内蒙古自治区完善牧区草原确权承包方案

内蒙古自治区完善牧区草原确权承包

工作实施方案

落实草原家庭承包经营责任制是党在牧区的一项基本政策。我区已基本完成了牧区草原“双权一制” （所有权、使用权、承包经营责任制）落实工作，有效地调动了广大农牧民保护建设草原的积极性，为进一步加强草原生态保护与建设奠定了坚实的基础。但是，我区草原确权承包工作中还存在草原权属纠纷，“四至界限”不清，“证、账、地”不相符，证件不齐、损坏、遗失等问题，需要补充和完善。2014年中央1号文件提出：“稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作”。为了完善牧区草原确权承包工作，结合草原“双权一制”落实工作实际，在总结2014年10个试点旗县工作经验的基础上，制定如下实施方案。

一、指导思想、总体目标和基本原则

指导思想：以党的十八届三中、四中全会为指导，按照2014年中央1号文件和2015年国家六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》精神，在自治区牧区草原“双权一制”工作的基础上，总结试点工作经验，进一步完善牧区草原确权承包工作。稳定现有草原承包关

系，建立数字化、信息化、规范化的草原确权承包管理模式，健全责权清晰、管理科学的草原承包经营运行机制，更加有效地保障广大农牧民对承包草原占有、使用、收益等合法权益，进一步激发草原牧区发展活力，推动草原生态文明建设，建立繁荣稳定的新牧区。

总体目标：对已经落实草原确权承包的，要按照“程序合法、手续完备、权证到位”的要求加强规范化管理；对尚未落实草原所有权、使用权和承包经营权的，要制定草原承包方案，加快推进草原确权承包工作，及时发放草原所有权证、草原使用权证和草原承包经营权证；对半农半牧区联户经营的，尽量到户，也可根据实际情况，确权不确地，加强管理；对已发放草原所有权证、草原使用权证和草原承包经营权证但内容不规范的，要补充和完善；草原所有权证、草原使用权证和草原承包经营权证损坏、遗失或者漏发的，要通过合法程序进行换发或者补发。

基本原则：一是坚持社会稳定的原则。保障广大农牧民的知情权、参与权，对完善牧区草原确权承包工作中出现的问题，要尊重农牧民意愿，征求农牧民意见。广泛动员群众积极参与草原承包工作，充分发挥农牧民自治组织的调节作用，重大事项均由嘎查村集体经济组织成员民主讨论决定，要积极稳妥地解决问题，不得强行推进，避免引发社会矛盾，确保牧区社会稳定。

二是坚持原有草原确权承包的原则。开展草原确权承包工作是对现有草原承包关系的进一步完善，不是推倒从来、打乱重分，不能借机随意调整或收回已经承包到户的草原。要以现有承包合同、证书、档案为依据确认承包草原归属。要保证现有的确权承包期限和面积，对原有的权属、承包关系和期限不做调整，也不改变以原承包关系为基础的惠牧政策和相关责任义务。对个别嘎查村部分群众要求调整的，按照法律法规和政策规定，慎重把握，妥善处理。要从严把握确权不确地的范围，实行确权不确地的条件和程序，由地方政府决定，切实保障农牧民草原承包权益。不得违背农牧民意愿，行政推动确权不确地，也不得简单的以少数服从多数的名义强迫推进。

三是坚持依法、民主、公开的原则。完善牧区草原确权承包工作要依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》的相关规定依法开展。对于工作中出现的问题，有法律法规和政策明确规定的，要严格遵守。尚未作出明确规定的，要依照法律法规和政策的基本精神，结合当地实际，按照嘎查村民主决策的原则来妥善处理。完善牧区草原确权承包的整个工作程序和结果要做到公开、公正、透明，对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行

确权承包。加强草原确权承包成果的保密管理，保护草原承包权利人的隐私。

四是坚持以农牧民群众为主体的原则。农牧民群众主动参与、积极配合是搞好草原确权承包工作的关键。要做深入细致的宣传、动员和解释工作，让农牧民充分了解完善牧区草原确权承包工作的目的、意义、作用和程序要求，充分发挥农牧民群众的主体作用，变“要我确权”为“我要确权”。特别要注意组织老党员、老干部参与确权承包工作，充分发挥他们熟悉情况、调解纷争的积极作用。嘎查村的草原确权承包方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农牧民的事让农牧民自己做主。承包地块面积、四至等表格材料要经过农牧户签字认可。对于外出不在家的农牧户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。

五是坚持进度服从质量的原则。草原确权承包是长久大计，不能怕麻烦、图省事，必须做细做实，时间服从质量。各地要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，积极稳妥推进。总结试点经验，及时发现问题，找到解决办法，不求百分之百。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关。

六是坚持实行地方分级负责的原则。按照中央和自治区要求，地方各级政府尤其是旗县、苏木乡镇两级对本行政区

域内的草原确权承包工作全面负责。要强化属地管理，层层落实责任。自治区主要承担组织领导责任；盟市主要承担组织协调责任；旗县、苏木乡镇两级政府主要承担组织实施责任，是开展完善牧区草原确权承包工作的关键主体，主要领导要亲自挂帅、精心组织、全面落实。

二、工作范围和任务

工作范围：全区牧业旗、半农半牧旗和城郊区及农区旗县的牧业苏木乡镇、嘎查村的草原。

工作任务：一是按照草原“双权一制”落实情况，对嘎查村的集体草原所有权情况和农牧（林）场的国有草原使用权情况进行逐一核实，对集体草原所有权证书和国有草原使用权证书（包括损坏、遗失或漏发的），进行重新换发或者补发。二是对落实草原“双权一制”承包户的档案和原草原承包经营权证（草原使用证）等进行逐一核实，对草原承包经营权证书（包括损坏、遗失或者漏发的），进行重新换发或者补发。三是完善草原确权承包档案。重点按照原草原所有权证书、草原使用权证书和草原承包经营权证书进行查漏补缺，建立电子信息平台和档案。

草原“双权一制”落实基础好，有条件的地区，在坚持完善原有草原承包关系、承包地块不变的前提下，采用地理信息系统实现承包草原“四至”GPS定位，明确“四至”界限，对承包面积与实地有差异的，采用入户实地勘测方式确定面

积，并将勘测后经牧户认可的面积填入新换发的草原承包经营权证书和登记簿。原有的承包面积以附录的形式同时记录到新换发的草原承包经营权证书和登记簿上。

三、工作时间和步骤

工作时间：完善牧区草原确权承包工作的旗县，从2015年3月正式启动，2015年底基本完成。

2015年4月底前，各盟市将所辖旗县牧区草原确权承包工作方案报农牧业厅；2015年12月底，将本盟市工作总结报农牧业厅。

2016年，各盟市对所辖旗县牧区草原确权承包工作进行自验，将验收结果报农牧业厅，自治区组织统一验收。

基本步骤：

（一）准备阶段

１、成立机构。各盟市、旗县政府成立由农牧业、党委农工部、财政、国土、林业、民政、信访、法制办、档案等部门组成的完善牧区草原确权承包工作领导小组，具体负责制定方案、清查确权、总结验收等项工作的组织指导。领导小组办公室设在同级农牧业部门，负责日常组织和具体协调。苏木乡镇政府成立相应的工作机构，负责具体实施工作。

2、制定方案。各旗县根据本方案，结合本地实际，制定相应的具体工作方案。

3、开展培训。为确保工作质量，提高工作人员的政策

和业务素质，要加强对相关人员的业务培训。自治区根据本方案，组织培训盟市及旗县业务骨干；盟市、旗县组织苏木乡镇、嘎查村两级开展草原确权承包的相关政策法规和业务培训。

（二）具体实施阶段

1、资料准备。收集整理落实草原“双权一制”时的草原所有权单位情况、草原所有权证书发放等情况；草原使用权单位情况、草原使用权证书发放等情况；草原承包草原经营权证书、承包合同、台帐、登记簿、方位图及承包农牧户信息等资料，形成农牧户承包草原的基本信息表。

2、进村入户调查。核实基础证件、数据、底图和承包合同等基本信息，进嘎查村等掌握草原所有权单位、草原使用权单位的草原权属证书等情况，入户确认草原承包经营权证书等情况。

3、建立登记表。自治区统一制定以嘎查村为单位的基本信息登记表，由苏木乡镇汇总，根据苏木乡镇上报的资料，由旗县农牧业部门建立草原确权承包登记表。登记表要采用纸质和电子两种。为避免因系统故障而导致登记资料遗失或破坏，应当进行异地备份。有条件的地方，应当采取多种方式多地备份。

4、建立草原确权承包管理信息系统。旗县农牧业部门根据数字、影像、图表和文字资料，建立草原确权承包信息

数据库和数字信息管理系统，实现草原确权承包管理信息化。信息管理系统由自治区统一设计，供各地使用。

5、建立完善草原确权承包三级档案。按照2010年农业部、国家档案局颁发的《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》和2015年自治区农牧业厅、档案局联合下发的关于草原确权承包档案整理规则，由旗、苏木乡镇、嘎查村分别整理登记相关资料，进行归档，永久保存。

6、发放草原所有权、草原使用权和草原承包经营权证书。自治区统一印制草原所有权证书和草原使用权证书，制定草原承包经营权证书格式，由旗县政府统一组织换发，同时收回旧证书或声明作废。

四、工作要求

（一）加强组织领导健全工作机制。各地要按照自治区要求，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制，统筹协调，合力推进。各有关部门要按照当地党委政府的任务分工，认真履行好职责。农牧业部门承担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导；财政部门负责根据实际需要统筹安排相关资金，加强资金监管；国土资源部门负责免费提供最新的全国土地调查成果，并配合做好草原确权承包与不动产登记工作的有效衔接；农村牧区工作部门负责研究有关政策；法制工作部门负责研究完善有关法律法规；档案部门负责指导草原确权承包档案管理。

要加强嘎查村草原确权承包工作的组织领导，切实发挥农村牧区基层党组织、嘎查村委会和农村牧区集体经济组织的职能作用，动员和组织广大农牧民群众积极参与到草原确权工作中。

（二）加大宣传培训营造工作氛围。采取多种形式，利用各种媒介，生动形象地开展宣传活动，引导和营造稳步推进草原确权承包工作的良好舆论氛围和工作环境。根据当地实际，编印明白纸、宣传册，解读政策，澄清疑惑，明确要求。创新宣传方式方法，把贴标语、刷宣传栏、写公开信等传统手段与电视、电话、广播、网络等现代手段相结合，融合群众喜闻乐见的现场解答、戏曲表演等手段，扩大宣传范围，提高宣传效果。加强培训，形成具有专业素质的政策指导队伍、现场操作队伍。要制定培训计划，编印培训教材，培养师资，分层次、分对象开展培训。创新培训方式，把专家讲解和现场教学有机结合，提高培训的针对性和实用性，确保广大基层干部和相关技术人员得到必要的培训。

（三）探索创新解决问题的方式方法。鼓励各地从实际出发，探索解决草原确权承包工作中遇到的困难和问题。深入基层，深入群众，深入实际，开展调查研究，及时掌握和反映工作出现的新情况、新问题。认真总结试点中各地创造的好做法、好经验，加强交流学习，更好地指导面上工作。对于苗头性、倾向性和具有共性的问题，要在深入研究和广

泛论证的基础上，提出政策建议，涉及全区性的重大政策要及时请示。对局部性的问题，充分发挥基层组织作用，鼓励各地按照“一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别性的措施予以解决。具体到一个嘎查村，要注意依靠群众，用群众接受的办法解决问题。

（四）强化监督检查扎实推进落实。建立健全草原确权承包工作情况报告、监督检查和成果验收制度。认真执行工作进展情况定期上报规定，定期通报各地工作进展情况。加强检查监督和情况调度，及时掌握工作进展情况，对发现的问题及时提出处理意见和建议。研究制定成果检查验收办法，工作任务完成后，由盟市组织自验，自治区统一验收。

（五）严格保密制度防止失密泄密。对草原确权承包的相关资料，特别是地籍信息资料，要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》进行保管，确保不失密、不泄密。

（六）统筹解决工作经费保障任务落实。为保障完善牧区草原确权承包工作顺利进行，按照中央和自治区的要求，草原确权承包工作经费纳入各级财政预算，由各级财政统筹解决。按照自治区、盟市、旗县分级承担经费的原则，安排工作经费。完善牧区草原确权承包工作不得向农牧民收取费用。