中国人民大学行政管理考研公共管理学笔记

公共管理学笔记

第一章 公共管理导论

1.1公共管理的意义

公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索，即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的、更能体现和实现民主社会基本价值的、不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的性质：

1.公共管理承认政府部门治理的正当性；

2.公共管理强调政府对社会治理的主要责任；

3.公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；

4.公共管理强调多元价值；

5.公共管理强调政府绩效的重要性；

6.公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；

7.公共管理以公共福祉和公共利益为目标；

8.公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。.

1.2公共管理学的发展与研究途径

公共管理之发展

公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学

者古利克为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的《富尔顿报告》中，同样表达了强化政府表达能力的观点。

严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70—80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。

1.公共管理发展的时代背景

从1887年威尔逊的《行政之研究》发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科。公共行政学的发展，依照行政学家亨利的观点，经历了不同时期的典范变迁。

第一阶段：政治与行政二分法（1900—1926）。行政学者有古德诺1900年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表现，而，行政是国家意志的执行。行政学着怀特于1926年亦主张政治不要干预行政，行政管理系科学的问题，应为出价值中立，而以追求经济和效率为目标。公共行政在这一阶段，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。

第二阶段：行政原则（1927—1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。

第三阶段：公共行政即政治学。第二次世界大战后，由于“政治与行政二分法”和“行政原则”受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。这时期的公共行政具有亲爱昂列的规范取向。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。

第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政

学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。

这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定了基础。

然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。

总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形。

在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。

2.公共管理的时代背景

公共管理的发展，除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因。

具体分析，导致公共管理兴起的时代因素有：

（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。二战后，在福利国家观念推动下，政府的权力不断扩张，政府职能范围扩大，角色多元化，其结果是，一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付大量的公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，对政府的抨击有三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；三是政府的行事方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效。

（2）经济因素与财政压力。工业化国家朝着福利国家方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定；另一方面国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府造成巨大的改革压力。

（3）社会问题与政府不可治理性问题的增加。随着工业化和科技发展，在社会进步的同时也引发了诸多的社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元环境，导致政府不可治理性的增加；另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确有力不从心之感，加之管理制度的墨守成规、不负责任、衙门作风等等，均引发了对政府的信任危机和合法性危机。在此情况下，政府改革呼声日盛。

（4）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从20世纪70—80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多缺点。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重，在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道。

公共管理的研究途径及特质

依管理学家波兹曼的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。

1.P途径下的公共管理

P途径下的公共管理认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。依此，自然相当重视公共管理的政治倾向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法，因此

P途径代表公共事务管理的柔性面，政策分析则代表硬性面。

波兹曼总结认为公共政策取向的公共管理有三个基本共识：

（1）视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的方向；

（2）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为教材；

（3）以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

2．B途径下的公共管理

B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B途径下的公共管理。

B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：（1）B之课程设计依循商学院的传统，P则依循公共政策学院的传统；

（2）B并不强调公共与私人组织的差异，P则特别凸显公共组织的特殊性；

（3）B企图与公共行政合流，P则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；

（4）B重视策略与组织之间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但P则强调政策与政治问题；

（5）B主张采用量化分析，后者则采用个案研究方法；

公共管理学之特质

公共管理作为一门学科或研究途径，显示了如下特点：

1．公共管理基本上是一个整合性的概念。基本上介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。公共管理在“什么”与“为何”层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”层面上沿袭企业管理。

2．公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变

公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维

持“公共”性格的基础上，运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众需求。两者的关系是互补而非替代。

3．公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务必须解决两大问题，内部/技术问题、外部/整合问题。当代公共管理非常重视外部整合问题4．公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。公共管理中的管理者不一定完全是政府，私部门、非营利部门、非政府组织等都是重要组成部分。它强调的是治理，即由众多行动者组成一个关系网和众多行动者之间的合作伙伴关系。

5．公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值调和，不仅重视经济、效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理、授予权能的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效测量标准，政府的责任才能落实。

6．公共管理关注和重视政府改革与再造。公共管理，公共管理的兴起与发展，与20世纪70—80年代以来政府改革与再造紧密相连。政府部门的改革、变革、再造、创新一直公共管理研究的主体。

7．公共管理是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。现阶段公共管理的最大挑战之一便是一方面建构理论，另一方面兼顾实际。

公共管理学：是一门新兴的学科与学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题、处理公共事务所需的知识、技能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学与研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理重视私部门的管理方法和技术，但未改变公部门的主体性；作为一门学科，它是科际整合的。

1.3公共管理的特质以及与私部门管理的区别

以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和

实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的差别：

政治权威与经济权威

公共管理的主体是政府，本质上是国家的活动，不可避免地包括政治权威的作用。政府政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不具有这种公权力。

私部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威非政治权威，非公权力的行使，可称之为市场的权威或经济的权威。

多元制衡与自主性

公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，其权威是割裂的。一般来讲，政治越民主的国家越注重政治权威的分立与制衡，政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过程充满了政治气氛，充满了政治的考虑。私部门的管理固然也受到外在各种权威的影响，但这种影响与公共管理不可比拟。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。

公共利益与私人利益

公共管理从本质上是国家目的之一的国家作用和活动，而所谓的国家目的，就是指公共利益，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。

法的支配与意思自治

为实现政府任务，达成政府目的，政府部门可以不同具体情况，采取不同的行政作用，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。

对私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法的支配而言，其更

多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的自由裁量权。

政府与市场

公共管理与私部门管理最重要的一个差别在于政府与市场的区别和差异。具

1．垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者。反之，公部门则往往只有一家，别无分号，缺乏竞争的压力。

2．公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格也可衡量的。

3．自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。

4．利润与支持。私人部门大都以利润为导向，而利润多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。

多元理性与经济理性

公共部门处在社会各种力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责，政府往往需要在多元的甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择，因此政府治理中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑。私部门的管理其影响面小，大多为工具的经济理性的考虑，较少顾及其他理性的考虑。

认识这些差别有助于我们更好地理解公共管理的性质，明确公共管理的责任和义务，了解公共管理的运作过程，以便更有效地从事公共管理。

1.4新公共管理

新公共管理：从总体上看，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点 ：强调经济价值的优先性、强调市场机

能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。

法汉姆及霍顿提出新公共管理的特征：

１．采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作用。

２．重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。

３．改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。

4.依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标，事组织的成就能够被加以比较和衡量，并据此进一步提供信息来作为未来决策的参考。

5.改变现行政策，使公共组织能在被传统公共服务价值所支配的文化中，转换成为“新公共服务模式”，强调与市场及企业价值相适应的文化。

6.运用人力资源管理技术，其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径，包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续德进行结构与组织的变革。

7.试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织，并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的“公共服务导向”公共服务不在由专业的供给者来支配，而是以回应人民的真正需求来提供公共服务。

8.以契约关系来取代传统的信托关系。

1.5公共管理：现时代的挑战

政府仍然是我们这个时代的核心治理者和管理者。但是环顾四周，政府治理的环境将变得更为动荡、更为复杂，公共管理面临着更加严峻

的挑战，认识这些挑战，有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。

一、关于回应维持宪政秩序和政府稳定的问题

安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。对当代政府治理而言，良好的宪政秩序是基本的基础和前提。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。

二、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性，这关系到政府治理的合法性问题。

三、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题

政府与市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起着重要的作用。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。政府与市场不是谁取代谁的问题，二是二者有机配合和协调的问题。需要辩证思考二者的关系。

四、关于回应全球化的挑战问题

对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战。在全球化的时代，一个政府如何维护自己国家的主权与独立：如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等等，都是21世纪公共管理需要面临的新议题。

五、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题

面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。可持续发展对政府治理提出了更高要求。

六、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题

科技革命对政府产生了巨大的影响。首先，政府必须作为推动科技发展的角色更加重要；其次政府作为科技发展引起的社会问题的管制者，面临更艰巨任务；另外，新的技术革命也要求每一位公共管理者发展适应技术发展和各自管理岗位需求的技术问题。

七、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题

人民的信任是政府合法性的真正来源，信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民的目的而不是自己的目的。腐败熟读了公民的信任，也侵蚀了社会的资本，最终侵害政府的合法性。政府必须抛弃那种“一定程度的腐败有助于经济发展”的错误观念。