政府预算管理 中央财经大学 8 第八章政府预算绩效管理 (8.2.1) 案例——美国绩效预算发展

美国政府绩效预算的发展历程

在实施绩效预算之前，美国政府的预算概念一直是从审计和财政监督的角度出发，强调收支的合法性，对“钱从哪里来，往哪里去”的问题特别重视。其目的就是要杜绝贪污，所以，在预算文件和讨论的过程中，一分一毛都要交代清楚。这种注重“控制导向”的预算系统，是符合当时政治和经济环境需要的。

但随着有效审计制度的确立，政府理财能力的合法性和科学性已被确定，施政者对预算的要求和期望也随之改变。特别在二战之后，美国政府国债高企，如何有效节约开支，同时又能确保满足市民对政府服务的期望，是各项改革的大前提。而总统府也希望更有效率地统筹各部门的施政，落实总统在竞选时所作的承诺。这些因素，都促成了美国政府从20世纪50年代开始的预算改革和绩效评估运动。

绩效评估的目的是使用可计量的指标来测量支出项目的产出、效率和公共服务的效果。这一概念早在20世纪初就被纽约市政研究局提出。他们指出，政府管理者必须通过跟踪公共项目的成本和产出来进行单位成本分析，提高效率，防止欺诈和腐败行为的发生。随后，绩效评估实践也逐渐被一些在改革管理实践方面积极性很高的州和地方政府所采用。

50年代，纽约市政研究局的一些早期改革者来到联邦政府帮助实施预算改革，将绩效评估的概念引入联邦政府的预算过程中。

在1950年国会通过“预算及会计程序法案”后，美国的联邦政府预算的编制和着重点开始由开支类别(如工资、物料等)转移到部门功能和项目。部门拨款要求中，不仅要列明收支安排，更要具体说明工作内容、工作量、和成本计算。

60年代末期，约翰逊总统在国防部试行“计划——项目——预算系统”(Pl anning-Programming-Budgeting-System)，随后更将其推广到其他部门，这项改革将绩效评估更明确地引入预算过程中，要求部门建立战略计划和多年度政策目标，在每年的拨款要求中，列明部门的工作目标、行动计划、投入和产出，并说明部门如何通过拨款，达到其既定的目标，并配合总统的政策方针。虽然此改革在数年内便宣告失败而停用，但其思想却影响深远，奠定了美国在20世纪后期的预算改革基础，使预算不再仅仅是财政监督的工具，更是政策计划和部门管理的平台和指导。

从70年代至今，美国联邦政府不断提出以绩效为中心的预算改革，如70年代的零基预算和80年代的目标管理都沿循了这个重点，使用绩效信息来让预算和项目决策制定更合理化。同时，不少州及地方政府也有相应行动，特别是9 0年代，可以说是美国各级政府绩效预算改革的黄金年代。随着80年代的反政府和抗税运动盛行，政客们不得不寻找转变政府官僚机构形象的方式，并且在有效提供公共服务能力方面重构公众信任。在这种环境下，奥斯本(Osborne)与盖柏尔(Gaebler)发表了他们具有里程碑意义的论著——《重塑政府》，在这本书里他们推行新的方式来管理政府运作，例如提出通过立约形成“竞争型政府”的观点，还提出要建设“任务驱动型政府”，这一提法聚焦于目标而非规则。同时，他们也提倡“结果导向型政府”，即政府应该对政策结果进行评估，采取激励的方式。

“结果导向型政府”的概念很快在联邦、州以及地方政府之间传播。在联邦政府这一层级，克林顿政府提出了国家绩效评估，国会则通过了政府绩效和成效法令，用以要求各机构建立目标并评估结果；在州和地方政府层级，许多政府也各自提出绩效评估的改革方案，强调对纳税人的公共义务。更多的公共官员在预算过程中开始转向提出如下问题：

我们的绩效评估是否和部门目标以及项目的绩效目标相结合？

预算部门应该如何使用绩效信息来加强计划、统筹和管理，以确保这些税收能得到最佳的使用？

项目管理者应该怎样使用绩效信息来提高服务成效，并激励工作人员的投入？

政策制定者和管理者应该如何使用绩效信息来评价项目的目前状况，并且建立多年度战略目标？

这些思考，都促使绩效评估实践不断发展，使用范围也更加广阔。采用绩效评估的机构起先也只是公共建设和公安等技术性较强的部门；如今，已完全延伸到教育、福利事业、社区发展等服务导向部门。在近十年，政府机构追踪评估的数据类型方面，也逐渐从成本—效率数据延伸到产出、工作量、中间成果、最终成果和解释数据。

有证据表明，对于绩效评估和绩效预算新近的关注对政府管理方式产生了重大的影响。在联邦政府，调查发现项目管理者开始更加关注项目的结果和公共责任。对州和地方政府改革的研究也验证了相同的效果，并进一步表明绩效评估有助于改善预算部门和其他部门的沟通，增进执行部门和立法机关的交流，同时也加强了对于公共责任的共识。

不过，过去的改革也有其局限。即使政府官员花大量时间整理和分析部门绩效，并将信息公开，清楚写入政府预算文件之中，这并不能保证民选官员或议员会在决议过程中，关注并使用此信息。在预算和其他政策决议制定的背后，特殊利益、政党影响以及政治动机似乎始终是最主要的操纵力量。因此，除非绩效信息有更多的政治含量，信息对于主要的相关利益者来说才有价值，否则对政府的立法阶段能产生的影响便是有限的。这对于绩效评估和绩效预算的拥护者来说，的确是一个让人失望的发现。

公民参与的职责与局限

在过去数十年的改革中，在很大程度上，绩效信息的主要使用者并没有发生巨大变化，仍然只是集中于项目管理者、预算分析家以及民选政府官员之间，公众和外部的利害关系人很少被包括在内，他们也很少参与到绩效信息的确定、挑选和使用过程中来。

即使在政府内部的执行部门，绩效导向改革的过程如果缺少公共参与，也会产生实施障碍。以往的研究表明，如果一个政府让公民更多地参与到绩效评估和绩效预算中，官员会更愿意使用绩效信息推动管理机制的改变，包括制定战略目标，增强内部与外部的交流，加强政府对公众的关注等等；他们也更愿意建立部门绩效目标，探讨绩效成果，让官员感到其对成效负有责任。因此，如果政策利益相关者和公众参与不充分，不仅限制绩效评估和绩效预算对政策制定和执行的影响，同时也会降低管理者改善管理的积极性。

不过，这种情况在过去十年左右也开始出现变化，不少美国地方政府在预算过程中，也开始让市民界定对政府支出项目“绩效”的期望，并选择评估该项目的绩效指标。通过公众参与，绩效评估和绩效预算在政治决策制定过程中扮演更重要的角色，让决策者更加重视。

公民应多参与公共事务是不容置疑的。但在具体推行中，仍存有不少现实的挑战。公共选择理论始终假定，公民是理性的决策人，当参与成本很高时，他们便失去动力。在管理良好的社区，这种政治冷漠现象尤其普遍，公民都感到满意，往往觉得并不存在潜在的危机，以致极难促使他们参与到公共事务中去。

对比其他形式的公共参与，如投票等，让公民参与绩效评估似乎更加困难，这主要是出于以下几方面的原因：

1、绩效评估涉及不少技术指标，普通公民对理解这些方法和技术难题可能并不感兴趣。

2、绩效评估是一个常规持续性的工作，并不仅仅是一个孤立的活动，有着清晰的开始和结束。它往往要求参与者能在一段时间内持续地跟踪数据，监视过程并评估结果。

3、绩效评估的结果并不一定要指向某一政策方向，它只是一种信息，其应用及影响取决于多种因素。例如，一个绩效欠佳的项目，是应被剥除，还是应继续进行更大的公共投入来增加其效益，往往是由绩效评估范围之外的考虑所决定。那些期望通过绩效评估来命令官员应该如何管理的公民可能会感到失望，以致对参与过程失去兴趣。

4、即使官员和管理者很重视绩效评估，并且愿意让公共参与，公民也未必能在一、两年中就看到他们参与所产生的政策成效。这也很可能会影响公民的参与程度。

随着数据收集技术的成熟，政策制定者和行政管理者开始转向思考如何才能更有效地使用收集到的绩效信息，来帮助预算、多年度计划、人事安排和项目管理。这种“绩效管理”和“结果导向管理”思想是近来公共管理改革的重点；不过，在近年间，不少改革者也意识到，单从管理角度来思考绩效预算是不够的，“谁来界定绩效”和“对谁的绩效”往往不应仅仅由项目管理者来决定，公民、公众利益团体、和民选代表都应该享有共议权和参与机会。

总结过去几十年的经验，美国在获取数据方面做出了很多努力，也取得了巨大的进步。然而进入21世纪，对绩效评估和绩效预算的关注焦点将远远超出数据的层面，需把更多的精力放在绩效管理的问题上，并多让不同的利益相关者和使用者有效地参与使用数据。因为公民不应该被隔离在绩效评估和绩效预算之外，毕竟，他们才是民主政府真正的主人，有权利来确定什么样的“结果”和“绩效”才是政府行政管理者需要去努力争取的。

来源：美国绩效预算的发展及公民参与的职责与局限

乔·布隆迪（翻译：张妮）