公共财政与中国公共财政框架构建

公共财政与中国公共财政框架构建

主讲：河北经贸大学财政税务学院石丁

一、我国公共财政改革目标提出的背景

这个背景简单地说，就是经济体制的转轨。

1978年末的中共十一届三中全会，拉开了我国经济体制改革的序幕。现在回头看，可以说这一改革始终是一个市场取向的改革。但在相当长一段时间内，改革的目标并未最后明确，其做法是“摸着石头过河”。这种状况一直持续到1992年。这一年，在邓小平南巡谈话的推动下，在总结了我国经济改革长期探索的经验基础上，中共十四大正式以党的文件的形式（后写入宪法）明确了——我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

经济体制的转轨必然要求财政的转轨。虽然总的说是要建立与社会主义市场经济相适应的财政运行机制和财政模式。但这样一种财政到底是什么样子，财政理论界一直没有明确地说出来，更没有把这个问题阐述清楚，只是提出了这个问题。而正是由于目标不明确，所以在财政转轨的过程中，才出现了越转轨财力越困难的现象。表现在：

第一、财政收入占GDP比重不断下降。1979年为31.92%，1998年已下滑至12.6%。与此同时，由于预算外收入不断增加，企业和居民的财政负担却不断加重。

第二、财政赤字连年不断。改革20年，18年出现赤字，且赤字额不断加大，1979年为135.4亿元，1998年增至922.2亿元。国债也由1979年的35.3亿元增至1998年的3310.9亿元。

如何摆脱财政困境？造成财政困境的原因是什么？最初我们是把它作为改革的成本看待的。后来，又将其同市场经济联系起来，以为搞市场经济就会与财政困难相伴。随着时间的推移和研究视野的放宽，我们发现，改革举措的出台和市场经济体制的建立，同财政困难并不具有必然的联系。财政困难的根本原因在于财政定位不清。由于财政定位不清，在改革和转轨中始终处于被动应付状态，也就不可能不陷入财政困境。因此，摆脱财政困境就必须对财政重新明确定位，即明确财政转轨的目标到底是什么。其答案在马克思主义的经典著作中找不出，很自然，学者们的眼光一致瞄向了搞了几百年市场经济的西方国家，发现他们的财政是公共财政。在市场经济这一基点上，西方的公共财政可以也应该为我国所借鉴。

厦门大学教授张馨发表在《经济学家》1997年第1期上的《论公共财政》，是学者以研究成果的形式第一次完整、准确地概括出我国财政改革的目标模式应是公共财政。而其前后众多学者的一系列相关研究成果为我国公共财政改革目标模式的明确奠定了理论基础。

在1998年12月的全国财政工作会议上，当时的国务院副总理李岚清代表国务院首次提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则。这标志着公共财政作为财政改革的目标模式被中央决策层正式肯定和明确。其后，关于建立公共财政框架的要求，又明确写入了中共十五届三中全会文件和国家十五发展规划。

由此可见，在经济体制转轨的背景下，建立与社会主义市场经济体制相适应的财政体制和运行机制的探索和实践最终促成了公共财政目标模式的明确。而财政困境的存在与摆脱困境的现实诉求在客观上推动了财政转轨的进程，并成为最后确立公共财政改革目标的一个重要契机。

二、什么是公共财政

弄清这一问题，需要从市场失灵开始分析。

市场失灵指市场在某些方面或某些领域存在着无效率或无法实现人们合意的社会经济目标的现象。表现在：

1、在资源配置方面———

一是市场无法有效提供公共物品。公共物品是指具有非排他性和非竞争性的产品和服务。非排他性的存在意味不存在排除他人消费的技术手段或者是排他的成本太高。非竞争性的存在意味首增加一个消费者的边际社会成本为零。这两个特征使得公共物品不能由市场有效地提供出来。

二是市场存在外部效应。外部效应是指生产者或消费者在生产或消费的过程中，对他人产生了损害或带来了利益却没有在市场交易价格中体现出来。当私人成本小于社会成本时，产生外部负效应；当私人收益小于社会收益时，产生外部正效应。无论存在何种外部效应都将使市场的资源配置无法得到优化，出现效率损失。

此外，垄断和信息不完全等，也都将导致市场失灵。

2、在收入分配方面———

由市场进行的要素分配（初次分配），不可避免地会出现收入差距过大的问题，从而无法实现收入分配的公平。

3、在宏观经济稳定方面———

市场经济的运行会不由自主地呈现出一种周期性的波动，造成社会资源的极大浪费，并因为失业和通货膨胀的存在给人们带来痛苦和创伤。

市场在以上方面的种种失灵要求政府干预，而财政是政府干预的基本手段之一。基于解决市场失灵的财政定位，构成了公共财政的本质内涵。

就广义的公共物品而言，收入分配的公平，宏观经济的稳定均可包括在内。因此可将公共财政的概念做如下归纳：公共财政就是在市场经济体制下，政府按社会公众的集体意愿，为提供公共物品以满足社会公共需要而进行的收支活动。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。

三、公共财政的特征

1、以市场经济为基础，着眼于满足社会公共需要。

这要求我们必须从市场经济的角度来考虑财政问题。根据市场机制发育和完善的程度及市场运转的状况，来确定政府干什么，财政干什么。否则就说不清楚，就可能变成计划经济财政。

相对于计划经济时的“生产建设财政”而言，公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。

所谓社会公共需要，是相对于私人个别需要而言的。它指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，是通过政府提供公共物品加以满足的需要。其突出的特征在于：一是整体性。也就是它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。二是集中性。也就是它要由整个社会集中执行和组织，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动来加以满足。三是强制性。也就是它只能依托政治权力、动用强制性手段，而不能通过市场交换的行为加以实现。可见，社会公共需要实质就是不能通过市场得以满足或者通过市场解决的不能令人满意的需要。

2、立足于非盈利性

其含义包括二个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不“与民争利”。二是指即使在非市场竞争领域，公共财政活动也应立足于非盈利性。政府从社会获得收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。即根据社会成员对公共物品的需求确定公共物品的供给量及相应的公共支出规模，再根据公共支出规模确定公共收入的规模，做到“以支定收”。而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。

“以支定收”是政府公共财政活动的行为准则，而“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。

3、财政决策与监督民主化

民主机制是公民表露公共物品偏好并使其得到有效满足的可靠途径。因此，建立有效的

民主程序，确保公民参与财政决策并对其决策执行结果进行民主监督，是公共财政的基本特征和必然要求。而强化财政活动的公开性和透明度是实现财政决策与监督民主化的必要前提条件。

4、收支行为规范化，运行机制法制化

规范化通过法制化加以保证，法制化通过规范化得以体现。为此，要完善财政立法，将财政收支活动置于法制轨道上，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。

四、构建我国公共财政需澄清的几个认识

1、公共财政是否等于吃饭财政

将公共财政简单等同于吃饭财政或理解为财政要从生产建设领域完全退出，曾是比较流行的说法。其实，若以净资本形成为标准，世界上根本不存在无建设性支出的财政。公共财政并非不搞建设。只是同过去相比，有所变化，生产建设性支出的安排要始终以满足社会公共需要为出发点和归宿。

2、公共财政是否意味着不搞甚或取消国有经济

同建设性支出的性质相似，财政对国有企业的投资，从根本上说也是满足社会公共需要的途径之一。与“生产建设财政”相比有所不同的是，投资国有经济的出发点和归宿要始终立足于满足社会公共需要。我们要做的是逐步使国有经济从满足社会公共需要无关的或可以交由市场解决的竞争性领域退出去，从而保证那些生产和提供公共物品或与此密切相关的国有经济的资金供给。

3、公共财政是否有固定的模式

由于经济发展水平、历史文化传统等的不同，公共财政并无固定的模式。这与市场经济并无固定模式的道理是一样的。公共财政着眼于满足社会公共需要，而社会公共需要的具体内容在不同的时期和不同的国家往往有所不同。例如宏观调控、收入分配在古典学派那里不属于公共需要，但到了凯恩斯主义时代，它们却成了社会公共需要的重要内容。再比如，在我国，支持国有企业改革（包括处于竞争性领域的国有企业），理论上一般不属于社会公共需要，但考虑到我国的国情背景，由于国企改革事关整个经济社会的稳定发展，就必须作为一项社会公共需要来加以满足了。

4、公共财政是否是政府为了缓解财力紧张而向社会“甩包袱”

这种认识的误解在于“只见其一，不见其二”，只看到了建立公共财政框架所采取的一些具体措施，而没有把握住建立公共财政的根本目的。的确，建立公共财政框架必须根据市

场经济的要求，重新界定政府和市场的关系，从而必然会出现政府向社会“甩包袱”的现象——将本该属于市场的还给市场。特别是中国从传统的大包大揽的计划经济财政转向公共财政的过程，“甩包袱”的现象可能更易为人们感觉到，原来由政府免费提供的服务现在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而且“甩包袱”是为了更好地“背包袱”，即更好地提供公共物品满足社会公共需要。

五、构建我国公共财政框架的基本思路

1、科学地界定财政职能范围，消除财政的“越位”与“缺位”现象

财政“越位”：是指在社会主义市场经济条件下，按政府与市场的关系及定位，财政活动超出了应有范围的现象。财政“越位”在我国的具体表现：竞争性和营利性领域的投资；对应用性研究的不恰当支持；对一般性文艺团体的拨款；财政补贴的不当使用等。

财政“缺位”：指在社会主义市场经济条件下，按政府与市场的关系及定位，财政在应有的领域没有发挥作用或发挥作用不够的现象。财政“缺位”在我国的具体表现：义务教育、基础科研、生态环境保护、社会保障、农村公共物品等的投入明显不足；收入分配的调节不够有力等。

2、理顺税费关系、规范财政收入机制

通过费改税、规范费和税制的进一步改革，建立起以规范的税收收入为主，规范的政府收费为辅的公共财政收入体系。

3、实行预算改革，建立完整统一的政府公共预算

现代政府预算制度是公共财政存在的具体表现形式和载体，它只在公共财政下才存在，而且也只有建立起了现代预算制度才有可能建立真正的公共财政。因此，预算改革在公共财政框架的构建中具有突出意义。

第一，进一步完善部门预算，尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。

第二，采取措施解决预算年度与人代会会期不一致的问题，增强预算的严肃性，树立起无政府预算授权就不能进行财政收支的理念。

第三，根据财政收支的不同性质和管理需要，逐步建立起包括公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算为内容的复式预算体系。

4、完善分级分税财政体制，实现各级政府的权责统一

分级分税财政体制是实行市场经济国家普遍采取的一种财政体制，在西方财政学中称之

为财政联邦主义。我国1994年的“分税制”改革，初步搭起了分级分税财政体制的框架，但很不完善，需要进一步改革，以更好适应构建公共财政的需要。

第一，要解决财权划分与事权划分不对称问题。

第二，要解决政府层级过多，降低体制效能的问题。积极探索和完善“省管县”财政体制。

第三，加大转移支付力度，调整转移支付结构，提高转移支付的科学性和透明度。

第四，配套改革。

5、加强财政决策、管理和监督的民主化制度建设，依法保障公民行使财政民主权利

民主财政是公共财政的基石。没有它，公共财政只会流于形式，而不可能实质运行。

第一，建立财政信息公开制度。

第二，完善财政税收法律制度，重点完善程序性法律制度。从立法、执法、监督的各个程序上，明确公民参与的权利，从制度和法律上凸显民主理财的公共财政品质。

参考文献：

1、《公共财政—经济学界如是说》高培勇经济科学出版社2000年

2、《构建公共财政框架问题研究》张馨经济科学出版社2004年

3、《五年来公共财政理论研究综述》徐瑞娥经济研究参考2003年第47期

4、《社会主义政治文明与公共财政建设》项怀诚人民日报2003－2－12

5、《关于建立公共财政框架的探讨》贾康国家行政学院学报2005年第3期