程之中，制定出评价工作好坏的标准也是至关重要的，它可以对员工产生很好的督促与激励作用。

第三，绩效计划中的双向沟通与参与。在绩效计划过程中，持续的绩效沟通的作用至关重要。因为绩效计划本身便是一个双向认可的过程。管理者关于工作的意志只有得到员工的认可才能真正的落到实处，而得到员工认可的一个必要的途径便是双向的沟通。

绩效计划制定之后紧接着便是按照绩效计划来进行实施。在绩效实施中的过程管理非常重要，因为绩效管理本身便是一个过程管理，管理贯穿于绩效的整个过程。在绩效管理的过程中，决定绩效管理的方法是否有效的便是处于绩效管理与绩效考核之间的绩效实施与过程管理。绩效目标和任务的达成，需要对绩效实施和过程管理和进展情况进行监督，并针对其中出现的情况制定相应的绩效改进方案。

（二）绩效考核

所谓的绩效考核是指根据事先确定的绩效考核指标体系对员工的或是组织的工作情况、任务完成情况进行评断，并根据考核的结果来实施相应的奖惩的一种方法。根据考核的对象不同绩效考核可分为个体的绩效考核和组织的绩效考核。过去一直存在着这样一个误区，认为政府的绩效就是公务员个人的绩效的机械相加，只要个人的绩效好了那么政府的绩效也就自然上去了。但事实上政府绩效与职能部门的设置、岗位的设置、相应的信息传递系统、机构运转机制等密切相关，其中任何因素设置不科学都会影响整体的绩效。只有各个职能部门在积极做好本部门的工作的同时与其他的职能部门相互合作、密切配合才能达到部分之和大于整体的效果。在此环节中也极易出现目标替代的现象，形成“规则就是一切，程序就是目标“的现象，造成公共部门组织僵化，效率低下。

绩效考核的方法多种多样，如有针对个人考核的360度考核法、面谈考核法、个人绩效合约等方法。也有针对组织的如关键绩效指标法、平衡计分卡法等方法。虽然这些方法各不相同，所针对的对象也不同，但是在绩效考核时它们基本上都是遵循相同的原则，即“SMART”原则，这一原则在英美政府中普遍被使用。其中“S“表示“Specific”,要求绩效考核的指标应当是“具体的”“明确的”；“M”表示“Measurable”是指考核的目标应是“可衡量的”“可评估的”；“A”表示“Achievable”，要求绩效指标是可以达到的，也即员工通过一定的努力是可以达到的，而非不切实际的；“Ｒ”表示“Realistic”，它要求考核的只表示“现实

的”“可以观察的”；“Ｔ”表示“Time bound”要求绩效指标具有“时效性”，注意完成指标的特定期限，用通俗的话说就是指是否在规定的时间内完成了任务。

（三）绩效反馈与改进

绩效管理是一个过程管理，它的循环是从绩效计划开始，以绩效反馈和面谈等环节导入下一个绩效周期。绩效反馈也即将上一个环节绩效考核的结果让员工知晓，然后管理者与员工就存在的问题共同的探讨问题存在的原因、并制定相应的改进方案并实施。通过绩效反馈与改进主要可以达到以下几个方面的作用：

第一，使员工了解自己在本绩效周期内工作的基本情况。对自己是否达到了本部门的工作要求、工作态度是否合格等方面的信息有个初步的了解。这可以使员工更加清楚的认识自己，了解自己在工作中的不足，以便于后面的绩效改进方案的实施。如果考核后的结果没有得到及时有效的反馈，那么问题就会仍然存在，更谈不上改进工作绩效了。

第二，探讨绩效为合格的原因，并制定改进方案。在良好的沟通的情况下，管理者与员工双方就存在的问题达成某些方面的共识，并在此基础之上形成绩效改进计划，建立在双方充分沟通基础上的绩效改进方案具有更贴近实际情况更易实施等优点。

第三，可以和谐组织种的人际关系。当今的管理已改变了原来的那种“命令-服从”的管理模式，而是越来越强调民主的力量。在绩效反馈中，管理者与员工在某种程度上说是站在相对平等的位置上进行交流的。一方面，在绩效反馈中，管理者向员工传递自己的意志，就工作绩效方面提出要求；另一方面员工也可以就此机会表达自己的看法，这样可以加深双方的了解程度和对工作的认识程度，使得绩效实施更具效率。

这里的“改进”既是指工作的绩效方面的改进，也是指员工个人工作能力的改进。在员工个人能力的改进过程中绩效培训便是经常使用的一种有效的方法。通过绩效培训员工可以持续的改进自己的工作能力，这既是对员工能力的一种提升，也是对员工的一种激励与鞭策。

二、我国政府绩效管理存在的问题

（一）绩效目标设定不完善

政府的绩效目标是未来一个特定的时间段中，政府部门在工作上所要达到目的和标准，在某种程度上说绩效的目标确定工作实施的途径。在当前我国的绩效目标的设定中存在着诸多的问题，主要表现为：

1．绩效目标只注重短期的效应而忽视长远的发展情况。如政府的很多领导干部在某一地任职时只片面的追求自己当职期间的当地的GDP，一味的以牺牲环境为代价来换取GDP的增长。从短期看，他们确实“政绩显著”，但是从长远看，着无疑会严重影响当地的可持续发展的前景，也会给当地居民生命健康状况带来巨大的隐患。这种只注重眼前而不顾长远的绩效

目标显然是不合理的。

2．绩效目标的设定缺乏多方的参与。政府部门的绩效目标往往是上级领导说的算，一切以服从领导为准则。但是事实上领导由于多年不在基层工作，但基层操作中的实际情况知道的甚少，这会导致了绩效目标缺乏实际操作性，不切实际，而且这样也容易滋生官僚主义作风。

3．绩效目标的难度设定不合理。一般来说绩效目标的设定需要有一定的挑战性，正所谓“跳一跳，摘桃子”。但是现在面临的情况是绩效目标的难度频繁的提高，这严重挫伤下级的工作积极性，如果难度到达了一定的程度会导致下级消极应对工作，甚至会出现谎报工作数字，无法反映真实的绩效的情况。

（二）绩效指标设置不规范

选择和确定什么样的绩效指标是考核中一个重要的，同时也是比较难解决的问题。我国政府在这一环节中主要表现的问题有：

1．绩效指标的设置缺乏对环境的变量思考。在绩效指标的设定过程中没有对各个地方的实际情况进行考虑，而是搞“一刀切”，这样使得绩效考核的结构有失公平。譬如说将地方政府引进外资的能力作为绩效考核的指标就没有对各个地方的地理环境进行考虑。有些地方由于天然的地理位置，如临近港口、是沿海城市那它在吸引外资能力方面自然占有优势，用这样的指标进行考核显然是不公平的。

2．绩效考核的指标频繁的更换。绩效考核的指标发生变化这是无可厚非的，但如果频繁的更换就不合理了。频繁的更换绩效考核体系会导致员工疲于应对各种各样的考核指标，往往出现员工们花了一段时间的调整使自己适应了考核的指标体系，马上又面临新的指标考核体系，需要自己重新去适应，这会严重的影响员工的工作积极性。

3．“一票否决”的存在，即只要一项指标不合格，其他各项指标的分再高，最后的结果也是不合格的，这是缺妥当的。有些重要的指标，如涉及民众的满意度，政府部门的办事效率等方面设置“一票否决”是合理的，但对一些如计划生育，越级上访等设置否决权就不合理了。

（三）绩效考核不科学

1．绩效考核的频率不合理。目前的很多对下级部门的绩效考核并不是同时进行的，主管职能部门各自为政。我国目前由于某些职能的划分比较模糊，往往会出现多头考核的状况，给被考核的个人或部门造成压力，严重时甚至影响个人或部门的正常工作。在绩效考核中还存在着另一种何况：绩效考核的周期过长，一年考核一次甚至会出现两年才考核一次的状况。这同样不利于政府部门的绩效提升。这往往会使员工产生懈怠情绪，认为只要在考核之间好

好变现便可以了，而忽略了绩效考核的真正目的。

2．绩效考核评估者单一。我国目前的绩效考核多是上级对下级的考核，缺乏社会对政府的考核以及下级对上级的考核。绩效考核的评估者作为员工的上级，他不可能清楚的了解每位员工，那在仅有的认知的基础之上所做出的绩效考核自然是不公平的，也难以让员工对产生的结果信服。而且在由单一的上级评估者进行考核的过程中，很可能会出现平时与领导走的比较近的员工考核出来的成绩比较好的状况，这种状况会影响政府部门的工作气氛，导致员工的工作积极性受挫。

3.绩效考核缺乏系统性。在前面已经提及个人的绩效与组织的绩效并不是同一回事，组织的绩效并不等于个人绩效的机械的相加。在个人与组织互动日益密切的情况下，只对个人的绩效进行考核时不够的，个人绩效的提高并不全然导致组织绩效的提高。但事实上，我国政府目前的绩效考核大多数只有个人的绩效考核而无部门考核和组织考核，这不利于部门绩效的提高和组织战略目标的实现。

4.绩效考核过程中缺乏透明性，缺少相关的监督。在实际的操作过程中，员工对绩效考核的指标体系、绩效考核的过程、绩效考核的方法等问题都不是很清楚，这严重影响了员工对绩效结果的认同程度。

（四）绩效考核反馈机制不健全

1.绩效考核的结果缺乏反馈机制。绩效考核的结果只有让员工知道，才能明白自身存在的问题，在以后的工作中加以改进。但目前我国公共部门的绩效管理还处于重评估的阶段，没有将绩效反馈作为绩效管理中的一个重要的环节而加以落实。绩效管理在作为一种公共部门管理的工具，在我国目前还并没有落到实处。

2.缺乏相应的改进措施。在绩效考核之，管理者发现员工存在的问题，但管理者往往将发现员工工作上存在的问题作为最终的目标，整个绩效管理的在此戛然而止。而忽略了让员工改掉自身的问题，提高员工的工作能力才是根本的治本之法。存在的问题没有解决，整个部门的绩效还是止步不前，没有得到明显的的提升。这进一步说明我国目前的绩效管理只是浮于表面，并没有真正的发挥作用。

（五）整个绩效管理缺乏相关的法律依据

我国历年来一直强调依法治国，而依法治国简单的说便是指公共管理的主体依据法律来治理国家。很显然我国目前的绩效管理没有达到此要要求，我国目前还没有关于绩效管理方面系统的法律条文。我国目前的很多地方政府都在实施绩效管理，但是由于没有统一的标准，各个地方的绩效管理的标准和程序并不相同，各个地方关于绩效管理的可变系数太大，这样不利于对绩效管理进行统一的管理。目前我国的公共部门绩效管理尚处于缺乏具体、可操作

的政策性指导，更没有相应的法律条文作为制度保障。

三、完善我国政府绩效管理的对策

（一）设定完善的绩效目标

1．在绩效目标的的设定过程中，应该根据当地的实际情况，因地制宜的来设定绩效目标。而且绩效目标的涵盖范围要适当的放宽，避免出现因绩效目标的涵盖范围过窄而出现的在绩效管理中有失公平的现象。如可以将当地公民的满意度、当地人均收入、当地的就业率、植被覆盖率、污水的处理和利用率等指标涵盖与绩效考核的目标之中。这样既有助于地方政府短期的政绩的提高，也有助于地方的长远发展。

2．扩大绩效目标设定的参与主体，改变过去的那种绩效目标由上级领导部门说的算的状况。在设定绩效目标的过程中应该强调上级领导、下级员工、以及公众的全方面的参与。我国政府一直将“为人民服务”作为自身的服务宗旨，而“为人民服务”一项要求便是：急人民之所急，想人民之所想。所以只有政府正在的了解人民需要什么，想要什么，然后再在此基础之上将人民的需求化为现实，才是真正的服务于民。强调目标设定主体参与的多元化还可以使最后设定的目标更具合理性，也有利于将目标化为现实的目标实施过程更好的落实。

3.将绩效目标的难度控制在合理的范围之内。政府部门在制定长远的战略规划后，在实施的过程中，应该将长远的目标进行细分，划分为不同的阶段，并将一个固定的时间段作为阶段目标的考核期限。然后再根据上一个阶段的完成情况去设定下一个阶段的目标，避免出现目标的设定脱离实际。当然在这个过程中同样得进行过程管理，对表现突出的员工予以奖励，对表现不好的员工则需要给予相应的惩罚。这样这样才能真正的员工产生激励作用，避免工作的难度频繁的提高所导致的员工的倦怠心理。

（二）设定规范的绩效指标

1．将当地的具体环境纳入绩效指标设定的范围之内。因为各个地方的实际情况不同，应该将对环境的变量考虑进绩效指标的设定范围。这既可以通过对政府绩效的某些具体的考核指标予以体现，也可以通过对同样的指标在不同地方的权重进行调整来表现，如针对前文提及的引进外资的这一指标就可以根据不同的地方的实际情况在权重上做出差别对待。

2．绩效考核指标的更换是正常的，但是如果更换的太频繁则会影响绩效管理实施的整体效果。比较不同地方的绩效指标我们可以发现尽管各个地方的绩效考核的指标不尽相同，但其中总会又很多项的指标是类似的，如各个地方的人均GDP、劳动生产率、非农业人口的比重、平均的受教育程度等指标。政府在进项绩效管理的过程中，可以将这些涉及民生与人民的生命财产安全的事项作为固定的考核指标，在此基础之上在来根据实际的情况进行微调，以避免前后的绩效考核的指标体系出现极大的差异。

3.针对“一票否决”指标的设置，应该根据不同的指标的重要程度或者是权重来进行区分。对于那些权重高的指标体系设置“一票否决”是完全合理的，如贫困人口占总人口的百分比、公民对政府的满意度、政府的GDP等指标，这些指标与人民的生活息息相关，也与我们所要打造的服务型政府紧密相联。但是对于某些指标设定“一票否决”就有失妥当了，如一些地方政府将群众的越级上访设为了“一票否决”的指标，当然政府的本意是好的，想要当地的政府更加的关注公民的实际需求，打造“零投诉”的满意政府，但是在实际生活中往往会出现某些政府为了力求该项指标合格，而堵死民众的谏言之路，与政府的初衷背道而驰。（三）实施科学的绩效考核

1．绩效考核的频率不是越高越好，当然也不是越低越好，这需要针对不同的工作的性质予以区分。如果绩效考核的频率过高，评估的工作量和评估的成本都会大幅度增加，甚至会导致员工的逆反心理，这样不利于绩效目标的达成。而且过于频繁的绩效考核会使得每次绩效考核的结果缺乏激励性，不能够对员工产生充分的鞭策作用。频率过低则很难及时的发现工作中存在的问题，也会因为中间的间隔时间过长，很多情况都已发生了变化而影响考核结果的客观性与公正性。一般而言对于任务指标所设置的绩效考核的周期应该短些，可以将频率适当的提高。而对于周边绩效的指标，则需要在一个将绩效考核的指标降低，在一个较长的时间里进行考核，因为这些关于人的表现指标具有稳定性，很难在短时期内得出准确的结论。

2．在绩效考核中需要将绩效考核的评估主体多元化，要强调多方面主题的全面的参与，改变以前评估者单一的局面。因为这样可以很好的避免由直线领导进行考核时因信息不全或者是个人主观因素导致的错误结果，尽量做到公平。例如现在针对个人绩效考考核所普遍采用的“360度考核”便是一个很好的例子。360度考核尽可能的综合来自上级、下级、同事、顾客等多方面的信息来进行考核，这可以使考核的结果更具有说服力，更加的公平合理。

3．建立组织绩效管理与个人绩效管理的完整的绩效考核体系，将组织绩效管理与个人绩效管理双管齐下。组织绩效与个人绩效并不是一回事，而只有使组织的绩效目标的方向与个人绩效目标的方向保持一致时，才能使整体的合力最大。在设置个人绩效考核指标时必须始终坚持个人绩效考核的指标必须有助于组织整体目标的达成这一原则，然后在此原则之下设定两者具体的考核指标。并且在整个绩效管理的过程中需要做好各个部门之间的协调、各个员工之间的合作关系，维护整个组织的积极健康的工作气氛。

4．加大绩效考核过程中的公开力度，设立专门的机构对整个绩效管理过程进行监督。“阳光是最好的消毒剂”，只有将整个过程公之于众，才可以增加公众对评估结果的信服度，才有助于公民作为国家的主人对国家的活动进项监督。孟德斯鸠曾说过“一切不受约束的权力必

将导致腐败”，所以同样需要对整个的绩效管理进行限制，监督其实施的过程，确保绩效管理的各个阶段合理公正。

（四）建立合理有效的绩效反馈机制

1．建立有效的绩效反馈机制。绩效考核的结果只有反馈给被考核者，才能达到绩效管理的目的，而且绩效考核的结果的反馈同样的具有时效性，需要尽快的及时的反馈给被考核者，这样有助于员工参照考核的结果来寻找自身在工作上存在的问题，也有利于增加员工对绩效考核的认可程度。

2.针对员工身上存在的不同的影响组织绩效的原因来制定专门的绩效改进方案，在绩效改进的环节需要针对不同的问题来对症下药。在此环节中绩效沟通便发挥出其无语伦比的作用了，如有些是因为工作方法不得当而导致的工作表现欠佳的情况可以通过与管理者进行沟通，了解工作的具体要求，改进工作方法；对于能力不足的员工可以提供专业化的培训，提升其能力，或是将其调任至其可以胜任的岗位。

（五）加强绩效管理方面的立法工作

从立法上确立绩效管理的地位和权威，保证绩效管理成为政府管理的基本方法。颁布绩效管理的制度与规范，相关的工作流程，以及各项工作、各个环节的标准和有关的奖惩制度，这有利于将绩效管理纳入法制化的工作渠道，使绩效管理在实际操作中处于有章可循有法可依的健康的状态。

参考文献：

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