治理小金库成果修订稿

治理小金库成果集团档案编码：[YTTR-YTPT28-YTNTL98-UYTYNN08]

风险锁定资金链，综合治理“小金库”

计财部

一、选题理由

企业在追逐价值最大化的快速发展时期，无法回避经济领域的欺诈及管理的缺陷也正在侵蚀着企业的利润。尤其是“小金库”，这一经济领域内的毒瘤，已经在一定程度上演变成一种足以警示企业的决策管理层高度关注的腐败黑洞。

2005年，国家财政部专员办在对武钢会计信息质量检查中披露的废钢回收劳务费返款形成帐外资金“小金库”1400万元，以及某咨询公司通过技术贸易违规发放劳务费387万元的事实，使公司清醒认识到本次检查涉及的问题并非个案，“冰山一角”体现的是共性问题，如主体厂的废钢返款与集团各类二次资源的回收返款如出一辙；咨询公司的变相取酬与技术市场的收费坐支，各类外委内干，转包挂靠，巧立名目的资金体外循环性质别无二样。

“小金库”也并非XX的个案，从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元，其中机关事业单位730亿元，企业396亿元，金融机构255亿元，固定资产投资项目单位17亿元，专项资金使用单位8亿元。近几年来，私设“小金库”的问题在一些单位屡禁不止，其手段、方法各异,技术性、隐蔽性越来越强。据国家有关部门统计，６３％的贪污案件涉及小金库资金，商业贿赂案件中４２％的行贿款项来自小金库。

小金库的最主要表现形式是聚集在资金链上的财务风险，它是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放，以及隐匿在帐内的各项资金。

基于以上现状，我们认为更加深入研究这一问题，理清思路，对症立项，寻求治本之道，是企业赋予我们财务监督及效能监察工作者的责任和使命。

二、企业“小金库”的资金隐匿形式

从我们财务稽查历年来内、外审计查出的“小金库”看，其资金隐匿形式有三种：

1、隐匿在帐内。这类小金库虽然数量较少，但危害更大，它是在单位行政领导指使下由业务部门参与，甚至个别单位有财务人员操作的违规开支行为，在财务帐簿上体现为有意错报经济事项，或者虚减资产和负债，或者虚增成本和消耗，以达到现金的流出。如一些单位在成本中违规列支福利性及个人消费支出的情况。

2、隐匿在帐外。这是最为普遍的一种情况，为了逃避财务部门法定会计报告监督体系而设置的帐外帐，通常是绕过财务监管而在非财务部门设立。

3、隐匿在体外。这种情况更加隐蔽，通常不设帐，直接在企业交易方的财务或交易方的帐外小金库进行消费开支，如让大集体买单、让客户买单的行为。这种体外循环的资金通常是以牺牲企业更大利益为代价的资产流失。

三、企业“小金库”的资金来源

主要有十大渠道

1、钢铁生产环节产生的二次资源返款。这些二次资源在没有被开发利用之前，是企业的负效益，企业要支付成本进行处置，随着技术进步，资源价值被利用，由此带来的部分现金流没有纳入财务核算。如：炉渣、脱硫渣、喷溅渣、废旧皮带、废塑料、废橡胶及一些工业垃圾等等。

2、采购和销售过程中的无原则让利。由于市场价格信息的不对称以及内部关联交易价格不规范，造成采购环节的低价高进和销售环节的高价低出，形成利差和价差，流向小金库。

3、技术贸易市场的违规开支。不少单位在主营业务之外开展技术贸易，如培训、试车、检验、咨询……由于不具备法人资格，外部资金流向业务代理方，代理方成为这些单位的财务开支平台，利益的驱动使得许多本职工作变成份外收入。

4、对经营实体及集体企业的无效“输血”。一些单位以稳定、养人为由，对经营实体及集体企业进行投资、赞助、补贴及提供市场保护，但是，这些投入在对方财务帐上并未进行规范核算，有的体现为对主体厂矿的负债，为返款打下伏笔。

5、游离监管的预算外资金。由于预算内资金要层层审批，管理较严，所以一些单位盯住了常常游离于正常预算和监督之外的预算外资金（堤内损失堤外补），尤其是少数领导乱批条子，开口子，特批的专项费用常常大于实际需求，最终形成小金库。有的开支是没有止境的无底洞，

一些对外支付的专项费往往成为各种利益主体追逐的货币资源，在这条价值链上，充满着风险，它会导致无效投入的黑洞。

6、“制造”活动，违规创收。一些部门用行政手段举办所谓“节”、“会”、“展”、“赛”、“活动”向关联单位收费，也有的通过开具非财税部门收据、打白条来套倒和收取资金，形成“小金库”。

7、减员形成的空头工资。许多单位利用公司增人不增资，减人不减资的政策，将分流到经营开发工作的人员工资从正常的工资户转移到帐外，连同一些停薪留职人员缴交的管理费，一并形成小金库。

8、虚列支出虚增成本套取资金。个别企业在财务核算中，虚拟交易、虚增成本，虚增支出，从企业财务账中套取资金存入“小金库”。有的在检修工程中外委内干，收取回扣，虚构工程，套取资金。

9、截留、转移部分产品的销售收入和产品销售的部分收入。个别企业利用存货管理的弱项、购货方不索取发票的便利、以及现金交易的有利条件，将侵占资金流入体外。

10、经济领域的腐败，尤其是一些敏感岗位的监督缺位，造成以权谋私，权钱交易的暗箱操作，在公司内，凡是能带来现金流的业务以及能产生权力资源的部门，都成为商业贿赂的追逐对象和潜在渠道。

四、企业小金库的资金去向

从我们大量的调查情况分析，多数单位的“小金库”，都是领导班子“集体研究决定”的，主要流向灰色渠道、黑色渠道和不明渠道。

（一）流向灰色渠道的小金库资金主要有：

1、补充办公经费（包括退休人员活动费用），以及以办公用品名义违规购买购物卡。

2、福利性支出，包括职工节日物资，以及在财务制度上无法核销的福利性开支，如超标准的豪华、高档消费。也有游山玩水，境外旅游等群体活动开支。

4、以劳务费的形式为职工和部分领导发放奖金。

（二）流向黑色渠道的小金库资金有：

1、无视财务制度，超越财务标准的个人职务消费和挥霍，包括违规购买高档商品及奢侈品，赌博等。

2、贪污及私分现金。

3、请客送礼、沟通关系，联络感情，为了小团体利益及不可告人的私利贿赂他人。

4、形成帐外资产，以及体外经营实体的资本积累。

（三）流向其他不明渠道

五、小金库的成因

1、传统管理体制不适应市场风险与变革。

近年来随着公司体制的不断变革，部分二级单位演变成法人全资子公司，正常的专业分工成为法人主体间的经济交易。随着内部银行的取消，厂矿间的非现金内部结算变成真金实银的现金流，以往在厂际间用于内部经济责任考核的记录单据，成为能带来现金流的有效经济凭证。以往需要支付成本处置的二次资源，变成能创造价值的稀缺资源。任何能够产生现金的业务，都可能成为各类利益主体追逐的经济资源……但我们许多人的

思维方式仍在计划经济的框架中，没有风险意识，不适应变化，使这些资源在主业管理之外形成了一批亟待规范的潜在贸易市场，我们“看不见的手”以变相福利和薪酬的潜规则，蚕食着企业的利润，牺牲着队伍的凝聚力。

2、内部关联交易造成不对价流失。武钢作为一个特大型钢铁联合企业，关联交易广为存在。由于交易双方有利益上的牵扯，在武钢，大量的小金库收入来自这种非公开竞争条件下由行政力量撮合的交易，它使交易的价格、方式出现不公正情况，我们常常通过内部采购、销售价格的高进低出，使这种不对价的交易价值部分流向小金库

3、教育的效力有待加强：

法纪观念淡薄是“小金库”产生的又一根本原因。少数领导干部“法不责众”心理作祟，有法不依,有禁不止，打着为单位和小团体谋利益的旗号,置国家利益、财经法规于不顾, “一手硬，一手软”的问题导致思想政治教育工作明显弱化，在“小金库”问题上“控人不控已”，“控下不控上”。同时，小金库导致一些职工价值取向的扭曲，许多本职工作视为份外，这种潜规则导致了职工主人翁意识的下降，小金库一旦取缔，这些资源的流失就成为员工不作分外工作的借口。

4、制度不完善。

一是公司在主业发展中，对非主营业务的管理一直处于职责磨合，信息不对称，制度相互冲突，执行者莫衷一是的尴尬之中。90年代初公司鼓励经营开发及开展技术贸易的有关政策仍在延续，但与之配套的一切，包括环境、体制、业务流程及管理都发生了深刻变化，我们制度出现盲区。

二是业绩评价指标以包代管。由于对子公司只设立了单纯的利润指标考核，使得部分子公司在与集团的利益博弈中，有意加大成本、虚构成本，最终流向小金库。

二是我们的财务政策、薪酬机制也不尽健全，本应名正言顺实施奖励的项目没有激励政策，因而形成用小金库弥补奖励基金的潜规则，这些奖励已经形成许多一线职工家庭的固定收入，一旦封杀，职工收入受到影响，与此匹配的本职工作受到影响，带来资源和效益流失。另外，我们对企业正常的业务招待费指标过紧，比如，每人每年按8元钱标准安排预算，主体厂每年仅有一万元左右，无法满足正常职务消费，再如通讯费、职工慰问费及一些因工作所需的开销等费用，核销没有相应的财务规定，类似这些属于合理开销，却不能合法核销的问题，给一些单位的领导人有了设立“小金库”的借口，抱怨财务政策“逼良为娼”。

4、查处力度软弱。在薪酬机制建立的磨合中，各部门对这类灰色收入的默认，是不争的事实。我们一些领导和部门对违规情况的一味宽容，频频使用例外原则，导致内控的信任度和威慑力下降，导致内部控制的失效及这方市场的无序和混乱。违规成本低廉还导致少数领导明知故犯，有的在财务委派的框架下设立具有实权的“二科长”，进行资金的体外循环，在这种控制环境中的委派财务科长，站得住则顶不住，顶得住则站不住。

六、小金库的危害性剖析

（一）小金库聚集着极大的财务资金风险：

小金库少则形成变相福利和薪酬，多则流向个人中饱私囊，更为严重的是，体外循环的大额资金成为少数人侵占、转移国有资产的原始资本积累。因此，所有的小金库：

一是藏着“混乱”。既藏着收入的混乱，又藏着开支的混乱；既藏着财务的混乱，又藏着业务的混乱；既藏着管理的混乱，又藏着制度的混乱。很多单位为了“小金库”而肆无忌惮地乱收费、乱罚款、乱截留。

二是藏着“浪费”。只要看一下各个“小金库”的账目，就会发现，这里边的钱，除个别补充了办公经费外，大都用在了吃喝、旅游、发奖和提高本单位人员的福利待遇上。还有的用在了超标准开会、超标准购车、超标准添置办公设施上。

三是藏着“炸弹”。这个炸弹是踩入法律和制度的雷区。失去监督的权力必然会滋生腐败。从公司近年查处的处级干部来看，没有一个不与小金库有染。而“小金库”资金的使用，逃脱了财政和审计的监督，全凭单位主要领导说了算。于是，少数能“说了算”的一把手，把“小金库”的钱任意地一掷千金，化公为私，甚至形成私有产业。直到东窗事发，就像“炸弹”爆炸，引起振荡。所以单位小金库是许多腐败的财政支柱，如果没有它，让我们长期头疼不已又束手无策的许多腐败问题就都不会发生。

四是藏着“内讧”，由于发放的不透明，分配不均引起的猜忌，攀比、干群关系紧张及投诉，成了各级监管部门查处小金库线索的主要来源。

五是藏着尴尬，个调税调整以后，对领导干部高收入群体的纳税监管将是重点，一旦查出，便是逃税“丑闻”。“小金库”滋生了一批心思不在工作上，整天频于应酬、假公济私的另类领导人以及侵占国有资产的贪官。这些灰色和黑色收入正是他们侵占挥霍国有资产的资源，他们还挥霍掉了党和企业、职工对他们的信任，以及党在群众中的形象。

（二）小金库查处具有极大的复杂性

1、涉及的广泛性。“小金库”问题几乎存在于各个单位，从纪检监察信访内容看，反映“小金库”问题的非常突出，屡查屡犯，且面广量大。

2、来源的非法性。小金库的资金来源大都是采取隐匿收入、截留利润或化公为私、公款私存、假列支、其它收入不入账、转移收入等方式取得。

3、用途的挥霍性。“小金库”的支出突出表现在滥发、滥支和吃喝玩乐等挥霍浪费上。

4、管理的隐蔽性。“小金库”一般都是单位少数领导或个别人暗中操作，内部控制很难发现串通性舞弊，为逃避监管，一些单位不设帐，或到年终及“小金库”资金清零后，销毁账册或票据。

5、监督查处的艰难性。“小金库”运作的隐蔽性、账务留存的短暂性和受益者的广泛性，往往带来监督难、处理难。公司纪委、审计监督部门很难发现，即使发现，在调查时，账务销毁又很难彻底查清；在处理时，因所发钱物涉及到单位干部职工，形成利益共同体，这都为追缴“小金库”和处理带来难度。

七、综合治理小金库的十把砍刀

1、构建综合治理小金库的框架

治理小金库的管理思想，是通过分析公司内外的相关管理失控风险，制订各层级管理策略来处理的。我们不仅汇集每个独立部门的财务收支风险，而是汇集部门彼此之间以及集团公司相对于每个独立部门的资金风险。“标本兼治，惩防并举，注重预防”，是我们综合根理小金库的管理决策。一年来，我们在公司纪委和直属机关纪委的领导和协调下，联手审计部、企管部、组织人事部、规划部、生产技术部等相关部门成立项目组，进行这一课题的攻关。

2、营造教育为本的廉政文化

一年来围绕治理小金库的廉政教育在管理层和全员教育两个层面进行。公司先后邀请中南财经政法大学教授对全公司处干宣讲新的《会计法》，以及行政一把手对会计的法律责任。计财部围绕全面实现2006年经营目标的形势任务教育，在党政一把手，宣传工作者，机关管理人员，工会职工代表、班组长中举办五个层面的报告会，宣讲向小金库开刀、向内控要效益的理念。纪委组织的数场警示教育使全员形成“小金库是滋生腐败的土壤”之共识。我们更希望通过“八荣八耻”教育，对“小金库”形成“过街老鼠，人人喊打”的廉政文化。实践证明：管理层教育的目的是提高管理人员的廉洁从政意识，而全员廉洁教育的目的是形成社会诚信、问责等方面的意志。同时警示教育成为廉政教育很重要的方式，但对广大职工来说，启发式教育更加有效。

3、锁定资金链的财务风险评估

小金库最终是一种聚集在资金链上、涉及方方面面以及各个部门的一种互动风险。从2005年9月份开始，以计财部、审计部为主，联手公司14个管理部门，以财务收支大检查为突破口的财务风险评估在公司范围内展开，这是我们在会计年报工作之前，围绕公司内部控制风险的一次全面体检，我们锁定资金链，以公司产、供、销、人、财、物的业务流为逻辑思路，重点关注经营活动中的舞弊及管理接口部位的盲区，使得众多以往被我们忽视的管理失控点清晰凸现，如采购环节无效代理商、生产环节二次资源返款、销售环节关联交易、薪酬支付政出多门、检修工程转包挂靠、子公司违规挤占成本、技术贸易市场无序混乱、经营实体成为公司整体效益出血点……等，这些失控点正是小金库得以生存蔓延的土壤。历时三个月的风险评估使我们看到：无序和混乱也是系统的产物。从而对我们抓紧梳理整改重点、促进公司制度建设及抗风险机制，起到了积极作用。这一做法后来成为我们在国内率先尝试国际《萨班斯法案》的成功案例。

4、财务制度体系建设跟进

一个好的制度安排远比无休止的稽查更重要。继财务风险评估之后，围绕规范财务管理，防范财务资金风险的制度建设纳入公司整体制度修订体系，尤其是严格控制预算外支出，规范各类“节”、“会”、“展”、“赛”、“活动”，控制各类收费项目。同时，严格制止以各种名目在各类项目成本中违规列支各类消费性支出的硬性规定，以及加强资金集中管理、清理银行开户、大额资金支付实行分级联签、收支两条线、统一公司各类津补贴……的配套措施已经开始实施，同时，公司企管部牵头，对涉及公司产供销人财物各个环节的700多项制度进行清理，经层层审核，废除138项缺陷制度，目前230项重点管理制度已经汇编成册，其中包括今年正式新建修订的制度有108项，这些制度的实施，形成了凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人负责、凡事有人监督的制度体系，对根治小金库构建起齐抓共管的层层防线。

5、务实的薪酬、职务消费、激励政策实施

我们在全面清理公司消费性支出项目的基础上，围绕薪酬、职务消费、业绩激励，适时颁布了一系列务实的财务配套政策，保护了管理者和员工在生产经营活动中的积极性。一是建立了厂长（部长）奖励基金，赋予领导者名正言顺激励优秀员工的阳光渠道。二是在预算中建立了节约有奖，指标留用的费用激励机制，避免了鞭打快牛造成的突击性花钱，或转移资金形成小金库的隐患，对于实现盈亏为零的子公司，实行独立的薪酬政策。三是将以往各种名目的外部创收项目（如非武钢贸易）纳入正常的经济责任制奖励范围，并加大奖励力度，防范了暗箱操作弊端。四是增加了各单位业务招待费的预算，保证管理者正常的职务消费和业务接待经费，以往一些合理不合法、从小金库开支的项目可以按规定在财务部门中据实列支。五是大幅度提高了驻外津补贴标准，切断了来自小金库的变相福利。六是建立了类似废钢回收奖、二次资源回收奖励办法，堵塞了来自不明渠道的幕后交易返款。七是重新核实并增加了各单位劳务用工指标，解决了公司不断减员后，利用外用工费用形成小金库的问题。

6、用市场行为让关联交易阳光操作

今年，围绕预算保证措施推行的“两化”，用经济杠杆的手段建立起内部关联交易规则。我们首先在废钢回收劳务价格上取得示范性效果，通过现场实地计时、跟踪、测算，将废钢回收劳务费的结算价格由272元/吨降至58元/吨，由此降低成本、减少返款及舞弊损失亿元。接着，对钢渣水渣实行收费，结束了长期以来免费供应资源的历史，以及与大集体含糊不清的财务收支关系。三是对铁皮价格的市场化，拦住了以往流向外部高附加值产业的利润以及大量形成“小金库”的源头。四是对焦炉煤气、焦炭、能源介质、劳务、后勤服务价格的市场化，提高了公司经济效益的质量。五是对许多以往靠批条子定价格的二次资源销售实行公开招标

竞价，监管创造了效益。关联交易价格市场化的更深层的意义是防范了权钱交易的腐败风险，规范了市场的秩序。

7、铲除“小金库”滋生的土壤

筛选和减少小规模交易的数量，将极大降低“小金库”风险。我们今年一是注销所有的经营实体，一刀切不留口子，包括注销已经失去经营优势，与众多小金库有染的经营开发公司。对于过渡性业务，一律由委派的财务部门办理，管住了现金流。二是停止所有技术贸易业务，包括科产、二级单位的科协和技协业务，新成立科技创新部，对这类业务进行整合规范。三是对公司全部二次资源、废旧物资的回收利用，重新梳理管理流程，实行归口管理，纳入品种大纲及薪酬管理体系，同时，建立完善“门禁”制度，管住物流的流失。四是对涉及商业贿赂的领域实行整顿规范，如采购、工程、商业保险、选择中介机构等，全部实行招标准入。在采购环节，清理无效代理商成为今年预算保证措施，今年国贸招标149次，涉及343个物资品种、1878个物资规格，议标比价2013次，实现了阳光采购。对商业保险实行集中招标后，仅车辆险就降低费用65％。

8、规范预算外支付项目

预算外资金使用分散、管理薄弱，缺乏有效监督，某种程度上已经变成了违规违纪和滋生小金库的温床。我们一是规范预算外支出，对于各类社团会费、赞助、广告、会议……实行预算管理，跟踪核算。二是对机关部处室管理费用预算实行了“集团采购，对标费用，清理财源，严格内控，真实核算，阳光支付，节约有奖，指标留用”的管理办法，堵塞了以办公品名义套取购物卡的通道。三是监督资金支付，资金实行预算申报制度，按预算付款，清理支付渠道中的银行帐户，撤销非主渠道银行户头

200多户，所有开支实现网上在线监督。四是大额非生产资金支付，实行分层次的行政领导与财务负责人的联签制，形成制衡机制。五是对于各类收费实行收支两线，改变了以往管理部门多头收费、多头开支的粗放管理，每个部门实行了“一只笔”、“一套帐”、“一枚章”、“一个人”的报销内控制度。使预算外收支得到监管。

9、改变子公司预算“以包代管”的评价体系

今年我们将成本、资金占用指标纳入了子公司的绩效考核，改变了长期以来只考核利润、以包代管、导致一些子公司有意加大成本，形成小金库项目的弊端。我们对长期没有成本核算的单位实行了“四个一”的算帐模式，即“人员一一定位，资源一一匹配，核算一一到位，盈亏一一评估”，从而挖掘出了隐藏在粗放管理中的利润，规范了薪酬分配渠道，更重要的是逐步培育了子公司的市场机制，增加了造血功能。

10、令行禁止，加大追责查处力度

严厉查处“小金库”。“对于经营小金库的领导干部，一律先停职，再查处”，这是总经理邓崎琳在公司相关文件上的批示。去年以来，公司财务、审计、纪委对于涉及小金库问题的领导干部进行查处和追责的有十余人次，因小金库问题否决了三文明评比等级资格的单位有五家。因小金库问题在晋升中被否决的有1人，因小金库问题受到通报的单位有5个。

在公司加大小金库查处的同时，计财部加大了对财务委派干部履职履责的追责力度，自我查处并给予处分的财务处、科长6人。同时，严格把

关费用支出，凡是不合规合法的支出一律不予支付，我们在末端治理中把住了最后一道关。

最近，针对国家审计署查出的问题，公司已经作出决定：责成公司计财部、审计部、纪委、企业管理部、组织人事部成立专门班子，对本次审计查处的问题实行追责，在集团开展一次有针对性的自查自纠警示教育，严肃处理相关责任人。对审计报告提出的审计建议，将制定出我们整改时间表。

根治小金库虽然取得阶段性成就，但是巩固成果，防范反弹将任重道远。我们将进一步整合监管资源，发挥七位一体的协同效益，营造一个更加有效的针对“小金库”的惩防体系，为公司健康、可持续发展保驾护航。