高速公路服务区的法律性质和定位

摘要

高速公路服务区又称高速公路服务站，是保证高速公路安全、畅通、方便、快捷的重要配套设施。高速公路服务区的设施包括住宿（含停车）、餐饮、加油、汽车修理四大功能。服务区设立的各类设施直接服务于每个司乘人员，间接服务于整个社会，服务区在高速公路运营管理中的地位越来越重要，是公路交通运输业物质文明与精神文明建设的一个重要组成部分。早期高速公路服务区都是由交通厅或交通厅委托的高速公路建设部门投资建设，由高速公路管理部门进行经营管理的。但是随着高速公路建设、经营、管理体制的不断发展与分化，目前高速公路服务区的建设经营与管理已经有了几个典型的类别。高速公路服务区的经营管理存在很多不足，为了更好的建设高速公路服务区以及完善其经营管理，我们需要对高速公路服务区的性质和法律定位进行探讨。

关键词：高速公路服务区；经营管理；BOT模式；法律法规；

一、高速公路服务区的概述

（一）高速公路服务区的概念

高速公路服务区又称高速公路服务站，是以高速公路上运行车辆及司乘人员、被运送物资为服务对象的基础设施。高速公路服务区的设施包括住宿（含停车）、餐饮、娱乐、加油、汽车修理等功能。

（二）高速公路服务区的作用

从二十世纪八十年代中期第一条高速公路的建成通车到2012年上半年我国的高速公路事业从无到有，高速发展，取得了巨大的成绩。设置在高速公路上的服务区，发挥了很大的作用。

1、给人们提供了休息、餐饮、加油、修理等服务，是保证高速公路安全、畅通、方便、快捷的重要配套设施。

2、服务区设立的各类设施直接服务于每个司乘人员，间接服务于整个社会，拓宽了高速公路的服务功能，体现了“以人为本”的服务理念。

3、服务区在高速公路运营管理中的地位越来越重要，是公路交通运输业物质文明与精神文明建设的一个重要组成部分。

（三）高速公路服务区的建设主体

早期高速公路服务区都是由交通厅或交通厅委托的高速公路建设部门投资建设，由高速公路管理部门进行经营管理的。但是随着高速公路建设、经营、管理

体制的不断发展与分化，目前高速公路服务区的建设、经营管理已经有了几个典型的类别。

（四）高速公路服务区的经营管理模式

1、官建、官有、官营。这是最老式的经营方式，由交通厅（或委托单位）进行规划设计、征地建设，建设费用属于财政拨款。由高速公路管理部门（高管局、高速公路公司）进行经营管理，经营所得一部分纳入高速公路通行费上缴财政，一部分由管理部门支配。实践证明，这类管理体制比较落后，经营效益差，但对国有资产保值较为有利，不会产生破坏性经营等短视行为，目前仍有部分省份在沿用。

2、官建、官有、民营。这种经营方式是服务区经营改革的第一个实验模式，筹建形式同上（费用也是财政拨款），建成后，由交通厅（或委托高管局）对服务区经营进行招标，允许单个、全路、路网内服务区进行承包经营，经营者获取一定经营年限，交纳经营费用，余下归己。这种情况有效盘活了服务区的经营能力，产生一定经济效益，但是由于经营者的短视行为，容易造成对服务区的破坏性使用，不利于国有资产保值。

3、民建、民有（若干年后收回）、民营。这种模式市场化比较彻底，政府可以不花一分钱，直接对服务区的建设经营进行配套招标，吸引民间投资，进行建设与经营，在一定年限后（一般为20年），官方将服务区收为国有，经营业主退出。这样既不占用财政经费，又有效调动了民资对高速公路的兴趣，同时由于资产在经营期限内归经营者所有，也会得到妥善维护与发展，实现了效益与资产保值“两手硬”

4、BOT模式，基本同上，但更为规范，更为国际化，甚至可以吸引国际投资。目前管理部门对服务区也有一些调控政策，并非任由经营者天马行空，包括各类评分、评级，同时对经营客观环境相差甚远的服务区进行搭配招标，采肥补瘦，确保整个路网内的服务区服务能力与服务水平不出现较大落差。

二、高速公路服务区经营管理模式的特点

（一）我国高速公路服务区经营管理模式的特点

我国高速公路建设始于20世纪80年代中期，经过20多年的探索、实践和总结，全国各地在服务区管理方面也积累了不少经验。

1、经济欠发达的中西部省区的分散化管理模式

中西部很多省区由于高速公路尚未互联互通，而且长期以来“一路一公司”的管理体制使很多服务区沿用传统的租赁、自营或转让方式，各路段各为其主的分散化管理。因此，普遍存在以下三大问题。

（1）监管困难。以自营为主的服务区管理模式，由于缺乏监管或监管不到位，很多效益不好的路段在高速公路通车后迟迟未开通服务区，即使开通了也是仅限于建设公共厕所、停车场、小卖部、小餐厅等最基本的服务设施，服务区基本的绿化、美化都没有，更谈不上营造服务区文化。

（2）效益不好。经济欠发达省份很多路段由于车流量少，或者是没有形成路网，车辆运输距离短，导致客源少，服务区经济效益不佳。

（3）浪费严重。由于缺乏统筹规划，很多服务区都设置相同的功能，造成资源重复，资产重置，人、财、物配置的极大浪费。

2、经济发达省份集中统一的管理模式

广东、辽宁、河北、福建等沿海发达省份现推行的是由分散走向集中的“集约化、规模化、专业化”的管理模式。

广东省高速公路沿线服务区经营已经走出了传统的分散化经营模式，走向了“集约化、规模化、专业化”的合营新模式。

辽宁的高速公路实业发展总公司负责全省高速公路服务区的经营管理。先后引进了“中石油”、“中石化”、“大商集团”、“锦州华联”、“吉林众诚”、“沈阳万事达”等品牌。这些企业按照其成熟的管理理念、管理模式和较高知名度的“品牌”效应，增加了服务区对市场的和顾客的吸引力，使服务区的经营越过了低端起点，在一个较高的平台上启动，为品牌化经营奠定了良好的基础。

河北省交通厅项目办所辖各路沿线共有12个服务区，经营业务涉及餐饮、商贸、广告、修理、加油、住宿等。2003年前主要是采取传统的分散化经营模式进行管理。2002年12月30日，河北省交通厅通过有关资产整合、变性、评估后，成立河北国融高速公路发展中心统一管理所辖服务区。

福建省高速公路华陆管理有限公司，由中石化与高速公路业主联合组成，负责对服务区的经营管理，占到福建全省高速公路服务区的一半。该公司从合理划分服务功能区、统一形象规划设计、倡导规划设计人性化入手，对服务区进行统一规划设计，取得了较好的社会、文化、经济效益。

（二）国外典型国家高速公路服务区经营管理模式的特点

1、韩国多元化经营模式

韩国服务区称为休息站，由韩国建设交通部投资并掌握管理权，进行建设维护，服务区经营则由公营企业韩国道路公社统一负责。高速公路服务区更是兼具休闲、购物、娱乐等功能，已适应多数韩国家庭节假日全家出游途中各方面的需求，大货车有单独区域停车，另有大货车专用服务区，服务项目更多。服务区里可以多家加油站开展竞争，服务区里也有路边水果店，客观上平抑服务区超市价格。而且服务区的绿化按照顺势而为、和当地植被协调一致的原则进行设计。尽

量保持原生态不被破坏，人为痕迹较少。

以韩国为代表的一些国家对高速公路服务区实行“三统一”管理，即统一规划、统一设计、统一管理，实行自我经营、合作经营、租赁经营的多元化经营模式。

多元化模式的优点是服务区设置科学、设计合理、服务功能完备，为以后的经营管理打下了坚实的基础，经营管理体制顺畅，经营方式灵活多变。

2、法国特许经营模式

法国公路无论其建设、经营还是养护，主要以特许经营模式进行。高速公路特许经营权是通过公开招标，颁发特许经营权（以合同性质），如果达不到预期的经营效益（国家预测的车流量），国家将延长经营期。国家以贷款形式参与特许公司经营，国家与特许公司风险共担，法律和政治上的风险由国家承担；经营和财政上的风险由特许公司承担；技术上的风险和经营风险由特许公司承担，国家承担部分经营风险；经营期一般不能低于30年，国家与特许公司有共同利益。特许经营公司经营期满后，必须将公路完好交还国家。

法国高速公路服务区服务设施齐全，每10-20公里设有休息区，每40-50公里设有服务区。法国高速公路服务区里德设备实行商业化管理，服务设施之间的链接路线也非常科学，当顾客上完洗手间后，只能按规定的路线行走，经过自选商场和餐厅才能回到原地，目的是刺激消费。法国高速公路管理公司在指定的服务区内免费为途径的司机进行手部和颈部按摩。此外，服务区内还设有运动健身和其他娱乐设施供司机休闲娱乐。法国高速公路此举的最终目的是为了放松司机紧张的神经，从而减少交通事故的发生。

特许经营模式的优点是公开招标使更多的优秀企业参与高速公路服务区的经营管理，国家与特许公司风险共担，利益共享。

（三）中外对比部分

通过以上对我国和外国高速公路服务区经营管理模式的分析，我们可以得到一些启示。

1、高速公路服务区的规模、服务内容应按照公路交通量、服务区之间的距离，结合沿线经济、旅游等综合考虑，而不应片面追求高标准，大规模，在设计服务区前应做好详细的调研分析工作，合理确定出服务区的建设规模。

2、目前我省高速公路服务区的设计大都是修车、加油、如厕、就餐、住宿一个模式、一个规格，考虑沿线经济状况和交通量的因素不多，因此一些服务区使用者很少，经营惨淡。可以借鉴国外经验，将我国现有的高速公路服务区进行整改或进行特许经营，实行多元化管理。

3、目前我们服务区都是大广场，绿化考虑较少，可以在停车场、休息区栽种高大的乔木进行绿化管理，即可以缓解司乘人员的驾驶疲劳，给人以心情愉悦

之感，也可起到渠化、分隔的作用。

4、服务区内应进行渠化管理，避免人、车混杂。对大货车比较多的路段，应使客车、货车停车位置分离，避免杂乱。

三、高速公路服务区的性质和法律定位

（一）我国高速公路服务区在经营管理上存在的主要问题

1、资源浪费严重、设施与功能简单雷同

资源浪费首先表现在服务区资源闲置，一方面是国内大多数服务区对闲置空地不开发，对已建场地不招商；另一方面各个服务区功能单一，招商项目十分简单，经营范围基本相同；用地几十亩的服务区全国近千个，但除了加油站、餐饮、小商场外，很少开发其它的服务项目。其次表现在资源重置，各服务区的设置功能和经营业务虽然一样，但采购、销售以及人员、设施上又各自为政，加上部分高速公路上的服务区选址和间距不合理等，都造成人财物配置的极大浪费。

2、多方交叉管理使财产与安全缺乏保障

目前对高速公路服务区的管理一般涉及到三个部门：负责服务区经营的高速公路管理部门（即高速公路服务区公司），负责道路交通安全的公安警察部门，负责治安的所在辖区的公安机关。尽管各司其职，但因职能交叉，高速公路服务区实际上形成了一个“三不管”真空区。结果有的执法部门变换名目下达罚款任务，对进入服务区的车辆找理由处罚，超范围执法，超标准收费，以罚代管，重复处罚等。同时，高速公路服务区大多地处人烟稀少区域，安全防控上各部门又常推诿，以致服务区内偷窃过往车辆上的财物、坑骗司乘人员、传播淫秽物品等治安问题时有发生。

3、经营管理、效率与意识有待提高

服务区大多采用租赁经营，许多高速公路服务区公司只重招商，不重管理；场地租赁出去之后，日常管理不到位。加上服务区的车辆进出频繁、旅客上下车杂乱，特别是节假日、旅游旺季，对进出车辆缺少管理，服务区内甩客、揽客现象屡禁不止。另外，部分地区高速公路服务区公司员工采用事业编制，市场意识不强、经营思路不明，全方位经营，分散化管理，缺乏专业知识和预算控制，效益极低。加之费用开支膨胀，致使营业额快速增长，但利润却大幅下降的奇怪现象。从服务区账面经营业绩看，除一些车流量大、出省的高速公路服务区外，许多服务区非但没有实现盈利和递增，却出现经营亏损。

4、商品性价比低导致服务质量与收费价格不相称

高速公路服务区内的餐饮、住宿、购物、加油、汽车修理等经营项目一般采用承包经营方式，由于司乘人员上了高速公路以后，只能在服务区内加油、就餐

和消费，服务区内的经营单位实际处于垄断地位。垄断使得经营承包人往往只讲经营不讲服务，只顾自身的利益不顾消费者利益。服务区内商品的价格远高于市场，而服务质量却远低于普通经营场所，服务区内超低的性价比降低了司乘人员满意度，尽量减少在服务区内的消费。

（二）高速公路服务区的经营管理模式——BOT模式

BOT（建设-经营-移交）模式，是以项目建设、经营的特许权协议为融资基础，由项目公司为项目的投资者、经营者安排融资、承担风险、开发建设项目，在特许权协议期限内，通过经营项目获得利润，并在到期后将项目移交给业主的一种项目融资模式，特许权协议期限一般为15-20年。

由于我国各省区高速公路的投融资体制、管理体制、经济发展水平、市场化程度、经营理念各有不同，服务区的管理模式也是多种多样。从上面对国内外高速公路服务区经营管理模式的对比，以及对我国高速公路服务区存在问题的分析中，我认为BOT模式会是一种理想的模式。

1、这种模式市场化比较彻底，政府可以直接对服务区的建设经营进行配套招标，吸引国际投资，进行建设与经营管理，在一定年限后，官方将服务区收为国有，经营业主退出。

2、因为此种模式是吸引国际投资，所以不占用政府的财政经费，可以减轻政府财政负担，同时可以有效的调动外资对高速公路的兴趣。调动社会资本参与基础设施建设的积极性，使公益性建设获得更多的资金支持。

3、由于资产在经营期限内归经营者所有，经营者为了获得更多的利益，一定会制定合理的建设和经营方案，减少资源的浪费，同时会对资产进行妥善维护与发展，这样就可以实现效益与资产保值。

4、投资主体多元化，分散了项目的风险，同时可以促进基础设施建设、管理水平的提高，改善了投资环境，形成社会效益、经济效益双赢的大好局面。（三）制定与高速公路服务区相关的法律法规

目前关于高速公路服务区还没有完善的法律法规，我认为除了确定比较理想的经营管理模式来改善现存的多方问题外，制定统一的法律法规是必不可少的。从法律的层面对高速公路服务区的经营管理进行规范，以更好的实现高速公路服务区的价值。

1、制定有关高速公路服务区建设的法规，如确定高速公路服务区建设的原则，规定服务区与服务区的间距以便对合理的建设服务区减少资源的浪费。

2、进一步明确服务区管理各方的职责，使负责服务区经营的高速公路管理部门，负责道路交通安全的公安警察部门和负责治安的所在辖区的公安机关各司其职。

3、制定监管政策，对服务区内的各项服务活动进行监管，保证既能提供优质服务，又能使商品价格在合理的范围之内，以维护消费者的利益。