“撤县(市)设区”中的利弊博弈——以镇江丹徒区和扬中市为例

“撤县（市）设区”中的利弊博弈

——以镇江市丹徒区和扬中市比较为例

【摘要】

进入21世纪，我国许多大中型规模的城市纷纷对行政区划进行了调整。众多手段中，以“撤县（市）设区”为主要途径的区划调整最为常见，这对都市区的形成和发展有一定的推动作用，但也会带来一些消极影响。本文以镇江丹徒区和扬中市为例，比较两者面对镇江市行政区划兼并举措时不同反应，浅析其中的区域利益博弈。

【关键词】

行政区划；撤县设区；丹徒区；扬中市

一、引言

所谓行政区划，指的是一个国家在地理条件、历史条件和经济情况基础上将其领土按一定原则和程序分成若干层次不同的单元，并设置相应国家机关分层管理，以实现国家职能。行政区划作为国家行政管理的重要手段，关系到我国政治、经济和社会全面发展。而行政区划的调整，对于目前我国由政府主导的城市化进程有着重大影响。

早在2000年至2002年间，为了达到壮大中心城市、发展区域经济的目的，国内许多地方县市行政区掀起了一次行政区划调整的浪潮。据统计，2000年1月至2004年8月，中国共有32个城市进行了34次行政区划调整，共撤并县（市）43个。2004年原镇江市丹徒县撤销县制改设为镇江市丹徒区，迎来了发展的良机。此后，镇江市在《镇江市国民经济和社会发展“十二五”规划基本思路——立足跨越，着力转型，建设现代化新镇（征求意见稿）》中提出“合理调整行政区划，整合区域资源，推进扬中撤县设区，做大做强中心城市”[2]，这引发了扬中市、丹阳市民众的抗议。本文便以丹徒与扬中的比较，解释两者截然不同态度的原因。

二、撤县（市）设区的理论来源以及其中利弊

我国正处于政治、经济体制改革的全面转型时期，随着城市化的加速推进，面对日益激烈的区域竞争，地方政府唯有大力建设中心城市，强化它的集聚和辐射作用，才能带动整个城市的发展。另外，地级市和县（市）同处于一座城市可能导致两者发展缓慢，或者两座紧邻且已形成整体的城市由于规划的编制和实施分割而在基础设施建设和污染治理问题上难以协调等情况催生了撤县（市）设区这一区划兼并形式。再从政治心理学角度出发，撤县（市）设区这一举措的主要受益者是中心城市和大城市，这与我国有关部门对大城市强烈偏好有关，也与大城市在政治上的强势地位密不可分。

总的概括起来，进行这样行政区划兼并有以下三条积极作用：第一，有利于扩大中心城市的发展空间，使其城市产业布局和发展模式更加合理。第二，整合

县级单位经济发展力量，扩大中心城市规模，增强中心城市整体经济实力和区域竞争力，从而提高城市在区域中地位，加大城市在国家资源分配中谈判的分量；第三，协调中心城市与周边县（市）公共基础设施规划和建设，减少不同行政单元间的摩擦[3]。将某些拥有重要资源(港口资源、土地资源、旅游资源等)的县(市)改为区,有利于充分发挥中心城市较强的政治能力、投融资能力、管理能力、招商引资能力、人才能力。

但是，撤县（市）设区归根结底还是要将县市级地方政府行政权力集中到中心城市手中，在此过程中同样也会产生一些问题：第一，这种区划兼并会限制中心城市周边中小城市的发展。撤县（市）设区首先会将地方行政权力集中在市一级政府，虽然增强了其权威，减少了政策落实过程中的层层阻碍，但行政权力的加强带来的更多行政干预会压抑地方积极性、灵活性和主动性。改革开放的实践也证明，自下而上的经济发展模式比自上而下更具有活力；第二，不利于保持行政区内稳定、良好的社会经济秩序。不断的行政区划调整，尤其是跨区域的行政区划调整，影响了干部工作的积极性和顺利开展，对市民的工作、生活，以及对厂商投资者的经营管理发展更带来不便；第三，撤县（市）设区带来了虚假的城市化和建设的浪费。城市规模盲目扩大同时，部分地区仍是农村产业、农村人口和农村管理体制，这在一定程度上会导致对农村和农民的进一步不公平。城市经济的虚假繁荣背后隐藏的是形象工程带来的巨额投资以及经济泡沫，经济根基不实必然会埋藏下一定隐患；第四，区划兼并不利于制度创新。行政区划的调整可能可以暂时性地解决城市发展中的问题，但这只是停留在表面并未从根本上解决。倘若随着城市发展更多问题出现是不能一直利用这种手段的，所以从长远看要想根除必须得进行制度创新。

三、镇江市丹徒区与扬中市民众不同态度分析

1、丹徒区划调整的背景

镇江市位于长江和运河的交汇点，自古便是大型水路运输枢纽，如今更是有了润扬大桥、京沪高铁、京沪高速公路以及刚刚建成的泰州大桥在此处沟通，地理上的优势不言而喻。但是2002年前镇江市的经济总量和城市规模却是沪宁铁路沿线的地级市中最小的。从下面的地图可以看出，镇江市北部沿着长江呈带状铺展开来，受到长江的挤压，而东西两端又受到化工区阻隔，所以当中心城市逐渐膨胀、人口增长，城市只有向南扩展这一个方向。在长期与南部的丹徒县相伴发展过程中，逐渐形成了市县同城的局面，这其中不仅有体制上的摩擦，还遏制了镇江市和丹徒县双方的发展。于是2002年4月，丹徒县撤县设区成为了镇江市辖区内一个区级行政单位。

2、扬中市发展背景

作者的家乡扬中市，位于地图的右上角，因其坐落扬子江中而得名“扬中”。清朝光绪三十年（1904）设太平厅，宣统三年（1911）改设太平县。阴雨安徽省太平县同名，1914年改为扬中县。1994年扬中撤县建市，成为受镇江市管辖的县级市。

扬中四面环江，全市总面积331平方公里，总人口33万。有三座跨江大桥与外界联系，刚刚落成的泰州大桥也从扬中市内贯穿。作为全国首批“国家级生态示范区”，这里环境优美，素有“江中明珠”、“水上花园”的美誉。另外，扬中有着智能电气、新能源、装备制造三大主导产业集聚发展，智能电气占全国市场份额20%以上，是闻名遐迩的中国“工程电器岛”。

早在2004年，扬中便已跻身全国县（市）社会经济综合发展指数前100名。“十一五”最后一年，扬中全市实现GDP（地区生产总值）246亿元，人均GDP 达到7.45万元，2012年人均GDP更是突破了10万元，位居江苏第三[4]。

3、丹徒与扬中的比较

①地理位置上，丹徒和作为中心城市的镇江接壤，撤县设区之前与镇江已有一段共同发展的过程。丹徒比较靠内陆位置，水路交通不够发达。反观扬中，处于长江中心，东部有新建的深水码头，水运发达。另有三座跨江大桥与外界沟通，泰州大桥从中贯穿，陆路运输相当便利。最主要的是，扬中市与镇江市区间隔着一个尚未开发到位的镇江新区，联系较远。

[5]

这里的数据中，镇江其实已经包括了丹徒区在内，而扬中利用镇江三市（丹阳市、扬中市、句容市）中最小的土地面积、最少的人口创造了如此产值，经济不可谓不发达。

③政府政策上，作为移民者后代的扬中人，本着拼搏进取的城市精神大胆创新，积极鼓励本地民营企业发展，同时又欢迎外来企业落户扬中使之与本土企业形成合作与竞争并存的关系。与此同时，新农村建设、社会福利也走在全省前列，城乡差距非常小。

经过上述的比较，我们便可揣测出丹徒与扬中民众面对撤县（市）设区时不同态度的原因了：①本身撤县（市）设区动机之一便是发挥中心城市辐射作用以带动周边县市发展，丹徒县原本发展低子薄，于是就需要依托镇江市的资源和扶持。而扬中市自身的经济发展在周边区域中算是比较靠前，对于中心城市镇江的依赖性不如丹徒。

行政区划调整后丹徒区主要经济指标[6]

②虽说撤县（市）设区后对于资源的利用可以进一步提高，比如镇江市可以从扬中发达的交通中获益，但这种单方面的收获并不能吸引扬中，因为合并后扬中对外贸易不一定能在原有基础上有所提升，反而需要付出行政权力缩水、受上级行政干预增多的代价。行政权力的向上集中必定会对扬中市现有的一些有地方特色的政策产生影响，丧失原有的灵活自主性是扬中人民不愿意看到的。

③其实面对发展过程中空间不足的情况，镇江市向东部做出了扩张，在大港区旁，开辟了镇江新区作为新的开发区。然而其发展速度却是比较缓慢，至今成果都不是十分明显。虽然新区政府、法院、检察院等机构一应俱全，交通、商业区、学校也初具规模，但苦于缺少人口迁移的驱动力，所以新区一直人烟稀少。更何况，扬中市与镇江之间相隔着一个新区，现如今新区的发展刚步入正轨，镇江市政府的精力显然不够再应付一个扬中市的。

④扬中与镇江两座城市在历史发展上也是有细微的区别，因此形成的城市文化同样存异。对本地区文化的守护以及对其他区域文化的潜在抵制情感，使得扬中民众比较难接受行政区划的兼并。

所以，如果撤县（市）设区的目的仅仅是为了单纯提高中心城市经济、政治地位，而对原来的县（市）带动作用不大，那么这一举措只会带来虚假繁荣，继而赔上了周边县市原本比较好的发展前景。这种吸引周边县市主动向中央靠拢的向心力来源不能是上级政策布置这种强制性手段，而应该是通过改革创新寻找一条稳步提高自身实力的途径。

四、有关对策建议

正如前文所说，“撤县（市）设区”行政区划调整无助与多数问题的根本性解决，是一种需要完善的行政手段。放眼全球，如此大规模、高频率进行行政区划调整的国家可能只有中国，因此通过调整行政区划能够达到的效果在其他国家可以利用另外的方法解决。

1、改革城市的设置方法。市的定义应该是实质性的城市地域，是以非农产业为主、非农人口高度密集的地域。这就要求改变现行的整建制设市的做法，实行切块设市。与城市设置改革相匹配的是加快政府职能改革，使政府从全能型向服务型转变，从科层化向扁平化转变。只有这样，省一级政府就可以从具体事务中解脱出来，进而可以管理更大的地域范围。

2、形成新的管治模式，建立城市协调发展机制。长期以来，我国各城市习惯于纵向的行政管理，而不习惯于横向的合作与协调。但随着政治经济体制的转型，传统观念和管理模式必须转变，理想的模式是管理主体多元化、管理过程为自上而下和自下而上相结合、程序形式上是公开透明和民主的。

4、科学、稳妥地开展行政区划调整。“撤县(市)设区”等行政区划调整要科学、稳妥地开展，要有理有据，要照顾到广大群众的历史情感、传统习惯、工作生活的方便。调整的程序应科学、公开、透明，不能任由政府单方面决定或仅凭专家论证决定，要让社会各阶层有充分地表达心声的机会。

【参考文献及备注】

[1]作者籍贯江苏省扬中市，对镇江地区丹阳市、句容市和扬中市比较了解。

[2]摘自《镇江市国民经济和社会发展“十二五”规划基本思路——立足跨越，

着力转型，建设现代化新镇（征求意见稿）》。

[3] 罗震东《中国当前的行政区划改革及其机制》。

[4] 摘自扬中市政府门户网站。

[5] 摘自《2010年镇江市国民经济和社会发展的统计公报》、《2010年扬中市国

民经济和社会发展的统计公报》、《镇江市丹徒区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

[6] 摘自镇江市统计公报。