公共决策的公共性与公民参与

公共决策的公共性与公民参与

摘要随着社会经济和民主政治的不断发展，公民参与公共决策日益成为一种普遍而重要的政治现象。在现实生活中，公民参与公共决策要受到公共决策体制、决策渠道、决策法制、决策意识等因素的制约。因此必须积极采取措施，化解制约因素，扩大公众对公共决策的参与，从而促进公共决策的有效执行。

公共决策是指公共决策者对公共资源进行有效配置，并为实现公共利益最大化、合理化而进行的决策活动。其实质是对社会资源的有效配置和对社会价值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民参与公共决策是公民个人或公民团体通过各种方式和途径参与公共事务、影响和推动包括政治系统中的各种决策的活动和行为。党的十七大强调要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。这是党对“推动什么样的政治参与，怎样推动政治参与”这一时代命题的科学回答，具有重大的理论意义和实践指导意义。从某种义上讲，对切身利益的密切关注是公众参与公共决策最直接的动因。然而，在现实中，公众参与公共决策不是仅有参与的愿望和要求就可以实现的，而是必须依托于一定的政治制度，受到众多因素的影响和制约。必须积极寻求对策设计，化解制约因素，以扩大公众对公共决策的参与。

一、公民参与公共决策的现实意义

在当代，随着社会经济和民主政治的不断发展，公众参与公共决策已日益成为一种普遍而重要的政治现象，不断扩大和完善公众有序的政治参与，对于推进我国公共决策的科学化与民主化具有重要意义。（一）公民参与有助于公共决策的发现和确认公共决策过程最关键、最重要的一步是决策问题的发现和确认，在这一过程中，公民的广泛参与是实现决策最关键的因素。保证获取政策问题确认时所必需的充分、准确的信息。社会公众参与可以改善大多数决策者只能了解到数量有限的信息和由于种种主客观原因在传递过程中被“改变”的情况。具体有两方面的表现：（1）社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况，传达的信息最全面、最真实；（2）社会公众参与决策过程直接与决策者交流，从而为政府或决策者提取信息提供了一条捷径。某一社会问题要成为政策问题，首先得进入公众议程，而后进入正式议程，最后才形成政策问题。公众参与决策过程的一个重要作用就是可以将进入公众议程的社会问题尽快提交政府使之成为正式议程，这是政策问题确认的关键。在公众广泛意见之后政府达成的有效协议能够更有效的适应公共政策制定的需要，从而满足人们实际生活的需要。（二）公民参与决策过程有助于推动政策的顺利执行社会公众参与决策过程对于提高公共政策的执行度具有重要的意义。一方面，社会公众参与扩大了决策资源的提取范围，增强了政治体系的利益整合功能，因此公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，从社会心理方面来说，公众参与决策满足了社会公众参政议政的心理需要，增强了他们的政治功效感、影响感和尊严感等。社会公众参与决策，可以使公共政策更易于被社会公众接受和认同。这种认同感进而增进公众对政府的信任感，减少政府推进政策执行的成本投入。社会公众参与决策对于提高政策执行效力，也是功不可没。公众参与使社会公众对政策合法性确认不疑，对政府的信任感大大提高，从而以积极、正面的态度推动政策的执行，大大提高了政策的执行效力。（三）公民参与有利于实现决策体系的合法性基础合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，是政治统治依据的传统或公认的准则，而得到人民的同意和支持。在一定意义上，公众参与是以公众对现存政策体系合法性的基本认同为前提的，本质上就是公众通过合法的参与途径向决策体系表达自身利益要求以影响政策体系的公共政策过程。在参与过程中，公众已经在一定意义上直接或间接地同意和认可了政策体系的权威，并且直接显示出了公众的政策倾向，而这种政策倾向则是政策体系制定政策的重要依据。显然，如果没有公众的参与，就没有公众对政策体系及其政策方案的同意与认可，合法的政策体系也就不复存在了，这就是政策体系合法性的基础。市场经济的发展确认了公众在经济活动中的主体性，增强了公众的利益意识和参与意识，从而增强对政策体系的认同感，增强政策体系权威的合法性。二、公民参与公共决策的阻碍因素分析改革开放以来，我国在大力发展社会主义市场经济的同时，也积极推动公民在公共决策参与过程中的积极作用。但由于各种因素的影响，我国公民对公共决策的参与无论在广度和深度上都还很不够。主要表现在以下几个方面。（一）公民参与体制保证不健全

公民的有效参与公共决策需要具体参与制度和程序的保障，只有在制度和程序上同时有保证的情况下才能保证公民参与公共决策的有效进行。中国虽然已经有自己的一套政治参与制度，但是公民参与方面的制度

建设滞后，政治参与制度化程度低、配套性差，缺少有效的制度和程序上的保障。从整体上讲，我国社会主义制度的阶级本质决定了我国政治机制对广大群众参与政治生活的影响必然是积极的。但问题在于，多年来的实际运行情况已使一些政治制度在很大程度上流于形式（二）公民参与公共决策的渠道不够畅通现有的政治参与渠道相对狭窄，政治参与的方式单一。公民没有经常性的参与渠道和参与方式，现有的政治参与的路径往往局限于人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程。虽然近几年出现了民主评议政府、公示制、听证制度等各种参与方式，但这些制度执行不到位，往往流于形式，各种中介组织和社会团体的决策参与渠道也未能全部发挥其功效。(三)公民参与公共决策的法制不完备公民参与的法制建设相对滞后，公民参与缺乏充分的法制保障。法律所涉及公共决策范围有限，实体性规范多，程序性规范少，公民参与决策缺乏具体可操作的法律依据。在目前的政治生活中，人民只能把管理国家事务和社会事务委托给国家行政机关行使。公民是委托人，政府是代理人。但是，现实中的制度安排却很难体现委托人的参与。（四）公众参与公共决策的意识淡薄当前我国公民的政治义务感并不强，参与决策的动机层次不高，其目的主要是为了获取和维护自身的利益，特别是经济利益，所试图影响的也多限于某些政府官员的个别态度，或政府对某一具体问题的处理，而对政府工作中具有方向性和决策性的方面很少触及。三、实现广泛公民参与的途径公民参与公共决策是政府决策科学化、民主化的必然要求，更是社会主义民主政治发展的必然要求。随着社会生活的快速发展，公民主体意识的觉醒，公众正日益成为政府公共决策的主体，如何实现决策目标的科学化民主化，主要有以下几方面的表现(一)完善法律，实现公民参与的法制化在我国，公民参与公共决策必须建立必要的法律保障体系，不断完善各种相关法律法规，用法律条文规定社会各部分在公共决策中的地位、作用以及应有的责任，并根据有关法律出台一些有利于扩大公民参与公共决策的相关具体细则，使公民在行使参与、制约和议政权利时，既有法律依据，接受法律指导，又能得到法律的保护。同时，必须加强程序法制建设，实现公民参与公共决策的程序化。从法治建设上看，必须在实体规范上规定了公众可以成为公共决策的主体，但是这些规定都需要切实可行的程序去落实，没有程序和秩序就没有公众参与公共决策的有序化。近年来发生的诸多群体性事件折射出目前我国公共决策中公民参与中存在的诸多制约因素和问题。必须正视公民参与中的这些障碍性因素的存在，积极寻求解决问题的具体方法。二）拓宽公民参与公共决策的渠道不断拓宽利益表达渠道，使更多的公民有机会参与到公共决策中来。发展政府性民意表达结构，客观上要求各级政府部门必须增加开放度、透明度以及与公众之间的亲和力，广泛开展政府和公众之间的平等协商与对话。公民在政治素养、政治认同、政治情感、政治心理等方面存在明显差异。社会成员的多元性特征，客观上要求建立多样化、多层次的利益表达渠道。为了进一步推进公众参与，政策制定者可以多采用一些公民参与渠道，创造更新的参与方式。如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等。此外，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。为充分发挥利益团体在利益表达和利益综合方面的功能，发挥各种利益团体的实际政策参与作用，我们还需多方面开拓政策参与渠道。(三)提高公民素质，提高公民决策意识公民具有积极主动地参与公共决策的意识，又有参与的能力、途径，才可能达到参与的目标，保证公共决策的民主性和科学性。加强公民参与意识教育，培育公民参与公共决策的能力是实现公民有序参与的基础，也是扩大社会主义民主的重要途径，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与国家和社会管理的目标要求。要正确认识和对待中国传统政治文化，去其糟粕，取其精华；激发调动参与热情，培养公民的参与意识。要引导他们正确认识我国的国情以及国家现在和未来的发展目标，从而使他们的参与行为符合社会的发展目标，减少和避免为图一时的满足而最终影响民主政治进程和社会、政治稳定的参与行为。加强有序参与的实践引导和锻炼，提高公民的参政能力（四）为公民参与提供良好的政策环境在市场经济条件下，随着决策主体走向分散化，任何一项政策，都必须获得社会公众的认可，决策主体必须同各种社会组织、政党组织、利益团体以及不同阶层的人民进行广泛的沟通、联系，交换信息，商洽方案，以取得他们对政策的理解和支持。营造良好的政策环境，最根本的是要在全社会中造成一种民主、平等和协商的气氛，形成一种人人能畅所欲言，充分表达自己的观点，并积极提出政策建议的局面。政府部门应破除各种不适应改革开放新形势和市场经济发展的旧观念，树立现代化的决策观念。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共

政策整个运行中的主体地位，积极推进公众参与公共政策，营造良好的决策公民政治参与是普通公民通过一定的方式和渠道参与国家政治生活，试图影响政治过程的行为。它是人民群众管理国家事物，实现政治权利和人民当家作主的必要途径和重要方式，并反映普通公民在社会政治生活中的地位和作用。政治参与的广度和深度是衡量政治发展和政治民主程度的重要标志。公民参与不仅是现代民主政治的重要特征之一，而且是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性行为。以民主政治的理想审视当前我国公民参与的现状，可以发现尚存在着一些需要克服和解决的障碍性因素。必须采取有效的措施改善我国公民参与的状况，使其成为推动民主政治的积极力量。、年来我国的群体性事件有增无减，引起越来越多的学者对这个问题的关注。从社会角度来看，群体性事件是具有特定共同利益的群体为维护自身利益而采取的集体行为，是弱势公民实现自己民主权利和维护自身利益的体现，是公民的民主意识增强的表现。但是，群体性事件也显示出公民在“政治活动过程中缺乏真正的利益代表”，表达自己利益诉求的民主渠道过于狭窄抑或缺失，不能与政府部门进行有效的沟通并表达自己的要求。当公民的利益受到损害以后，共同的愿望和利益诉求使各个个体迅速聚集成一个群体，试图以群众的力量来争取和维护自己的有关权益引发群体性事件。有学者指出，群体性事件基本上可以认为是近年来高涨的维权运动的一部分。民主制度本身就是对各群体间的利益关系做出集体裁决的一种手段，但因为集体行动和社会运动难以制度化而缺乏存在的空间，使得群体事件被冠以恶性事件之名；与此同时，也必须看到群体性事件背后公民参与意识的提高和对自身权利的争取。公共政策必须以民意作为出发点。过去，政府行为往往是单方面的，缺乏征求百姓的意愿，这也是中国传统的行政方式。应该知道，民意是制定公共政策的社会基础，也是衡量其是否有无生命力的唯一标准。因而，发展任何一项公共事业，民意是关键和根本。只有广纳民言、听取民意，公共决策才能科学化民主化，才能尽可能地降低建设成本和提高效率。特别是建设和谐社会和节约型社会，更离不开民众的参与，而尊重民意更是一种最大的节约。政府在制定公共政策时，倘若做好、做实了尊重民意这篇大文章，就能花小钱办大事，就能真正地突出群众利益这个根本的出发点和落脚点。公共决策的最大的弊端之一就在于，政府在决策之初不考虑民众的意见。官员们会考虑项目的经济价值，也会考虑工程对城市的形象价值，当然更不会忘记计算工程增加自己政绩得分的价值，甚至也预料到了拆迁、征地等与拆迁户、征地农民发生冲突的可能性，以及对自己政绩可能产生的负面影响。但是，在决策时，有些官员往往不去认真考量那些与此项目也许没有直接关系但却关心它或者只有些微关系的普通民众(即公众)对于上马这样的项目或工程的意见。民意与政府的决策存在着博弈，这不是坏事，而是好事。因为政府与民众是利益相关的“统一体”，其价值取向具有同一性。这种博弈，没有输家，只有“双赢”，比如厦门 PX化工项目的缓建与迁址，北京东四八条部分地区停止拆迁等案例中，普通民众的呼声和要求的得以体现，政府的决策更加顺应民意，更加科学民主。有时，民众在权利意识的觉醒时却发现其参与决策的障碍重重。随着民主政治建设的发展，公众不愿意再做“沉默的羔羊”，而是主体意识被唤起，勇于参政议政，敢于表达自己的建议和维护自身利益。任何一项公共决策都关乎公众利益，尊重民意，让民众参与决策，这是制定成熟政策的最基本前提。公众参与包含三_个方面的权利：知情权、参与权和司法救济权。而在目前我国，全面的公众参与难度较大。这固然是因为中国公众的整体参与意识还不够，还因为公众自身的科学文化水平和法律素质的欠缺，以及立法和执法的速度和力度不够。厦门PX化工项目是值得各级政府及有关部门认真吸取经验教训的案例。由于决策不公开，由于民众的利益诉求表达渠道不畅，使错误的决策未能及时得到纠正，造成了一定的损失，但这依然是幸运的，政府及时做出缓建的明智决定。如果民意与决策者的对立可能持续下去，无疑将给社会的和谐与稳定埋下隐患。因此，政府应该在重大决策中公开相关信息，拓展各种公众参与的渠道，主动倾听民众的呼声，反映民众的利益要求。