基本公共服务绩效评估

基本公共服务的绩效评估

基本公共服务绩效是指基本公共服务既定目标的实现程度，它主要表现在两个方面，基本公共服务的政府的目标的实现程度；二是居民需要的满足程度，也即绩效界定中的直接产出和间接产出

党的十七大政治报告把基本公共均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。当前不少地区把实现基本公共服务均等化作为地方发展的重要战略目标，正在有条不紊，扎扎实实地推进。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角等全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。开展基本公共服务绩效评估是推进基本公共服务均等化的一项重要技术，应当纳入到基本公共服务均等化实施战略中。

一、基本公共服务的绩效

“绩效（Performance）是活动对象的行为和结果表现，是所有对象追求的终极目标，因而在各类研究中都受到广泛的关注。把绩效延伸到政府工作领域，那么，“政府绩效就是‘政府行政管理活动所取得的业绩、成就和实际效果’”。无论如何，绩效作为一种产出结果和状态，体现为是否有效，是否令人满意。因此，绩效可以指效率（efficiency），也可以指效果（effectiveness），可以指直接产出（Outputs），也以指间接产出（Outcomes）。我们把它们视为

对绩效进行量度的四个要素。通常，从国际经验看，无论对于政府绩效，还是非政府组织的绩效的评估，以上四个要素都是要考虑的。

从直接产出和间接产出出发，笔者把基本公共服务绩效界定为，人们享受基本公共服务的水平和对于这种享受的主观感受与满意程度，它包括客观的基本公共服务水平和主观的基本公共服务感受。客观的基本公共服务水平是指在一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给的基本公共服务的数量和质量；主观的基本公共服务绩效是指人们对于一定经济发展水平下，政府、社会和市场供给的基本公共服务的数量和质量的主观感受和满意程度。客观的基本公共服务绩效和主观的基本公共服务绩效共同构成科学意义上的基本公共服务绩效，缺一不可。作为经济社会发展终极目标的人通过直接获得基本公共服务来得到最基本的满足，客观供给和主观感受在个体身上最终得到体现，基本公共服务目标也在此得以实现。

主观的基本公共服务感受表明，基本公共服务绩效是一个集经济、社会、文化、精神于一身的综合体。之所以这样说，是因为基本公共服务绩效与福祉有一定的关联。现代国家发展经济，推动社会进步，创造财富的目的就是让人民获得更多的福祉。国际经验表明，人民福祉是人民能够享受的经济社会发展的终端成果，是人民对于发展成果的客观享受和主观体验。经济发展本身并不一定自动带来人民福祉的提高。近年来，一些英国经济学家发现，在英国，尽管经济获得了史无前例的繁荣，但是英国居民或社区并没有感到这种经济繁荣使他们的生活更好。数据显示，在过去的30年中，英国的经济成倍增长，但是人们的幸福指数却徘徊不前。发展和人民福祉并不是一回事，虽然没有经济发展就不

会有福祉。

基本公共服务绩效，一方面决定于人们从政府或者说是从二次分配中获得的收入以及通过这些收入购买的基本公共服务和基本公共服务物品；另一方面取决于基本公共服务的供给状况。基本公共服务的供给包括三类，一类是政府的资金投入和政府直接提供的公共服务，主要是公共财政在社会发展领域的支出和政府在社会领域的服务，特别是基本的社会公共服务；二是社会的服务，包括社会组织对于参与和提供的基本公共服务；三是企业供给的基本公共服务。这是基本公共服务供给的主要模式或方式，它们直接影响基本公共服务的质量，或者说是绩效。主观的基本公共服务是基于价值角度和居民需求层面展开的评价，是一个国家或地区（广义概念而非特定的区域）所能提供给居民以及外来人口所能感受和拥有的日常生活所需要的设施、环境、技术、服务等的总和。其中，政府的公共服务是构成主观的基本公共服务的基础，在此基础上，还包括社会自组织系统内可能提供的服务，如社区组织、志愿组织、慈善组织等。后者正在成为影响基本公共服务绩效变化的越来越重要的因素。从微观角度而言，基本公共服务绩效是指城市或区域能满足每一个居住者生活个性化需要的水平，它使城市或特定区域更具功能性，更符合特定群体（比如弱势群体等）的生理、心理特征（如智障者、残疾人等）和特定时期（如战争、灾害）所急需的特殊服务（如应急救助、抗灾抢险）等。

一般来说，基本公共服务的目标不会是单一的，通常是多元的，所以，基本公共服务绩效评估的手段也不会是单一的。从政府建立基本公共服务项目来说，它涉及到三种责任，政治责任、财政责任和管理责任。就其政治责任来说，主

要是实现社会公平与公正，这就要看居民享受基本公共服务的水平和普遍性（即要看基本公共服务供给，也要看居民对基本公共服务的满意程度，还要看基本公共服务对居民长期发展的影响）-基本公共服务均等化的水平；就其财政责任来说，作为政府的公共财政支出，政府对其必然会有产出效率要求，这一目标很大程度上可以通过投入产出实现，提高政府在基本公共服务领域的投资效率，会缩小政府财政支出的缺口，减轻政府的财政负担，换句话说，就为公众提供更多的基本公共服务；就其管理责任来说，这主要是指供给方式和服务质量，例如人们发现“在大城市区减少多样性和提高最大生产者的主导地位将会降低而不是提高绩效”。

二、基本公共服务均等化体现了其绩效的公平性

开展基本公共服务绩效评估具有重要的现实意义，一是可以评价政府基本责任的落实情况；二是可以评价公民基本权利的实现情况；三是可以评价发展的社会属性；四是看实现公平正义的状况。

人们非常关注绩效评估中的公平性问题。笔者认为，基本公共服务绩效评估的公平性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上。历史和经验说明，各国的基本公共服务均等化是形形色色的，多样的，每个国家都根据自己的历史和现实来建立各自的基本公共服务均等化模式。从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识，这些共识包括：第一，均等化体系必须是简洁的，考虑全部均等化之含义，的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；第二，均等化必须集中在单一目标上；第三，均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；第四，均等化标准必须基于财政能力均等化；第五，均等化的标准

必须建立在政治共识基础上；第六，合理的制度化安排。均等化原则自产生之日就存在争议。（1）有人认为，在这种制度安排中，平等被效率低下抵消，它均等了基本公共服务的质量，却减少了人们对富裕追求的内在动力。（2）人们认为，均等化的理念是比较容易理解的，但是实现这个理念的机制却不太容易理解。事实上，由于财政收入来源计算等技术问题，均等化在加拿大等国的实施并不顺利。（3）也有人把基本公共均等化作为福利国家的特征之一的原因，在发展机会不均等情况，实施均等化可能会给政府带来巨大负担。这些都需要我们在建立中国基本公共服务均等化体制和机制时认真研究，全面考虑。

笔者把我国现阶段全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。说它是一个过程，是因为笔者认为基本公共服务均等化是在中国现阶段这样一个特定历史条件提出的，旨在推动政府向服务型转变，完善财政体制中的目标模式。基本公共服务可及性是建立在高度城市化、社会结构同质性比较强的基础上的，而中国情况相反，中国城市化程度不高，城乡体制分割。中国的基本公共服均等化需要在财政体制改革、政府责任划分、城市化程度提高、城乡分割打破的基础上实现，即在这样的条件下实施基本公共服务的可及性，所以说它是一个过程。基本公共服均等化要求在基本公共服务面前，每个人都受到平等对待，每个人都有机会接近基本公共服务，每个人得到的最终结果也是大致相等的。

进一步说，在我国实现基本公共服务均等化，必须满足三个条件：第一，每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力，这就要求中央政府和地方政府通过扩大税基或转移支付等方式，确保不分城乡、不分地区地使每个公民能够拥有这种能力，而且“只有当服务成本相同的情况下，财政能力的均等才等同于基本公共服务结果的均等。在不同的区域，同样的财力和能力，办不了同样多的事”，“当居民基本能力相同时，公共服务结果均等才会促进基本消费平等”。第二，中央政府和地方政府应当通过规划和空间布局，使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务设施。第三，中央政府和地方政府应当通过法律和改革现有的户籍制度等方式，使每个公民不分城乡、不分地区地由权力使用法定基本公共服务设施。笔者且把这些称为“三个三”：能力、机会、权力。“只有当制度完善性一样的情况下，财力均等化才等于财政能力均等化，从而接近居民消费的平等化。能力与财力不同，能力是财力与制度因素的结合”。在我国现阶段，基本公共服务绩效评估的公平性，包含了财政体制改革和财政机制的设计、基本公共服务社会的发展和规划、城乡户籍制度的改革，等等。三、结论

总之，我们把基本公共服务的性质和目标界定为政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制，提供财政保障来供给的与公民基本权利有关的公共项目，我们将从这些性质和目标出发来确定基本公共服务绩效评价的标准和内容。现阶段我国的基本公共服务是指医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救济、就业服务，基本养老保险和保障性住房。基本公共服务绩效是指基本公共服务既定目标的实现程度，它主要表现在两个方面，基本公共服

务的政府的目标的实现程度；二是居民需要的满足程度，也即绩效界定中的直接产出和间接产出。

丁元竹（作者为国家发改委宏观经济研究院研究员）