第八届中国法学青年论坛第三单元实录

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来源：本站原创作者：佚名日期：2013年11月21日浏览：173

第三单元：检察权配置及运行机制

(15：35——17：20)

主持人：张新宝(中国法学期刊研究会会长，《中国法学》总编辑、中国人民大学法学院教授、博士生导师)

各位领导，同志们，我们开始第三单元的讨论，首先请广东省珠海市人民检察院检察委员会办公室主任、法学博士韩平同志做报告，她报告的题目是横琴新区检察院管理体制去行政化的构想。

1.横琴新区检察院管理体制去行政化的构想

■报告人：韩平(广东省珠海市人民检察院检察委员会办公室主任、法学博士)

尊敬的各位领导、各位老师、学友，十分感谢组委会提供这次机会,让我汇报我们珠海市人民检察院在司法改革方面的一些工作设想，我汇报的题目是《横琴新区检察院管理体制去行政化的构想》，汇报分三方面的内容。

第一方面，本文选题意义与价值。

长期以来，我国检察管理体制行政化色彩浓厚，表现在检察官管

理、检察权运行模式、检务保障乃至思维方式等诸多方面。这种行政化的管理体制，不仅淡化了检察权的司法属性，影响了检察权的依法独立行使，也在一定程度上降低了检察机关内部机构运作效率，影响了检察官的履职状态，因此如何在检察机关管理中强化检察权的司法属性就是检察机关司法改革的重要课题。

同时，考虑司法改革的成本问题，现实中需要找到一个合适的检察院，创新检察管理模式，充当检察体制改革“试验田”。2012年11月，最高人民检察院批复同意设立横琴新区检察院，将其定位为珠海市人民检察院的派出机构，行使县一级检察院的职权。与其他检察院相比，横琴检察院在探索检察管理去行政化方面，具备更有利的政策、地域和法律条件。

第二方面，检察管理行政化的表现及弊端。

检察管理行政化是指检察院的管理脱离司法属性、采取行政机关管理模式的一种管理现象，包括外部管理行政化和内部管理行政化。

检察管理行政化具体表现为：一是检察官管理行政化。二是检察权运行模式行政化。三是检察院内设机构设置行政化。四是检察人员思维方式行政化。五是检务保障行政化。

检察管理行政化的弊端表现在以下几个方面：一是淡化检察权的司法属性。二是牵制检察权依法独立行使。三是影响检察官履职状态。

四是导致机构臃肿和效率低下。总之，检察管理行政化带来的种种弊端，弱化了检察机关的司法属性，限制了检察职能的充分发挥。检察管理体制去行政化和探索新的检察管理模式意义重大，势在必行。

第三方面，横琴检察院管理体制去行政化的构想。

(一)横琴检察院管理体制去行政化的目标是，建立符合检察机关司法属性、检察权依法独立高效运行、体现检察官职业特点的管理体制，以利于横琴检察院充分发挥检察职能，为横琴新区开发建设和社会公平正义提供有力的司法保障。

(二)横琴检察院管理体制去行政化的原则是：一是坚持党的领导;二是符合宪法和法律的精神;三是凸显横琴特色。

(三)具体构想：

1、按照“精简、统一、效能”的要求设置内设机构，构建有利于检察管理去行政化的组织载体。

横琴检察院在机构设置上不能重走行政化的老路，而是要体现检察权的司法属性，遵循检察权运行规律。目前，我国县区级检察院内设机构一般为16到18个，考虑履行检察职能专业化、规范化、内部保障和监督制约的要求，横琴检察院可以借鉴香港、澳门廉政公署肃贪、预防和教育“三位一体”模式以及澳门检察院设置检察长办公室

的做法，精简三分之二的内设机构，从以下五个方面来设置职能：一是职务犯罪侦查和预防;二是侦查监督与打击刑事犯罪;三是诉讼监督和行政执法监督;四是办公综合工作;五是政治和检务保障。

2、实行人员分类管理制度，突出检察官职业司法属性，淡化检察官管理行政色彩。

横琴检察院应当以落实《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》为契机，参照澳门特别行政区检察院将工作人员分为检察院司法官、司法辅助人员和专业行政人员三类人员进行管理的做法，建立职责分明，层次清晰的分类管理模式，将检察人员分成三类进行管理：第一类是依法行使检察权的检察官，包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员，按照《公务员法》和《检察官法》管理。第二类是协助检察官履行检察职责的检察辅助人员，包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员。其中，司法警察按照《人民警察法》和《人民检察院司法警察条例》管理;检察官助理、书记员、检察技术人员可尝试采用雇员制，检察院与其签订劳动合同，依照《劳动法》管理。第三类是从事行政管理事务的司法行政人员，负责检察院政工党务、行政事务、后勤管理等工作，按照《公务员法》及配套法规管理。

3、实行主办检察官制度，改变传统行政化色彩浓厚的“三级审

批”办案工作模式。

在办案工作机制去行政化方面，横琴检察院可吸纳以往主诉、主办检察官制度的合理做法，借鉴香港律政司检控专员制度和澳门检察院检察官办案机制，减少审批层级，实行主办检察官制度。

主办检察官制度是指主办检察官在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。其工作机制主要包括以下内容：(1)主办检察官由珠海市人民检察院提请珠海市人大常委会任命，直接受横琴新区检察长的领导，职级、待遇与市检察院科长相同，依照检察官法另行规定。(2)主办检察官依法独立行使检察权，对案件具有独立的决定权，并对其决定承担相应的办案责任。(3)主办检察官可根据检察长的授权从事审查批准逮捕、审查起诉、侦查监督、审判监督、职务犯罪侦查和预防等法律监督工作。(4)建立主办检察官办案组制度，办案组是横琴检察院办案组织形式，受主办检察官指挥，由检察官助理、书记员及其他辅助人员组成。(5)建立主办检察官培训制度，确保主办检察官政治素养、法律水平和履职能力不断提高。

汇报完毕，谢谢大家。

■评论人：王敏远(中国刑事诉讼法学研究会副会长，中国社会

科学院法学研究所研究员、博士生导师)

女士们、先生们，大家下午好!很高兴来珠海参加第八届中国法学青年论坛，给我分配的任务是为横琴新区检察院的管理体制问题研究做点评。坦率地说，关于这个问题的研究，我个人是一个弱项，研究比较缺乏，不仅以前投入的研究时间有限，而且，已有的研究跟我现在所要承担的点评责任来说，应该是难以承受之重。

因此，我只能谈点感想。听了横琴新区检察院的管理体制去行政化问题研究报告之后，感想可以归结为简单一句话，就是珠海检察院所关于“横琴新区检察管理去行政化的问题研究”，我认为是就一个有意义的问题做了有价值的研究，并且引出了一些新的、我们需要思考的问题。这包含三层意思。

首先我想谈第一点：检察管理去行政化是一个有意义的问题，是个值得研究的问题。去行政化，我们知道这个问题本身就是值得我们深思的。行政化对我们国家的许多行业来说都具有破坏性的或者是不利的影响，例如，教育的行政化，对我们的教育，尤其是高校的教育，导致了许多问题，广受批判。司法机关的行政化，也是普遍受到人们的置疑、批评地问题。我国的司法机关虽然包括我们检察机关，但人们更多的把行政化之类的问题研究集中在法院，以前我的关注点更多的也是放在法院。然而，我们国家无论是法院还是检察机关，都是司法机关，就这个问题而言，行政化对我们检察机关来说，是不是也是个重要问题，存在着对检察业务、检察权行使的不利影响，并且因为检察权在我国司法权当中所占据的重要位置，对这种不利影响问题应该引起高度重视，因此，我认为研究这个问题是很有意义的。这个问题如果能够得到妥善解决，对于我们国家的司法，对于检察权的进一步发展和有效运行，将会产生积极意义。

第二，我们看到这个课题的研究，对于检察机关管理的行政化问题的分析，也是比较系统的，我认为现在的研究是个有价值的研究。在我看来，价值主要体现在两个方面，一个方面是目标很明确，他们研究的“去行政化”的目标是什么呢?检察管理方面的去行政化，他们的目标是建立符合检察机关的司法属性，检察权依法独立高效运行，体现检察官职业特点的管制体制。对这个目标还可以有一个更进一步的延伸，那就是有利于检察院充分发挥检察职能，为社会公平正

义提供有利的司法保障。这个目标很明确，并应该充分肯定。另一个方面是方法可行。研究报告说确定的方法是借鉴澳门检察机关的设置。从澳门检察机关的运行大家普遍给予肯定的现状来看，为横琴检察院所设定的具有改革意义的内部设置结构和管理的方案，尤其是其中的分类管理的方法，具有可行性，其效果可以期待。

第三，由此引发我们对相关问题的进一步思考。我认为，我们现在谈的研究，我刚才听到关于横琴检察院的具有革新意义的方案，现在只是一个构思，横琴检察院还未挂牌，以后要挂牌，将要付诸实施，我们期待它的成功。然而，关于检察管理方面的去行政化问题的研究，这篇论文，不应当是终结，还需要进一步的探索，如果要进一步探索，我们还需要注意一些什么问题呢?在我看来有以下几个问题需要思考：

(1)空间的延展性问题。横琴的探索，其经验的推广问题。我看到材料中所说的“横琴岛将是比特区还要特”的一个设置，如果比特区还要特，它所做的这种探索也就是比特区还要特的探索，那么，在广东或者更大的范围内，它的经验的空间延展性到底如何?这是个问题。我们建设一个特区所要考虑的是，不仅仅是为了这个特区的发展而建设，应该把它放到更大的背景当中，也就是说可以为以后其他地区更广泛地推广特区的经验，为全国的进一步全面的发展，能够提供一个样板。如果说横琴是比特区还特的地方，其检察管理方面的去行

政化，在全国的推广性到底在多大程度上有可能实现，这是需要研究的问题。

(2)时间的延续性问题。横琴将要进行的这种改革，一开始可能会取得如同我们预期它会取得的比较好的效果，但是，这样的改革效果继续下去的可能性如何?为什么会提出这么一个问题呢?这个问题实际上和另一个问题在一起。前些年最高人民检察院力推主诉检察官、主办检察官等制度，在一些地方也取得了一定的效果。但是，随着时间的推移，主诉检察官、主办检察官等探索，热度逐渐降低，甚至慢慢消失。这些探索后来不了了之的原因很复杂。但是，这促使我们思考横琴的检察管理方面的去行政化探索，其延续性将会如何?在我看来，如果一项改革，只是当下、暂时产生了短暂的效果，不能说它不成功，但是，却不是我们预期的那种成功，我们预期的是长期的效果。

(3)改革的边界何在?我们检察机关所进行的去行政化的改革努力，它的界线在哪里?我谈这个问题的时候，主要考虑到跟法院的比较。我们知道，法院的去行政化有它特定的背景，有司法审判的背景，检察机关履行的职责和特点与法院并不相同，尽管这两个机关都叫司法机关，实际上，在许多方面是不相同的。比如，我们检察长负责跟法院院长的责任，就是两个概念;而上级检察院对下级检察院的领导关系，跟我们期待中的上级法院跟下级法院的指导关系，可能也是有

重大差别的。在这种差别的前提下，检察机关的管理去行政化，它的界线到底如何，我觉得是需要研究的。换句话说，它不可能也不应当与法院的去行政化走相同的路或者同一个模式，检察机关需要探索适合自己的去行政化管理模式，尽管有许多方面可能跟法院有共同的特点，但是更多的会有自己一些特点。

关于这个问题，我们需要进一步思考的还有很多。从我个人来说，我更多是今后向检察机关，尤其是横琴检察院的成功经验更多地学习。我的简单评论到此结束，谢谢大家!

2.检察长负责制与民主集中制关系论证——以检察

机关内部领导体制为视角

■报告人：叶成国(浙江省温州市人民检察院公诉二处检察员、主诉检察官)

尊敬的各位领导、各位专家以及各位奋斗在法律工作一线的同仁们，大家好。感谢组委会的安排，让我有机会就我国检察机关内部领导体制问题谈一点粗浅的看法与思考。今天我汇报的论文题目是《检察长负责制与民主集中制的关系论证》，汇报有三个方面的内容。

第一个方面是关于论文选题问题

根据我国检察院组织法和相关法律，我国检察机关内部实行双重式领导体制，即以个人领导为主体的检察长负责制和以集体领导为主体的民主集中制两种领导体制。

当前，在我国实行这种双重式的领导体制是有法理依据和现实需

求的，但同时也暴露出一些问题，具体表现在：一是理论上有冲突。检察权的法律监督特征和单向性权力运行规律决定了检察工作需要实行检察长负责制，其实质上就是“一长制”，通过检察长权力的相对集中，确保检察权独立、高效行使，而民主集中制则属于合议性质，采取少数服从多数的集体领导、集体决策，反对专制与集权，这势必与检察长负责制下的个人领导、个人决策产生冲突。二是实践中有矛盾。由于目前两种领导体制存在界限不明，责任不清，程序不规范等问题，容易出现权力冲突或推诿责任、无人决策等情形。

上述问题的存在，其结果容易造成检察权运行紊乱，尤其是极易出现欧陆检察一体制中检察首长擅权问题，甚至出现党政权力借这种检察长负责制通道干预检察权独立行使。一方面，作为“一把手”的检察长，无视民主集中制，随意干涉或改变下级意见，使“民主”流于形式，“集中”变成专权;另一方面，无论是党组还是检察委员会，民主集中制由于缺少程序规范和制度保障，极易沦为检察长个人专权的工具，导致集体领导决策形式化和虚无化。为此，我们认为，有必要对这两种领导体制进行合理规制，以理顺两者关系，明确权力边界，完善检察机关内部职权配置，从而促进检察权有效健康的行使。

第二个方面是关于论文结构与内容。论文共分为四个部分。

第一部分是检察长负责制概念、基本内容及意义

检察长负责制是指检察长统一领导检察院的所有工作，对一切的

检察活动具有最终决策权。实行检察长负责制，有利于树立法律监督的权威和保障检察权的独立行使。

第二部分是民主集中制概念、基本内容及在检察机关中的具体表现

民主集中制作为我国党与国家机构的根本组织原则和领导制度，检察机关当然要予以遵守。实行民主集中制，有利于规范与限制检察长权力行使，防止其独断专行。现有的党组制度、检察委员会制度等均是民主集中制在检察机关的具体表现，这也是中国特色社会主义检察制度的重要表现之一。

第三部分是检察长负责制与民主集中制的关系辨析

两者作为两种不同的领导体制，既有个性差异，又有共性特征。概括而言，个性差异主要表现在价值取向、适用层次和范围、领导方式和原则以及领导者和领导责任等四个方面。

而从共性特征来看，则主要表现在适用目的、运行过程和决策执行等方面。

第四部分是关于正确处理检察长负责制与民主集中制关系应注意的几个问题。主要需要解决四个问题。

一是对两种领导体制设定不同的范围

二是对两种领导体制建立衔接转换机制

三是对检察长负责制设定必要的规制

四是对民主集中制设定必要的程序

时间关系，在此就不再展开。

第三个方面是关于论文的创新点

论文的第一个创新点在于率先以检察机关内部领导体制为视角对如何正确处理好检察长负责制与民主集中制的关系提出了自己的主张，尤其是如何通过民主集中制对检察长负责制进行制约和制衡，这既是论文选题的初衷，也是论文的中心内容。对此，我们主张从以下几个方面入手：

一是限定检察长负责制的适用范围。明确检察长负责制与民主集中制各自适用范围，圈定检察长权力边界，防止其无限扩张。我们认为，民主集中制作为我国根本的领导制度，其坚持集体领导、集体研究、集体决策以及集体贯彻执行的议行合一原则，所要解决的是检察机关重大案件和重大工作的管理决策，其中党组研究决策有关政治思想、工作部署和队伍建设等各项重大检察工作，检察委员会则侧重于研究决策重大案件和其他与检察业务有关的各项重大事项。而检察长负责制作为检察机关内部的具体领导制度，其主要解决的是检察机关日常工作层面，检察长的主要职责是在执行集体决策过程中就某些具

体问题作出决定，并且有权就集体领导事项之外的具体案件和一般工作作出决策。

二是明确检察长负责制的运行原则。检察长负责制作为检察长行使权力的一种领导方式，理应要遵照权力运行的一般规律和检察权的特点，具体包括：一要遵循法定主义原则。二要尊重客观公正义务原则。赋予承办检察官相对独立性，检察长不得要求其执行超越法定职责范围的指令。三要遵守一定的权力运行规则。包括程序公开和书面要式等。四要接受监督制约。

三是规范民主集中制的运行程序，使之法定化、制度化和具有强制性，增强监督制约刚性，防止个别检察长打着民主集中制的旗号滥用职权，防止民主集中制成为检察长个人专权的“作恶工具”或推卸责任、规避矛盾的“护身符”。主要包括：一要规范议前事项告知程序。明确在集体会议召开之前，应当将时间、议题等事项提前告知参会人员，避免参会人员在没有充分准备和考虑的情况下，草率发表意见和决策。二要确定会议发言顺序。尤其是检察长必须最后发言，检察长在其他成员发表意见前，不得对该问题的认识及处理进行表态，引导和提示应以必要限度为限。该规定是为了防止检察长首先发言可能产生的导引作用，从而形成对自己有利的决议。三要建立书面表决机制。各会议成员在决策时应当提交书面发言提纲和表决意见，并阐明相关理由和法律依据。四要落实执行监督工作。检察实践中，检察

长擅自改变集体领导决策的决定或者故意拖延、拒不执行的情况仍有存在。因此，有必要确定专门机构来监督集体领导决策的实施，保证集体决策议而有果，决而有行。

论文的第二个创新点就是引入检察长负责制与民主集中制的衔接转换机制。即便从理论上对两者的适用范围作出界定，但检察实践中，两种权力之间的冲突和矛盾亦在所难免，因此，有必要建立两种领导体制之间的相互衔接转换机制，防止因两种权力冲突而使检察权运行陷入困境，主要包括两种情况：

一是集体决策筛选机制(简称筛选机制)。为防止检察长为推卸个人责任将议案提交集体讨论决策，或者事无巨细提交集体讨论决策而影响集体领导机构的办事效率，应当允许集体领导机构在受理检察长提交的议案后，将不属于集体决策范围的议案退回给检察长自行决定。在某个角度上讲，这也是民主集中制对检察长负责制的一种制约。

二是检察长提请决定机制(简称提请机制)。当检察长与集体领导决策意见不一致时，检察长有权提请上级检察院、同级人大常委会或党委决定。该规定既是对检察长遵守集体领导决策的一种限制，同时也保证了检察长负责制的权威，赋予检察长与其他集体领导成员不完全平等的权力地位，符合当前我国检察权的运行规律和特点。

以上是我的汇报，不当之处，请批评指正，谢谢!

■评论人：刘荣军(中国民事诉讼法学研究会副会长，北京师范大学法学院教授、博士生导师)

感谢在座的各位!很高兴能有机会与大家交流。我是临时被邀请参加的，由于时间关系，点评工作准备得很不充分，再加上检察行政关系并非我的专业，因此本来我是没有资格来担此任务的。但是给我的任务是让我阅读叶成国检察官的文章以及谈一下读后感，从这一角度说，或许我作为读者是有资格的。

作者对检察机关的民主集中制与检察长负责制之间的关系做了相应的归纳。但是，我觉得还可以从另外一个角度来加以概括。首先，从组织结构来看，民主集中制可以说是一个股东会，而检察长负责制