从北京市绿化隔离地区政策谈绿隔房地产项目

从北京市绿化隔离地区政策谈绿隔房地产项目

北京市为了实施城市建设总体规划，防止城市中心地区与外围组团之间连成一片，避免城市“摊大饼式”的发展，实现城市规划“分散集团式”布局，在城市中心区和10个边缘集团之间，以及各边缘集团之间用约240平方公里成片的大绿带进行隔离，由此形成了城市绿化隔离地区。范围涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、昌平六个区，近30个乡镇。绿化隔离地区建设除了植树造林实现绿化目的外，还包括了绿化隔离地区的农民搬迁、土地征用，旧村改造和新村建设、商品房开发，市政基础设施建设等。为了推动绿化隔离地区建设，北京市从1994年至今，专门成立了组织机构，出台了一系列政策法规，对绿化隔离地区的建设进行了规范，其中也包括了绿化隔离地区的房地产项目。由于绿化隔离地区规划面积较大，其房地产项目用地也在北京市的房地产市场占据了一席之地，业界通常将绿化隔离地区的房地产项目称之为“绿隔项目”。本文将从绿化隔离地区的产生历史渊源，结合现行北京市相关政策法规，介绍绿隔项目的政策特点，以期让更多的人了解绿化隔离地区房地产项目。

一、绿化隔离地区产生的历史渊源

建设绿化隔离带是实现城市规划的一项保障措施，最早可溯源至英国的卫星城市理论。早在1927 年，雷蒙.恩温(Rqymond Unwen)就提出了卫星城市的概念，其主导思想就是建议用一圈绿化带把城市的中心区圈住，不再让往外发展，在绿化带外围再建设一连串的卫星城镇，以控制城市建设的规模。

北京作为我国的首都和政治、文化、经济的中心，其城市建设在建国后一直受国家各届领导的关注。新中国成立后，北京市政府立即着手开始研究北京城市发展发向，编制总体规划。1954年推出了北京市城市总体规划第一稿，即《改建和扩建北京市规划草案要点》，其主要特点是：以旧城为中心向四郊发展，中心城市是6000 平方公里、可以容纳600 万人的一张“大饼”，郊区建设若干卫星城镇，市域总人口达到约1000 万人。

1958年北京城的总体规划又做出了重大的修改，压缩了中心城市的规模，并第

一次把中心城市这张“大饼”的模式改变为“分散集团式”，中心城市变成了几十个不同规模的集团。在后来北京城总体规划的修改中“分散集团式”的模式被一直坚持了下来。

按照“分散集团式”的城市布局，需要用绿化隔离带将北京市中心、边缘集团、郊区城市卫星镇区分开来，绿化隔离地区由此产生。1986年，首都规划建设委员会下发《关于印发<首都城市绿化近期规划建设方案的通知>》，提出在绿化隔离地区建设九片大面积的绿化隔离带，正式启动了绿化隔离地区的绿化建设。目前北京市的绿化隔离带共有二道，第一道是在城市中心区和10 个边缘集团之间以及各边缘集团之间用成片的大绿带进行隔离，已基本完成；第二道用于隔离市区与卫星城、边缘集团与卫星城，将形成一条环市区的绿色生态环，也于2003 年全面启动。

为了加强绿化隔离地区的建设，2000 年 2 月29 日，由北京市政府有关部门、北京市园林局、北京市规划委员会、北京市城市规划研究总院等单位共同组成了北京市绿化隔离带地区建设总指挥部，具体负责绿化隔离带的实施。并确定了把房地产开发同旧村改造、实现绿化相结合的原则，在绿化隔离地区除了建设绿化项目外，还采取了多种形式进行新村建设和旧村改造，完善城市基础设施，并通过适当比例的房地产开发，以弥补绿化隔离地区建设的资金不足。为规范绿化隔离地区建设活动，北京市制定了一系列的配套政策，从而使绿化隔离地区的房地产项目区别于普通的商品房开发项目，更具北京特色。

二、有关绿隔项目的主要政策及内容

为推动绿化隔离地区的建设，北京市政府先后出台了一系列专门针对绿隔项目的政策文件，主要包括：

1、北京市政府于1994 年1 月20 日下发了《批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》（京政发1994 年7 号），规定了绿化隔离地区的范围内容、促进实现规划绿化隔离地区绿化的政策及措施。

2、2000 年3 月24 日，北京市人民政府印发了《关于加快本市绿化隔离地区

建设的意见》（京政[2000]12号），明确了绿化隔离地区建设的目标任务、指导思想和原则，提出加快基础设施和新村建设，推进城市化进程。在农民自住房建成的前提下，允许集体经济组织开发建设一部分商品房向社会出售，所得收益用于拆迁补偿和绿化建设。

3、2000 年3 月29 日，北京市人民政府办公厅印发了《关于加快本市绿化隔离地区建设的暂行办法》（京政办发[2000]20号），规定对于经营性绿色产业项目，绿化建设用地面积在10 亩以上的，允许有3－5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目，建设农民自住房屋和上市出售的商品房的比例为1:0.5，同时规定了金融机构对新村建设给予积极和贷款支持等内容。

4、2001 年3 月19 日，北京市绿化隔离地区建设总指挥部、北京市财政局、北京市商业银行、北京市农村信用合作社联合社联合颁布了《关于本市绿化隔离地区旧村改造和新村建设申请银行贷款及财政贴息政策具体实施意见》（京总指发[2001]4 号、京财农[2001]635 号），对于旧村改造和新村建设项目贷款的主要发改银行及贷款主体、具体措施等进行了规定。

5、2001 年4 月20 日，北京市政府办公厅转发了市绿化隔离地区建设总指挥部《关于加快本市绿化隔离地区旧村改造和新村建设的实施意见》（京政办发[2001]31 号），规定了建设项目实行“一条龙”审批，并对有关土地出让金的返还，税费的减免等绿隔项目优惠政策进行了规定。

6、2001 年7 月6 日，北京市人民政府办公厅转发了首都绿化办《关于实施北京市绿化隔离地区绿地系统总体规划意见》（京政办发[2001]53号），明确严格控制绿色产业项目的建设用地，确保绿色产业项目的建设用地面积限制在绿化面积的3%至5%以内。

7、2001 年11 月1 日，北京市国土资源和房屋管理局颁布了《关于办理绿化隔离地区新村建设房屋权属登记的通知》（京国土房管权[2001]1073号），对绿化隔离地区搬迁上楼的农民及商品房购买人办理房屋所有权证问题进行了规定。

8、2001 年12 月12 日，市绿隔总指挥部、市计委、市财政局、市国土和房屋管理局联合颁布了《关于印发本市绿化隔离地区新村建设中办理土地征用及使用和土地出让金返还手续有关问题的通知》（京总指发2001[18]号），主要明确了农民自住房、按比例建设的商品房土地使用手续的办理及商品房部分土地出让金返还程序问题。

9、2001 年12 月30 日，市政府办公厅转发市国土房管局《北京市绿化隔离地区土地置换管理办法》（京政办发[2001]97号），对绿化隔离地区土地置换的审批、房屋搬迁、土地房屋登记发证、房屋的出租销售等问题进行规范。

10、2002 年8 月6 日，市绿化总指挥部、市规委、市计委、市国土房管局联合颁布了《关于统一安排本市绿化隔离地区范围内剩余建设用地的通知》（京总指发[2002]11 号），对绿化隔离地区范围内剩余建设用的规划有开发管理有关事项进行了规定。

11、2003 年2 月14 日，市绿化总指挥部、市规委、市计委、市国土房管局联合颁布了《关于本市绿化隔离地区剩余建设用地土地一级开发工作的实施意见》（京总指发[2003]5 号），规定了绿化隔离地区剩余建设用地的开发建设主体、开发内容和范围、有关政策及工作程序等内容。

三、绿化隔离地区的房地产项目

结合上述绿化隔离地区的政策，我们分析绿化隔离地区的房地产项目主要有以下几类：

1、旧村改造和新村建设。

绿化隔离地区建设除了植树造林实现绿化目的外，其主要任务就是改善绿化隔离地区农民的生活条件，加快基础设施建设，带动绿化隔离地区的经济发展，即绿化隔离地区的旧村改造和新村建设，通常我们称之为“农民上楼”。目前旧村改造和新村建设采取的方式主要是农民合作建房的形式，也可由集体经济组织引资进行建设。并由政府投入，加快绿化隔离地区水、电、气、热、环卫、道路等基础设施建设，为旧村

改造和新村建设创造条件。

目前采取农民合作建房的主体大多是绿化隔离地区各村委会的农工商联合公司，其实质是农民自己出资改善居住条件，因此其不同于国家建设征地和市区的危旧房改造，其拆迁补偿政策也不适用于城市房屋的拆迁政策，主要由各乡（镇）、村根据自己的情况和农民的意愿自主决定拆迁补偿办法。

新村建设原则上以行政村为单位进行，按照居住小区的标准，以多层建筑为主，统一规划，统一开发，在不突破农民原有宅基地占地面积80%的情况下，农民可建设自住的单体二层或三层小楼，但不能申领所有权证。对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行土地无偿划拨使用和政策性补偿。

农民可以按建安造价购买自住房，其被拆迁的原有平房的补偿标准由行政村自定。购买自住房的建筑面积按人均40至50平方米计算，或按现有正式住房1:1 的面积计算。允许农民将自住房的购买权部分或全部有偿转让。

2、商品房开发项目

按照现行政策，绿化隔离地区的商品房开发项目主要有两类：

一是1:0.5 的商品房项目。为了弥补绿化隔离地区建设资金的不足，在农民自住房建成的前提下，允许集体经济组织开发建设部分商品房上市出售，所得收入全部用于补偿拆迁、新村建设以及绿化建设，所缴纳的地方性税款由市、区（县）财政通过安排支出拨付给乡（镇）政府财政，用于新村建设和绿化补偿，建设农民自住房和上市出售的商品房的比例为1:0.5。亦即在旧村改造和新村建设过程中，集体经济组织可按农民自住房的面积的二分之一建设商品房用于出售；

二是剩余用地项目。根据北京市绿化隔离地区建设总指挥部颁布的京总指发[2002]11号文件规定，在确保绿化隔离地区规划绿地和新村建设（含农民自住房及其按规定比例配套开发建设的商品房）等用地后，绿化隔离地区规划范围内的剩余建设用地，原则上由市政府统一征用，统一实施土地一级开发建设，所获收益用于绿化隔离地区新村大市政配套设施建设。同时11 号文列明了剩余建设用地详细地块

名录，涉及朝阳、海淀、丰台三区共计32 宗地块。

3、产业用地项目。

为了安置农村劳动力和与绿化用地配套，北京市政府允许在绿化隔离地区范围内安排适当的产业用地。根据规定，对于经营性的绿色产业项目，其绿化建设用地面积在 6.67 公顷以上的，允许有3－5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目，但不得搞房地产开发和任何工业项目，此类项目的建筑物高度严格控制限定在 2 层以下，且必须是用于绿地维护、管理用房及其设施建设和为丰富绿地内的休憩功能，与绿地相协调的服务、娱乐、文化、休闲等设施。

四、绿隔项目的政策优惠

为了加快绿化隔离地区建设，北京市政府给予了绿化隔离地区的房地产项目众多的优惠政策，具体包括：

（1）银行贷款和政府贴息的优惠政策。为推动旧村改造和新村建设，并提供有力的资金支持，北京市的政策规定，凡在绿化隔离地区范围内经市有关部门批准后规划进行的旧村改造和新村建设项目，其所需建设资金可申请使用银行贷款并由市财政给予贴息。具体标准以旧村改造和新村建设的项目实施主体为单位，按核定的在籍人口数计算，每人可按1 万元标准申请贷款，并由市财政给予连续18 个月的贴息。对不使用贷款进行旧村改造和新村建设的，市财政给予相当于上述贷款利息额的资金补贴。

（2）政府审批手续快捷。对于绿化隔离地区的旧村改造和新村建设审批手续办理，包括立项、规划、土地等采取了“一条龙”集中审批方式，建设项目的招投标、开工、工程监理等手续均按照简化程序、提高效率的原则处理，使得绿化隔离地区的建设项目审批手续比普通商品房项目更加快捷。

（3）土地出让金的返还政策。农民自住房部分应缴纳土地出让金由市、区（县）财政部门按即缴即返原则，全额返还给乡镇政府；按政策规定比例建设的商品房以及绿化隔离地区剩余建设用地应缴土地出让金由市财政部门按即缴即返原则，全额返还

给区（县）财政，作为市政府对绿化隔离地区大市政建设的投入。具体返还方式为：对于新村大市政配套设施由区或项目实施单位投资建设的，则全额返还给该投资者；对于不承担新村大市政配套设施的项目实施单位，其缴纳的土地出让金中应由市财政收取的部分（有关政策规定为所缴出让金总额的50%），由市财政部门返还给北京市绿化隔离地区基础设施开发建设有限责任公司。

（4）费用减免。绿化隔离地区建设项目（包括上市商品房、市政配套管理用房、小区生活配套服务设施用房等）还享受多项收费的减免政策，如免交耕地占用税以及土地复垦、征地管理、拆迁管理、房屋产权登记、房屋安全鉴定、市政公用设施建设、四源、防洪、建筑工程质量监督、建设工程规划许可证执照、临时用地和临时工程、居住区绿化建设、绿化补偿、新菜地开发建设基金、地下水资源、消防安全审批许可证、占道等17 项收费。

五、绿隔项目的土地政策及权属处理

按照政策规定，新村建设以及乡镇企业搬迁向工业小区集中时，符合农用地置换周转计划的，经所在区国土房管局审核，区政府批准后，可利用整理旧址复垦的农用地（绿化用地）与需占用的耕进行置换。置换后需要征为国有的，按规定在办理置换手续时一并办理征地手续。

在绿化隔离地区范围内，对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行实物及政策性补偿，土地划拨使用，建成的农民自住房核发经济适用房房屋产权证，在上市出售时，由买房人按照销售额交纳3%的土地出让金后所购房屋核发商品房房屋所有权证。按1:0.5 比例开发的商品房用地按规定到土地行政主管部门办理土地有偿使用手续，并以出让方式取得土地使用权，签订《国有土地使用权出让合同》。经批准的新村建设用地面积，其中农民自住房占地面积不得超过原宅基地面积的三分之二，上市出售商品房占地面积不得超过原宅基地面积的三分之一。

按有关规定，旧村改造和新村建设用地内的新建住宅，无论是农民自住房还是开发的商品房都为所有权产权，而不是“乡产权”。而目前在绿化隔离地区出现的“乡产权”

房屋主要是指在不突破农民原有宅基地占地面积80%的情况下，农民建设自住的单体二层或三层小楼，该房屋不能申领所有权证，其性质与农民原有宅基地上房屋一样，由于其通常会取得乡（镇）政府颁布的产权证，又俗称“乡产权”。这类房屋是不能转让的，即使转让也不能办理产权过户手续。

至于绿化隔离地区的剩余建设用地，其与普通的经营性建设项目用地一样，其国有土地使用权需要通过招标、拍卖、挂牌方式从土地交易中心公开竞买方式取得。

六、绿隔项目的开发模式

绿化隔离地区的房地产项目和其他的房地产项目一样，属于资金密集型产业，政府亦鼓励各集体经济组织采取多种方式引资开发，因此绿隔项目的开发模式与传统的房地产项目开发并无本质区别。但由于受绿化隔离地区政策的影响，绿隔项目的开发模式还存在自身特点。对于农民自住房一般都是由集体经济组织自行组织，开发模式单一，因此以下主要针对绿隔项目中的商品房项目的开发模式进行介绍。

1、按比例建设的商品房项目。

绿化隔离地区按农民自住房的面积比例建设的商品房项目，由于与农民自住房的建设关系紧密，目前就该商品房项目的开模式多采取集体经济组织办理开发前期手续，拆迁完毕做到三通一平并取得国有土地使用权后进行转让。按照我国《房地产管理法》第三十八条规定，转让应符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的百分之二十五以上。

2、剩余建设用地项目。

对于京总指发[2002]11号文件所规定的绿化隔离地区剩余建设用地，目前是京城众多有实力的开发商关注的对象。由于国家对土地出让政策的变化，北京市下发了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》，要求自2002 年7 月1 日起，凡经营性开发的项目用地，须进入北京市土地交易市场，通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易，但对部分项目也留了口子，其中就包括绿化隔离带项目。

2004 年1 月9 日，北京市对所留的口子进行了封堵，即所有经营性项目用地都必须以公开交易方式出让。至此，绿化隔离带项目在土地出让方式上与其他商品房项目没有任何差别了。

当前剩余建设用地项目与其他商品房项目相比差别最大的就是关于土地的一级开发。根据《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的规定，房地产市场的土地一级开发主体是土地储备机构，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。土地储备机构可以通过招标方式选择开发企业负责土地开发的具体管理，确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。因此，其他房地产企业还是可以通过投标介入房地产项目的土地一级开发。且当前北京市大多数房地产企业都是通过参与项目的土地一级开发，通过先入为主的优势进而取得项目土地的招标、拍卖、挂牌竞买。

但绿化隔离地区的剩余建设用地项目则不同，根据京总指发[2002]11号以及总指发[2003]5 号文件规定，绿化隔离地区的剩余建设用地由市政府统一征用后进行土地一级开发建设，为此北京市政府专门组织成立了北京市绿化隔离地区基础设施开发建设有限责任公司，通常我们称之为“绿基公司”。剩余建设用地项目的建设单位均要向绿基公司缴纳大市政基础设施建设补偿费用，标准一般为每建筑平方米499 元人民币。亦即剩余建设用地项目的土地一级开发只能由绿基公司组织实施。

由于上述政策限制，按理剩余建设用地的前期开发费用均由绿基公司承担，包括征地、拆迁直至做到地块七通一平。但实际工作当中绿基公司并无足够的资金从事项目的前期开发，因此剩余建设用地项目的开发模式基本上是：

（1）由集体经济组织（即原土地方）负责将地块拆迁完毕做到三通一平的挂牌条件；

（2）所有立项、征地、规划等报批手续均以绿基公司名义办理；

（3）绿基公司负责将地块申请在北京市土地储备中心挂牌出让；

（4）绿基公司负责完成项目周边的大市政配套设施建设；

（5）开发商通过摘牌取得项目开发权，在摘牌成功后向绿基公司支付大市政配套费用，向集体经济组织支付征地补偿及拆迁等费用。

上述开发模式的瓶颈在于，如何筹措剩余建设用地的前期开发资金。于是那些资金雄厚又苦于拿地的开发商与集体经济组织不谋而合，由开发商提供征地拆迁费用，在符合挂牌条件后再由开发商参与摘牌的合作方式应运而生。应该说，在目前国家拿不出更多资金开展剩余建设用地的前期开发的情况下，开发商的介入确实能解决剩余建设用地上市的资金困难问题。但在操作过程中，由于政策明确规定了一级开发方是绿基公司，开发商与集体经济组织的关系只能是在开发商摘牌成功后补偿与被补偿的关系，开发商要真正介入一级开发无法绕过绿基公司。但绿基公司亦不会轻易放弃政府所赋予的权力，以政策规定为由拒绝开发商以任何形式参与剩余建设用地的土地一级开发，因此开发商如果要介入一级开发便是典型的“有实无名”了，从而让许多规范操作的大型开发商裹足不前。

就此问题笔者认为，绿基公司一级开发主体地位是政府明确授予的，开发商当然无力夺取，但绿基公司通过多种渠道与投资方对土地的一级开发进行合作政策并没有禁止，特别是在绿基公司没有足够资金的情况，与有实力的开发商进行合作当然是无可厚非了。因此，如果绿基公司能够放下政府企业的架子，通过与开发商签订合作协议的方式，将开发商带入一级开发，则上述问题也就迎刃而解了。

本文通过分析绿化隔离地区的起源，结合北京市的绿化隔离地区政策简要介绍了绿化隔离地区的房地产项目。房地产业受政策影响之大早已为业内共知，因此要从事绿化隔离地区的房地产项目开发，了解并谙熟北京市的绿化隔离地区政策显得尤为重要。开发商要投资绿化隔离地区项目，就得结合政策规定确定适合自己的投资模式，集体经济组织只有在了解绿化隔离地区优惠政策的前提下，才能为更好争取自身利益寻找谈判的重点。目前北京市第一道绿化隔离带已基本建成，第二道绿化隔离带建设已经开始，我们期望通过第一道绿化隔离带的建设经验，使得北京市的绿化隔离地区政策能够不断完善，为北京市的城市总体规划实施，推动城市郊区城市化、现代化发

挥更为积极的作用。