改革开放以来湖南农村基础设施建设的进步

改革开放以来湖南农村基础设施建设调查分析（资源环境与旅游管理系 08级地理科学二班刘云鹏 08160216 ）

一、农村基础设施建设的定义

《辞海》对农业的定义是：利用植物和动物的生理机能，通过人工培育以取得农产品的社会生产部门。通常分为种植业和养殖业两大部门。农业是国民经济的基础，它为人们提供粮食、副食品和工业原料。

中国理论界普遍认为农村基础设施的定义是为农村经济、社会、文化发展及农民生产和生活提供公共产品和服务的各种要素总和，包括物质性基础设施、金融性基础设施以及服务性基础设施。其中，物质性基础设施包括农村公路、水利灌溉、通讯设施、电网系统、自来水和沼气工程等；金融性基础设施主要是指金融系统网络的空间布局和网点分配；服务性基础设施主要包括私人提供的服务和由政府提供的公共服务，如会计、审计、新闻监督、医疗卫生、教育文化、社会福利和娱乐等设施。

国家发展和改革委员会对农村基础设施的定义是：与农业生产、农民生活、农村发展密切相关的各类基础设施，是支撑农村经济社会发展的重要物质基础，也是衡量农村发展水平的重要方面。

二、湖南农村主要基础设施建设现状及成效

改革开放以来，特别是近几年，湖南认真贯彻落实党中央、国务院提出的关于加强农业农村基础设施建设的重大部署，紧紧围绕富民强省的战略目标和农民最关心、最急需、最现实的农村公路、农田水利、农村教育等基础设施问题，大力推行“三化”和“一化三基”工作，不断加大各种投入，全省农村基础设施建设成效显著。2008年，全社会固定资产投资5649.97亿元，比1978年增长279倍,比2003年增长2.6倍；全省农村固定资产投资654.35亿元，比1978年增长160倍，比2003年增长84％，现代农业水平大大提升，人居环境明显改善，城乡和谐进一步发展。

（一）农村公路建设成效显著

到2008年底，全省公路总里程达184605公里，公路通车总里程和密度比1978年增长2.1倍；农村公路总里程达168892公里，是改革开放前的3.8倍，

乡镇通畅率、建制村通达率和通畅率分别达到91.7%、92.2%、61.5%。根据省交通厅质监站的汇总结果，去年实施的农村公路建设项目质量抽检我省总体合格率为92.9%，同比提高了4.1个百分点。其中路基压实度、路面强度、路面厚度和混凝土强度合格率分别为93.6%、87.8%、93.1%和97.1%，较2007年分别提高了2个、2.9个、9.6个和1.9个百分点。2007年，省政府出台了《湖南省农村公路管理养护体制改革实施方案》，明确了农村公路管养职责、资金筹措和运行机制。2008年，省级安排4.4亿元（其中财政专项安排1亿元）用于农村公路管理养护，同时明确市、县两级农村公路养护管理资金分别与省级补助按同等比例配套，农村公路管养工作步入正常化、规范化轨道。

（二）农田水利建设进一步加强

通过多年的建设，目前我省已建成各类农田水利工程313.5万处，其中大型灌区21处、中型灌区296处、渠道36.8万条长81.7万公里、塘坝227.2万处、小水库1.3万座、小微型集雨工程39.9万处，小泵站8.2万处，设计灌溉面积2285万亩，占全省有效灌溉面积的57%。全省农田水利基本建设组织方式、投入机制、管理体制等方面不断健全完善。

（三）农村教育设施逐步得到改善

农村教育历来是教育发展的重中之重。针对普及义务教育重点、难点在农村的实际情况,湖南先后实施了“扶贫教育工程”、“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”,逐步改善了农村中小学的办学条件。据统计,从1978年到2007年，湖南省小学校舍建筑面积由1292.33万平方米增加到3230.81万平方米，增加1.5倍。生均校舍面积由1980年的2.50平方米增加到7.12平方米，初中由1980年的4.08平方米增加到2007年的10.17平方米，高中由1980年的4.08平方米增加到2007年的16.16平方米。农村中小学危房率明显下降，从1978年到2008年，小学危房率由15％下降到4.24％，中学危房率由20％下降到3.05％。小学和初中寄宿生占在校生比例分别达到11.3%和45.4%,居全国第六位和第八位;累计建成农村中小学现代远程教育站点2.5万个,覆盖100%的县(市)和100%的农村中小学。

三、当前农村基础设施建设存在的问题

（一）农村公路总体水平仍然不高。

目前，我省农村公路总体水平仍然不高,在建设社会主义新农村和统筹城乡协调发展的新背景新要求下,无论是规模还是质量都不适应需要,农民出行难的

问题没有得到根本解决,主要体现在：

一是农村公路建设资金筹集难。目前, 受财力制约，“十一五”全省建制村通畅工程建设规模为90242公里，到2010年底，建制村通畅率也只能达到80%，仍将有9565个建制村不能通畅，涉及里程33205公里，其中县乡道13559公里，村道19646公里。到2008年底，建制村通畅率仍低于全省平均水平67%的有衡阳、邵阳、益阳、郴州、永州、怀化6个地市。全省还有1774个村完全不通公路。

二是农村公路管养不力。农村公路点多面广，养护资金不到位,管理养护责任不落实,无法保证正常养护,影响了农村公路的安全畅通,已成为日益突出的问题。截至2008年底，全省农村公路通车总里程达到16.9万公里，但大部分建成的农村公路缺乏有效管养，农村公路管养工作机构缺位、资金不足等问题比较突出。据调查,我省相当一部分村的公路硬化了好几年，但至今没培路肩、水沟仍未通，更谈不上路面清扫，安全防护设施等，这样既影响了道路的使用寿命，同时带来了很多的安全隐患。

三是农村公路路面质量差。农村公路建设的责任主体为市县政府，实际工作主要由县乡村组织实施，交通部门提供技术指导和质量监管。由于县、乡公路技术管理人员有限，并受专业技术水平所限，难以掌控辖区内所有建设项目的工程质量。2008年全国农村公路质量抽检总体合格率为93.5%，我省为92.9%，低于质量年活动目标和全国平均水平，特别是路面强度合格率还存在较大差距。

四是安保设施严重不足。受资金投入的限制，农村公路安保设施建设仍是薄弱环节，全省没有客车安全通行的农村公路技术标准，防护设施、标志、标线等安保设施严重缺乏,运营后存在较大的安全隐患,成为重大交通事故的潜在威胁。根据造价分析，按照“十一五”期间我省农村公路11万公里建设目标，仅安保工程建设需投入资金在22亿元以上，全省各地面临巨大筹资压力。同时，危桥改造和渡改桥工程进展比较缓慢，影响到农村公路交通安全服务水平。

（二）农田水利基本设施保障能力较弱。

持续多年的农田水利基本建设虽然取得巨大成效，但存在的问题仍然比较突出，直接影响农业生产,事关人民生命财产安全。

一是农田水利基础设施老化毁损严重。据省水利厅统计，至2006年底，全省大中小型灌区加权平均灌溉水利用率仅为0.413，其中小型灌区灌溉水利用率为0.407。小水库、小塘坝蓄水能力不到原有蓄水量的60%，泵站机电设备严重老化，大部分是使用60年代的电机，能耗高、出力低，一般出力不足60%。灌区渠系破毁损严重，大部分土渠淤塞不通。山丘区抗旱机埠只有50%可以利用，遇到大旱年，远不能保证抗旱需要。同时小型水库、灌区、机埠、泵站和塘坝的安全隐患令人十分担忧。湖区一般蓄洪垸堤安全设施建设滞后，遇到分蓄洪水时启用困难。

二是农田水利建设资金缺口大。表现在：总体规划与实际投入之间的差距较大。根据2006～2015年全省小型农田水利建设规划，全省需要总投资120.54亿元，其中“十一五”期间总投资68.72亿元，每年需投资13.74亿元。而目前实际投入不到十分之一；地方配套难以落实，很多市、县对所承诺的地方配套资金无法到位，直接影响到中央对省里的水利投入；群众投入主体地位削弱。

三是基层水利服务体系严重削弱。我省有12万水利职工，大部分工作在基层，战斗在农田水利基本建设一线，承担了组织发动、规划设计、技术指导等农田水利基本建设的公共服务任务，肩负着防汛抗旱、水土保持、农村水资源开发保护、农村涉水事务公共管理和社会服务等多项职责。目前，水利工程管理单位和乡镇水管站面临严重的生存和发展问题，很多单位水利职工收入低，没有稳定的收入来源，有的连城镇居民最低生活保障线都达不到，生活十分贫困，群体性上访不断。

（三）农村教育设施建设力度仍需加大。

湖南农村教育依然是教育事业中最薄弱的环节，部分学校特别是偏远乡镇的中小学教育设施十分缺乏、陈旧，有的学校甚至连课桌椅都要学生自带，与现代化教学要求还存在十分明显的差距。

一是资金缺口大,校舍危房多。湖南农村中小学校校舍一部分是20世纪

60--70年代建造，建筑标准较低，历经二、三十余年，校舍老化严重，存在较

多隐患。目前全省农村中小学有危房515万平方米，其中严重危房310万平方米，师生安全受到严重威胁。

二是教学设备简陋,达不到国家基本要求。按教学大纲要求，各中小学必须配备相应的实验室及仪器。调查中发现，全省部分农村中学仅有物理实验室和化学实验室，小学基本上没有实验室，教学仪器也严重缺乏。

三是学校生活设施欠缺,卫生状况堪忧。大部分农村学校食堂面积狭小，厕所卫生条件极差，食品安全隐患十分突出：一是学校饮水设施欠缺；二是大多数学校无就餐、洗浴场所；三是缺少医务室。目前农村所有的中学都有学生在校住宿，少数小学也有寄宿生，但很少有学校配备医务室和医务人员。

五、加强农村基础设施建设的对策与建议

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的奋斗目标，中央连续六个一号文件聚焦农业发展与农村改革，为湖南农业发展提供了前所未有的发展机遇，根据湖南农村基础设施现状,我们建议：

(一)加大政策执行力度、加强政策执行监督

从我们抽样调查的情况看，部分地区对政策执行不力，国家惠农政策执行、支农资金使用没有完全落实到位，政策在促进农业发展和农民增收上的优势和潜力还没有完全发挥出来，农民对此反映较大，在今后工作中各级政府要加大政策执行力度、加强政策执行督查。一是我省“十一五”农村公路“部省共建”目标，是指导当前农村公路建设的纲领性规划，要认真实施，确保完成。对农村公路通畅状况实行目标管理,积极推广长沙市农村公路管养模式和株洲醴陵市、湘西州花垣县资金配套做法，落实农村公路管理机构和养护资金，加快安保工程建设，提升农村公路管养水平。二是认真执行湖南《水利服务社会主义新农村建设的若干措施》、《关于建立农田水利建设新机制意见》，以地方行政首长负责制为核心，全面落实农田水利基本建设责任体系，并与耕地保护和防汛抗旱责任挂钩。三是按照2008年版《农村普通中小学校建设标准》建设农村合格学校，将农村校舍危房改造资金、农村中小学改水、改厕和改厨（简称“三改”）资金专款专用。四是建立各级政府农村基础设施建设“问责制”，将责任落实到项目、到部门、到人，同时要加大对责任落实的检查、督导力度，把农村公路、农田水利、农村教育设施等建设作为重要考核指标列入地方政府年度工作考核目标，将国家

的优惠政策真正落实到实处。五是进一步完善行政执法责任制，加大依法行政力度,发现问题严格责任追究。

（二）加大农村基础设施投入，多渠道筹集建设资金

一是政府财政投资是农村基础设施建设资金的主要渠道,湖南应进一步调整收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，应明确今后每一财政年度要以不低于上年度政府新增财政收入增长的比例增加对农村基础设施建设的投入,并规定市(州)县政府财政预算中用于农村基础设施建设投入的比重,通过政府考核、社会监督等形式确保政府资金的到位率.二是积极争取国家项目和投资，加强同国家有关部委的联系和协调，力争国家投资向我省倾斜。三是要突破城乡二元结构的传统融资方式，以政府投资为引导，采取多种融资方式和经营方式,加强银政沟通，推进银企合作，尽可能利用世界银行、国际农业发展基金的贷款和国外其他方面的资金;出台政策和激励机制，鼓励社会资本、民间资本参与农村基础设施建设,特别是想方设法提高农民投资农村基础设施的积极性、主动性和效益性。

（三）坚持从省情出发，切实制定好建设规划

湖南东南西三面环山，中部、北部低平，形成向北开口的马蹄形盆地。境内山地约占总面积的一半，平原、盆地、丘陵、水面约占一半。从目前的情况来看，边远山区、少数民族的老百姓出行难、上学难等问题还没有得到根本性的改变，地区发展不平衡。湖南应立足实际，把握国家实施“中部崛起”战略和2008年冰灾后国家对湖南基础设施建设实行政策倾斜的有利条件，把握国家加强基础设施投资、扩大内需的重大机遇，利用湖南作为农业大省的资源优势、区位优势，科学制定建设规划，强力推进“一化三基”，以新型工业化带动工业化、城镇化和农业产业化，加强基础产业、基础设施和基础工作，建立起适应现代化农业生产和农村社会发展所需的发达的基础设施体系，实现城乡协调发，实现我省经济社会发展“弯道超车”。

（四）创新体制和机制，充分调动广大农民的积极性和创造性

开展新农村建设，亿万农民既是受益主体，又是主力军。在农村基础设施建设中，要坚持政府主导、农民主体，通过政府强有力的支持，组织和引导广大农民用辛勤的劳动改善自身生产生活条件，改变落后面貌，建设和谐农村。一是要

充分尊重农民意愿，调动广大农民的积极性、主动性和创造性，引导他们增加投入，大力发展生产，培育农村新产业，发展专业合作组织，壮大农村经济实力，提高收入水平，确保新农村建设有坚实的物质基础保障。二是要充分尊重农民的知情权、参与权、管理权和监督权，切实保障农民权益。农村基础设施建设要围绕农民需求进行谋划，突出建设重点和优先序，坚持把国家支持和农民投工投劳有机结合起来，完善“一事一议”制度，在坚持群众自愿、民主决策的前提下，通过以奖代补、项目补助等方式，发挥政府投资的导向作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。三是要加快农村小型基础设施产权制度改革。以明晰产权为核心，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，明确小型基础设施管护责任，充分调动广大农民投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，建立长效管护机制。

（五）适当提高农村基础设施建设标准，增强抗击自然灾害能力

要防止低投资――低质量――易坏损――再投资的恶性循环。2008年初的冰雪灾害给湖南的一个直接教训是，现有农村基础设施质量、标准较低，不足以应对自然灾害的侵袭。今后的农村基础设施建设不但要强调数量、广度和速度，更要强调质量与标准。要使农村基础设施建设的标准能够抗击多种灾害的危害。尤其要重视农田水利设施、农村道路、农村电网等基础设施的建设标准和质量问题。

参考文献：

〔1〕国家发展改革委：《农村基础设施发展报告(2008年)》

〔2〕曹志勇：《新农村公共服务体系建设丛书》

〔3〕陈锡文，赵阳，罗丹：《中国农村改革30年回顾与展望》

〔4〕中国社会科学院、国家统计局：《中国农村经济形势分析》

〔5〕唐建新，杨军：《基础设施与经济建设》

〔6〕湖南省教委：《湖南基础教育改革与发展30年》

〔7〕中国社会科学院发展研究所、国家统计局农村社会经济调查司:《中国农村经济形式分析与预测(2007—2008)》

〔8〕湖南省统计局:《湖南改革开放30年>》

〔9〕历年中国统计年鉴

〔10〕历年湖南统计年鉴

〔11〕国家统计局湖南调查总队相关重要信息

〔12〕省发展与改革委员会、省交通厅、省水利厅、省统计局相关资料