论权力社会化

论权力社会化

○　陈　醇　李爱平

(浙江师范大学　法政经济学院,浙江　金华　321004)

〔内容提要〕　在权力起源、权力归属、控权、用权、夺权等与宪政有关的权力理论之中,应当加入权力社会化理论,其目的在于将过大的权力还原为权利,以保持权利与权力之间适当的份额比例。在权利份额不足之时,权力社会化是增进权利最为直接的方法,也是权利主体主动回应和契合国家并进而形成权利与权力良性互动关系的必要条件。权力社会化也是消解过大国家权力的最为有效的方法,它有益于国家权力的控制和运用。改革开放以来,我国权力社会化取得了很大的成绩,但是还需消除对权力社会化的误解并注意选择适当的社会化方式。

〔关键词〕　权力社会化;权力;权利;还原

〔中图分类号〕D90-052 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3637(2004)06-0166-04

一、权力社会化的概念

在公法学中,与宪政有关的权力理论有权力起源、权力归属、控权、用权、夺权理论等等。其中用权理论是较晚的理论。新宪政论者认为:“宪政政体必须不止是限制国家权力的政体,它必须能有效地利用这些国家权力,制定政策,提高公民的福利。”①新宪政论者指出国家不仅要控制权力,还应当积极地运用权力。但是,包括新宪政论在内的所有权力理论,都忽视了这样一个问题:权力与权利之间应当有一个适当的份额比例,如果国家权力过大,就不是控权与用权的问题,而应当将权力还原为权利,以保持权力与权利之间适当的比例。这就是权力社会化的问题。

所谓权力社会化,是指在国家权力超越了权力与权利之间适当的份额比例之时,将过大的国家权力还原为社会的权利。这一定义有如下三点值得注意:第一,这一定义认可权利是权力之母体,因此,将过大的权力转变为权利,只是还原而已;第二,权力社会化的标准是权力与权利之间的适当份额标准;第三,由于社会是由公民与社团所构成,权力的社会化实质是将国家权力还原为公民与社团的权利。

权力与权利应当在宪法等法律之中拥有多大的份额?对这一问题,的确是仁者见仁,智者见智。洛克的社会契约论是以“自然状态”的社会为基础的,在他看来,自然状态虽然需要国家,但有着相当的自治能力,只有少数一些问题,诸如法律规则、裁判及其执行等需要求助于国家②。洛克虽然没有明确指出国家权力的范围,但有一点却是明确的:只有社会不能自行解决的问题,才交由国家解决,国家的权力应以此为限。这里,涉及的问题是:当一个社会问题,社会能自行解决时,就不能让国家解决,即使国家也能解决这一社会问题,并且有可能解决得更好。可见,洛克对国家权力范围的理解,以“不得不”由国家解决为限。又如,亚当·斯密认为市场能够实现资源的最优配置,因此,“看不见的手”可以自行解决市场问题,国家不必也不应干预市场,而只须充当“夜警”。因此,应当实行自由放任的市场经济③。而西方多数国家在实行了相当长时间的自由市场经济之后,接受凯恩斯等经济学者的理论,对自由放任的市场经济进行宏观调控和规制。

尽管对权力与权利的范围存在着不同的看法,但是纵观法治有成的西方国家的历史,如下几点却是无可置疑的:第一,权力与权利之间应当有一个界线,权力不能与权利混为一谈;第二,这一范围必须为市场经济与市民社会的发展留下足够的权利空间;第三,必须承认基本人权的不可剥夺性,对基本人权的保护不能因为政府的宏观调控或其他行为而改变。对个人基本权利的确认和保护,是划分权力与权利界线的中心问题。在这一点上,大多数西方国家的宪法确认了个人基本权利的不可剥夺性。美国《宪法》修正案第1条规定:“国会不得制定关于下列事项的法律:确立宗教和禁止信仰自由;剥夺人民言论或出版的自由;剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”这一规定禁止国家权力涉足个人最基本的权利;德国《基本法》高度重视人的尊严,《基本法》开宗明义地在第1条第1款规定:“人的尊严不可侵犯。尊重它和保护它是国家的责任。”为了禁止国家权力涉足,《基本法》第79条第3款特别规定,对《基本法》的修正案不得影响《基本法》第1条所确定的宪法原则④。在此,本文不打算进一步追究权力与权利之间份额的界线,只是强调,权利与权力之间是应当有一个应然的份额的,如果权力过大超过了这一份额,就应当将过大的国家权力予以社会化,以保持权利与权力之间适当的份额比例。

二、权力社会化对权利的意义

在权利的份额不足之时,权力社会化是增进权利的最为直接的方式。宪政的目的在于保护公民的权利、创造社会福利,权力社会化是实现这一目的最为直接的方式。如果一种

法学研究

DOI:10.15891/https://www.360docs.net/doc/16477661.html, https://www.360docs.net/doc/16477661.html,62-1093/c.2004.06.048

权益不应当属于国家,那么,宪政就既不是控权的问题,也不是用权的问题,而应当权力社会化。此时,任何权利保护的方法,都不如权力社会化来得直接。权力社会化理论在这一点上超越了以往的权利保护理论。

将本应当属于权利的份额还于原主,这也是对权利主体自治能力的一种信任。由权利主体构成的市民社会不是完全自足的,但是它具有相当的自治能力。文艺复兴运动确认了个人的有限理性,《法国民法典》、《德国民法典》进一步确立了意思自治原则。这一原则本身就是对社会之中个人自治的信赖。市场经济建立以后,经济学家进一步发现了市民社会基本而又奇妙的自治能力:“看不见的手”。这种能力不是设计的结果,但是却巧妙地调节着市民社会。“看不见的手”充分表达了人们对市民社会权利主体自治能力的信任。这种信任表明,权利主体不仅仅应当拥有适当的权利,而且有足够的能力自治自己的权利。通过权力社会化还权益于原主,是对权利主体能力的充分信任,也是对人的理性的充分信任。正是这种理性和信任体现了人作为人的尊严和价值。

通过权力社会化使权利达到它应有的份额,是权利主体主动回应和契合国家的前提。要使权利主体主动回应和契合国家,至少应当具备两个条件:权利主体的独立性以及他对国家的响应能力和热情。这二者都要求权利有独立于权力的适当范围:权利主体的独立性要求他有独立于国家的适当权益范围,只有这样,他才可能具备自治能力,才能够成为独立于国家的主体。如果国家权力过大,国家、社会的一体化就不可避免,权利主体就会失去独立的主体地位。权利主体对国家的响应能力和热情,要求国家尊重和保障他的应有权益。如果国家权力过大,必然导致对社会的剥夺和高度控制,这会使权利主体失去对国家主动回应的热情。可见,权利主体对国家的回应和契合,是以权利与权力之间适当的份额为基础的,如果国家权力过大,就应当将权力社会化,只有这样,才能赢得权利主体对国家的主动回应和契合。法治和经济建设的成功,不可能是国家权力单方面运行的结果,而必须依靠权利与权力的良性互动。权力与权利的良性互动关系,至少应当包括如下相生相克的四个方面:权利制约权力;权力依法规制权利;权力服务于权利;权利回应和契合权力。因此,在国家权力过大的情况下,要达成权利与权力的良性互动关系,就必须通过权力社会化使权利达到它应有的份额。

从历史上看,西方法治国家的权力与权利的互动关系,不仅是权力社会化的结果,而且还要依靠权力社会化予以保持。广泛权利的存在是发展市场经济的条件。在欧洲资产阶级革命之前,封建国家将权益高度集中于国家,将权利限制在极为狭小的范围之内,市场经济得不到自由的发展。通过革命,资产阶级扩大了权利的范围,市场经济和市民社会才得到充分的发展。在资源有限的前提下,权利与权力是竞争的,广泛权利的获得,就意味着国家权力的有限性的设立。因此,有限权力与广泛权利关系的确立是资产阶级权力社会化的结果。权力的扩张性决定了国家权力总在不断扩大,在民主制度的作用之下有可能主动地将权力社会化;另一方面,国家权力的内容随着国家义务的改变而变化,这样国家会获得新的权力而交还部分“过时”不用的权力。如果国家权力只有扩张和增添,而没有权力社会化,那么国家的权力将越来越大,权利的份额就会越来越小,权利与权力的良性互动关系就无法保持下去。西方有些国家不断地扩大国家权力而不权力社会化,已经导致了尾大不掉的不良后果⑤。

三、权力社会化对权力的意义

权力社会化是消解过大国家权力的最为有效的方法。例如,洛克等学者指出了“人们”让渡权利这一产生国家权力的方法,但是没有考虑到:如果公民权利让渡得太多,应当怎么办呢?权力社会化理论回答了这一问题:应当将多余的权力社会化。权力过大,往往不能有效地控制。此时,“堵”的方法无效,应当用“泄”的方法即权力社会化。国家的能力是有限的,因此,它所能承受的权力也是有限的,过多的国家权力会造成滥用,也有可能成为国家的负担,这既不利于国家,也不利于社会。在这种情况下,控制权力、运用权力都无济于事,最好的办法是权力社会化。

权力社会化对于国家权力的控制是有益的。第一,权力社会化是维护国家权力有限性的方法,而只有有限的权力才是可控制的。国家权力越大,控制的难度越大,过大的国家权力必然出现无法控制的结果。因此,当一个国家权力过大之时,通过权力社会化可以减少国家权力,从而使控权成为可能。第二,权力社会化有助于增强社会的力量,使社会成为国家权力的有效控制因素。托克维尔和达尔都指出了社会对国家权力的控制作用。托克维尔强调社会在权力制约上的意义,认为社会是一只独立于国家的眼睛,监督着国家,使之不沦为专制⑥。事实上,无论哪一个社会,社会对国家权力都有一定的控制作用,但社会对国家权力控制的能力和有效性是不同的。社会对国家权力的控制能力取决于两个方面:社会的独立性和社会权益的大小。一个独立的具有广泛权益的社会,对国家权力的控制才是有效的,反之,一个附属于国家的社会,对国家权力的制约作用就非常有限。权力社会化能增加社会的权益并进而增强社会的独立性,因而它有助于增强社会对国家权力制约的有效性。可见,权力社会化与国家权力的制约是有密切的关系的。

权力社会化对国家权力的运用也是有益的,因为它有助于建立有效政府,并增加政府动员社会的能力。只有有限政府才可能是有效的政府,权力过大的政府必然是无能政府。过大的政府需要巨大的财政支出维持其本身的运转,庞大的政府机构容易造成官僚主义,大政府的低工资容易导致寻租和腐败;过大的政府必然会承担一些本来应当属于社会并且社会可以完成得更好的事情,这样不仅增加了政府的负担、造成了低效政府,而且干扰了社会,使社会丧失管理自身、抵制政府插手的能力。更为重要的是,国家权力过大,必然要剥夺权利的应有份额,对权利应有份额的剥夺无疑会引起社会对国家的反感和疏离,使社会难以信任和支持政府的行动,国家因此不能动员社会。英国社会学家约翰·毫指出:“帝国的悖论(而不是自相矛盾)是它们的强大———即它们的

宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑———掩盖了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。”⑦诚然,一个被国家过分控制的社会是一个可怜的社会,但是,一个缺乏社会理解、支持的国家是一个虚弱的国家。相反,有限政府的财政开支较小,它不会任意干扰社会的事务,不会过分剥夺权利的应有份额,因而能够使社会信任和支持政府的行动,国家因此能动员社会,以国家与社会的合力完成政府的任务。

在公法学之中,权力起源、权力归属、控权、用权、夺权等等理论十分丰富,所有的这些理论并没有指出国家权力的归宿。随着社会的进步,国家权力将逐渐变小最后走向消亡。这是马克思指出的国家权力消亡之路。权力社会化指出了国家权力消亡的方式。因此,权力社会化理论指出了国家权力的归宿,为权力理论划上了句号,权力理论因为它而变得更加圆满和系统。在国家权力的循环之中,权力社会化对控权和用权都是有益的,控权的有效性必然进一步影响用权,这样,权力社会化也有助于达到国家权力的良性循环。

四、在“政府推进型”法治中更应重视权力社会化

中国历史之中,封建国家高度集权,历代的统治者,无不是尽量加强对社会的控制,权利被约束到尽量小的范围。这为中国留下了不良的治国模式和传统。新中国也建立过高度集权的计划经济。“国家办企业,企业办社会”以及“个人服从集体,集体服从国家”是权利与权力关系的形象写照。在这一基础之上,中国开始了法治建设,试图以政府的权力推进中国的法治。在市场经济的建设中,旧体制下政府的权力还没有完全还原为权利,又赋予政府新的宏观调控的权力。无疑,法治这一治国方略是源于西方国家的一种治国方略,但是在我们试图得到法治给国家带来的种种好处之时,我们不能忘记:遏制国家权力、保护个人的基本权利和自由,这种思想已经深入西方人的心髓,它成为西方人思考权力与权利问题的基础。权利与权力之间应当有适当的份额比例,这种份额体现于大多数西方法治国家的宪法之中。可以肯定的是,西方国家法治的建立是以权利与权力之间适当的分配份额为基础的。

改革开放以来,我国以“放权”或“松绑”等多种形式将权力社会化,已经取得了一定成绩,社会对法治已经有了一些积极的回应和契合。应该说,国家应当继续将权力社会化,培养权利主体参与国内和国际竞争的能力,建设社会主义法治国家。问题在于,人们并没有认识到权力社会化的重要性,人们还在强调国家权力在社会领域的大力运用。任何政府行为,都要占用一定的资源。我国的法治是建立在“政府推进型”的法制现代化的语境之中的⑧。当政府“加大力度”运用权力之时,值得担心的是,这会不会进一步加大国家权力?这会不会侵犯本来就缺乏的权利?国家权力越大则权利越小,权利主体自治的余地也越小,权利主体对国家回应和契合的可能性也就越小,法治成功的可能性也就越小。法治并不是国家的单方行动,而是以权利与权力的互动为基础,要实现法治,就必须重视权利与权力的相对独立性和二者之间的契合与回应。只有当权利与权力之间存在良性的互动关系时,才会出现令人满意的法治。因此,当国家权力过大之时,权力社会化才是实现法治的正确路径。

这并不是说国家不能有什么作为,而是强调:不能依靠加大国家权力单凭国家的推进实现法治,我们应当充分考虑权利的应有份额以及权利主体对权力运作的回应和契合。权力与权利的有效互动是法治的基础,但是,在中国这种互动还没有真正建立起来⑨,只有真正将过大的国家权力社会化,才能建立起我们所需要的市民社会,才可能实现权力与权利的良性互动,才有可能呈现权利主体积极回应和契合权力运行的良好局面。从这种意义上说,中国实现法治的关键在于过大的国家权力的社会化。也只有这样,政府推进法治才不会成为一个悖论。

五、权力社会化实践中应当注意的问题

改革开放以来,“放权”成了政府工作的重要内容:联产承包责任制将土地的经营权交给农民;企业改革以种种方式将企业经营权还于企业;由计划经济到市场经济,承认了市场机制的能力和市民社会的自治权利,如此等等。“放权”的实质就是权力社会化,它为中国的改革和经济发展做出了举世瞩目的贡献。虽然这一做法取得了显著的成绩,但是,也还存在诸多问题。

笔者认为,如下几个方面是值得注意的:

1.明确权力社会化的宪政和法治意义。我国在改革之中的权力社会化,与其说是为了实现权力与权利的良性互动以实现宪政与法治,不如说是为了发展经济和适应中国加入世界贸易组织的要求。其主要目的是发展经济和增强国力。权力社会化能调动社会的积极性,有限政府才是有效政府,因此,权力社会化确实是强国之路。上文已经指出了权力社会化对于宪政与法治的意义,虽然国力与法治、宪政都取决于权利与权力的良性互动,但是,权力社会化对法治和宪政的意义是不容忽视的。为此,在权力社会化的理论与实践中,既要考虑权力社会化对经济发展与增强国力的作用,也应充分认识到它对法治和宪政的重大意义。

2.完善公民的基本权利。宪法有关公民的基本权利的规定已经取得了巨大的成就,并且正在不断地完善。但是,还有必要将一些过大的国家权力社会化为公民的基本权利。结社自由、言论自由等等,有必要进一步开放;公民对政府信息的知情权、监督权有必要进一步落实;户籍制度等有必要予以废除,等等。将这些权力社会化,可以减轻国家的负担,增强权利主体与国家的亲和力,促进权利与权力的良性互动关系的形成。

3.选择适当的权力社会化方式。权力社会化有两种方式,一种是完全权力社会化,即将某种国家权力毫无保留地还原为权利。这主要表现在公民的基本权利之中,美国宪法、德国基本法规定的不可剥夺或不得修改的基本权利内容,即属于这种方式。另一种是不完全权力社会化,也可以称为共享性权力社会化,即将国家权力转换为国家、权利主体共享的共享性权力⑩。不完全权力社会化方式在各国宪法之中表现不多,却是近年来西方国家经常采用的方式,社

会参加立法的讨论、听证;社会参与行政机关的决策、会议,将行政权委托或者授予非政府组织;确认民间仲裁的法律效力,充分利用社会方式解决本应属于司法权管辖的问题,都是共享性权力社会化方式。这两种方式从本质上看都是权力社会化,但是它们社会化的程度是不同的。社会化程度的不同,可接受的程度也不同。完全权力社会化,对于某些国家权力而言,是一种较难以接受的方式,此时,共享性权力社会化容易被国家接受,也能在一定程度上满足社会的权益要求。共享性权力社会化既可以作为完全权力社会化的过渡方式,也可以作为一种独立的方式,特别是在权力与权利的边缘领域。权力与权利的边缘是不清晰的,完全权力社会化要求对权益予以明确的界分,这不仅容易引起权益之争,也需要较大的成本。因此,在这种领域,共享性权力社会化更符合事物的本来形态,既可以节约明确权益的成本,还有如下好处:社会监督和制约国家,防止权力的滥用;国家与社会取长补短,密切配合,提高权力的效率;增强国家尊重权利的意识,培养社会对国家的理解和支持。

参考文献:

①[美]埃尔金、索乌坦著,周叶谦译:《新宪政论———为美好的社会设计政治制度》,生活·读书·新知三联书店,1997年版,第156页。

②[英]洛克著,叶启芳、瞿菊农译:《政府论》(下篇),商务印书馆,1964年版,第78页。

③[英]亚当·斯密著,郭大力、王亚南译:《国民财富的性质和原因研究》,商务印书馆,1997年,第27页。

④韩大元:《外国宪法》,中国人民大学出版社,2000年,第139页。

⑤任东来:《美国宪政史上的“麦考洛克诉马里兰州”案》,《宪法学、行政法学》(复印报刊资料),2002年,第1期。

⑥顾昕:《以社会制约权力———托克维尔、达尔的理论与公民社会》;刘军宁、王焱、贺卫方编:《市场逻辑与国家观念》,生活·读书·新知三联书店,1995年,第148～168页。

⑦李强:《自由主义》,中国社会科学出版社,1998年,第230页。

⑧蒋立山:《中国法制现代化建设的特征分析》,《中外法学》, 1995年,第4期。

⑨⑩尽管人们习惯于权力———权利这样明确两分的思维模式,但权力与权利的分野并不是十分明确的。造成模糊的原因是,在权力与权利之间,存在着一种共享性的权力。这种权力看上去似乎是国家权力,但实际上并不完全属于国家,它由社会和国家共同享有。比如美国的陪审团制度、中国的人民陪审员制度,就使陪审团或人民陪审员享有一定的司法权。这体现的就是社会对司法权的共享。许多社会参与的国家活动,都具有这种共享权力的特征。共享性权力打破了人们关于权力———权利明确两分的思维模式,出现了权力、共享性权力、权利并存的状态。

责任编辑:罗哲;校对:罗哲

(上接第165页)

23参见《中华人民共和国宪法》及宪法修正案的相关条文。

24亚里士多德认为:“法治应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”载[古希腊]亚里士多德:《政治学》,商务印书馆,1965年8月版,第199页。由此,后人推断他是首先提出法有良法恶法之区别的人。关于良法的理论详见李龙主编:《良法论》,武汉大学出版社2001年11月版。

25张春桥:1975年1月13日在中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议上关于修改宪法的报告。

261975年宪法第13条。

2728韩大元主编:《外国宪法》,中国人民大学出版社,2000年7月版,第52页,第49页。

参考文献:

1.[古希腊]亚里士多德著:《政治学》,商务印书馆,1965年8月版。

2.T hucydides著:The Pel oponnesian War,中国社会科学出版社,1999年12月版。

3.叶孝信主编:《中国法制史》,北京大学出版社,1989年8月版。

4.[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著:《联邦党人文集》,商务印书馆,1995年版。

5.夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》,载《中国社会科学》,2003年第2期。

6.[美]路易斯·亨金阿尔伯特·J·罗森塔尔编、郑戈等译:《宪政与权利》,生活、读书、新知三联书店,1996年12月版。

7.由嵘主编:《外国法制史》,北京大学出版社,1992年1月版。

8.沈宗灵:《比较宪法》,北京大学出版社,2002年1月版。

9.张千帆著:《西方宪政体系》(下册),中国政法大学出版社, 2001年5月版。

10.文正邦等著:《共和国宪政历程》,河南人民出版社,1994年2月版。

11.韩大元主编:《外国宪法》,中国人民大学出版社,2000年7月版。

责任编辑:竹君;校对:罗哲