试论公共决策的公众参与
第8卷第2期2006年4月江西行政学院学报
Journal of Jiangxi administration institute Vol.8,NO.2Apr.2006
试论公共决策的公众参与
徐 辉
(厦门大学,福建 厦门 361005)
[摘 要]
建立公共决策的公众参与机制,是我国政治、经济改革深入发展的迫切需要,也是实现公共政策公
平性和完备性的重要保证。由于传统公共决策系统的积弊和决策者的官僚主义习气,也由于公众方面受观念和素质的局限,导致我国公共决策的公众参与的缺失。而公共参与的缺失正是各项改革中出现的一些政策失误和面临困境的重要原因之一。应该通过科学的民意调查、听证会、协商谈判、政府信息公开等制度建设,以及加强非营利组织的参与管理等措施,建立起完善的公共决策的公众参与机制。
[关键词]
公共决策;政策过程;公众参与
[中图分类号]D63 [文献标识码] A
[文章编号]1008-6463(2006)02-0008-04
[收稿日期]2005-11-06
[作者简介]
徐辉,男,江西奉新人,厦门大学公共事务学院教授,博士,研究方向为政治学和公共政策分析。
本文所论述的公众参与,是指以对公共决策产生影响
为目的的、普通公民的政治参与活动。20世纪80年代以来,我国在由计划经济向市场经济新体制转化的同时,社会主义民主与法制建设也在逐步进行。如何实现充分的公民政治参与,推进社会主义政治文明,已成为理论界热议的话题之一。在这样的背景下,探讨建立健全公共决策的公众参与机制,对于我国政治、经济体制改革进一步深入发展,落实科学发展观、建设和谐社会是不无裨益的。
一、公众参与的必要性
首先,政治民主化进程呼唤公众参与的发展。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利,也是民主政治的重要标志之一。正如科恩(C.Cohen)所言,/民主决定于参与)))即受政策影响的社会成员的参与决策0,/民主的尺度0可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来
衡量,[1](P12)
民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。随着我国政治体制改革的逐步深人,政治过程正在向民主化和法制化发展,公民的民主观念和法制意识也在逐渐加强。他们不再愿意像过去那样只能被动地认可和接受政府的政策安排,而是越来越强烈地要求介入政策过程,使公共政策能更充分地体现自己的利益。公民法制意识提高后,会把握权利和义务对等的原则,就是既要遵守公共政策的各项规定,履行法定义务,同时也享有承受政策规定的各项权利,与之俱来的还有公众在政策制定中的参与权。但在现实中,人们大都只看重前一项权利,而忽视了后一项权利。绝大多数公民对与自身利益密切相关的公共政策都十分关心,政策的任何调整都可能引起社会的普遍关注,人们对政府的褒贬也往往取决于这些领域政策的成败。因此,
凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者,都会非常注重并力图促进公共决策的公众参与。
其次,经济体制改革的形势要求公共决策的公众参与的发展。在计划经济时代,社会利益结构单一,只存在国家)集体)个人的纵向利益结构。建立在这样的利益结构之上的公共决策机制,是政府拥有绝对的决策权,由政府按照个人服从集体,个人、集体服从国家的原则进行协调和控制各种利益关系。同时个人之间、集体之间在利益上也基本趋于平均化,社会公众的横向利益矛盾不显著,利益诉求很少,表达的渠道也因此而萎缩,所以当时公共政策过程没有形成公众参与的机制。而在近十几年来向市场经济转轨过程中,社会利益结构发生了很大的变化,由于多种经济成分和形式的出现,形成了众多且庞杂的各种利益主体,整个社会呈现出利益多元化趋势,而且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷,利益差距也在不断变化。社会利益结构的变化向传统的公共决策模式提出了挑战,以往那种由行政官员依据简单的价值原则和经验独断决策的方式,已经无法应对纷繁复杂的社会利益矛盾和纠纷,制定出公平而有效的公共政策。在这种情况下,只有加强公众的参与,让各利益主体充分表达各自的利益诉求,通过协商,沟通意见,相互做出妥协让步,从而达到利益的平衡,才可能为政府的正确决策提供价值目标,使政策更能体现各方的利益。
再次,公共政策的公平性与完备性有赖于公众参与的检验。作为政策制定核心与执行主导的政府,并不是一个没有自身利益的超利益组织,他们在公共政策过程中难免会有自私的动机和行为,也就是说政府不可能自动代表公共利益。这就是公共选择理论所谓的/政府失效0,即/国家
或政府的活动并不总是像应该的那样-有效.或像理论上所说的能够做到的那样-有效.0。[2]退一步说,即便政府能够完全代表公共利益,但也可能由于决策者知识不齐全、信息不充分等原因导致决策的结果与目标背道而驰。[3]因此,公共政策过程应借助于公众的集体智慧,通过广泛的公众参与,来减少政策上的流弊和私欲,弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成的盲目决策和政策偏差。这样,一方面可以使公政策更具公平性与完备性,能为绝大多数人所接受;另一方面也可以降低政策执行中的困难。因为,公众参与的过程实际上还是一个宣传政策、解释政策的过程,是公众接受教育、熟悉情况的过程,从而最大幅度地减少了政策推行初期的障碍因素,有利于社会保障政策的贯彻实施。
最后,公共政策执行过程中出现的新问题,也有待于通过公众参与的发展来加以解决。我国改革开放事业取得了显著的成效,但在行进过程中也出现了不少失误,产生了一些新问题。这些问题的产生一定程度上可以归咎于以往制定政策时公众参与的不足,而现在这些问题的解决仅靠政府决策机构单方面的努力是难以奏效的。只有加强公众参与,集思广益,群策群力,将政策执行过程中的失误和问题的产生原因、现实状况、严重程度等全面准确地反馈到决策机构,然后通过政策调整的方式,即采取补充、修正或终止原有政策,[4](P271)或者出台全新的政策才可能得以实现。
二、公众参与缺失的原因
第一个原因是由于政策制定过程中缺乏公众参与的制度安排。如上文所述,在以往计划经济年代我国的公共决策系统中缺乏公众参与的渠道和制度安排,并且这是与政治生活中民主与法制的缺失互为表里的。改革开放后,这方面的问题有了很大的改进,但积弊已久,健全的公众参与机制的确立,还有待时日。当前,在公共政策的制定、执行和评价过程中,还缺乏公众参与的制度化,即程序化、组织化和法定化。程序化能使公众参与作为公共政策过程中一个必不可少的步骤得到保证,而不致成为一种可有可无的随意性的安排。组织化是指通过社会团体(利益集团)而不是以个人方式表达利益诉求的公众参与。我国的利益团体至今还发育不全,更谈不上能完全自由、合法地参政。法定化则是将公众参与以法律的形式加以确定,这样,如果在公共政策过程中,决策者有意无意地省略了公众参与这一环节,那就违法了。公众参与制度化的缺乏,使得公众参与不被政府决策机构所重视,公众即使有参与的愿望也无法实现,因此造成公众参与的缺失。
政府决策部门对公众参与的主观排斥是第二个原因。旧的公共决策模式是一种由国家向公众的单向行为,公共政策过程就是一种支配与被支配的过程。决策者和执行者居高临下,政策对象只能被动接受既定的制度安排。长期以来,这种模式养成了一些政府决策者藐视公众、漠视民瘼的官僚主义习气,主观上存在着对公众参与的轻视和排斥,有时甚至动用行政手段限制公众参与。近年来各地都出现了不少公众为公共政策执行方面的问题因参与不能、诉求无门而集体请愿,甚至酿成严重冲突的事件,其中相当多的都是由于政府部门无视公众的正当参与而导致决策失误的不良后果。
第三个原因是公众参与的积极性和自觉性问题。公共决策的公众参与缺失,既有上述制度方面的原因,也有公众方面的原因。一是公众由于长年的不参与形成了政治冷淡,即使现在有了参与的机会也调动不起积极性,仍然认为自己人微言轻,说了也白说。二是与公共选择理论的所谓/搭便车0行为不无关系的。公共选择理论的/经济人0假设认为,追求个人效用最大化是个人参与公共过程的基本动机或动力,同时基于公共物品和服务的非排他性(即公共政策效用的共享性),这就为/搭便车0现象的广泛存在提供了可能。因为公众在显示偏好即参与政策过程的活动中都需要支付一定的成本,例如收集情报信息、研究相关策略等等,不仅需要花费时间和金钱,更主要的是,个人不这样做,同样可以享受到别人为此努力而带来的好处。因此,理性人对自己行为最/经济0的选择就是不行为,让别人去/参与0,自己坐享其成。所以,从这样的分析看,即使在公共决策中建立起了完善的公众参与机制,如何激发公众参与的热情和主动性,也是一项并不轻松的工作。
公众参与的理性化程度和参与能力问题是第四个原因。在有些公共政策领域,由于个人与政策的利益关系非常直接,公众对于参与的态度,可能并不是出于对自己的权利和义务的认识,而是凭着一时冲动,甚至只是为了发泄心中的不满情绪。此外,公众的参与能力问题也是值得重视的。因为公共政策多有涉及专业技术知识,这种对专业技术知识的高要求可能会限制公众参与的广度和深度。参与能力问题另一方面还体现在公众参与中的短视和狭隘,也就是说公众对于政策关注的视角偏重于个人利益、小集团利益和短期利益,这与社会保障政策所强调的宏观性和长期性无疑是相悖的。
三、公众参与缺失的政策后果
由于公众参与的缺失,政府出台的公共政策往往隐含着种种弊病和漏洞,这些弊病和漏洞在政策实施的过程之中会显现出来,对公共政策的公平性、完备性产生负面影响,使得政策难以正确、有效地贯彻执行。下面仅从近年来社会保障制度改革中的一些失误和面临的困境为例证,说明公众参与缺失的政策后果。
例证之一:由于企业参与的缺失,新政策在企业缴纳社会保险费上显失公平,因而导致社保基金筹集困难。1995年,国务院发出5关于深化企业职工养老保险制度改革的通知6,开始实施社会统筹与个人账户相结合的养老保险新政策,同时筹资模式由现收现付制转向部分积累制,从而产生了所谓/转制成本0或曰/历史债务0问题。于是,两代人(上一代和现在的一代)的养老责任都硬压在了现在一代人身上。由此导致企业所承担的各项社会保障费率居高不下,多数地区已经超过工资总额的30%,对于利润空间比较单薄的企业来说,社会保障负担几乎吃掉了企业的全部利润。上一代职工为国家做贡献,他们的劳动剩余凝结在6万亿经营性国有资产之中,而养老的责任在事实上却转嫁到现在一代的企业和职工身上。于是不少企业就千方百计地拒缴、滞缴、漏缴社会保险费,社会保险基金的筹集因此遭遇到严重的困难。[5](P103)造成这种后果的一个重要原因就是在养老社会保险政策的制定中,实际上决策的权力集中在各级政府,剥夺了企业对于制定社会保障政策表达意见和
提出建议的话语权,使企业利益诉求无由表达。政府利用权力巧妙地把这个/大包袱0甩给企业,而企业只有徒唤奈何。政府如若不能从根本上为企业卸下这个/大包袱0,在社会保险费征缴中征收部门和企业之间/猫捉老鼠0的游戏就仍将继续。如果企业的意愿和利益能在政策中得到体现,那么它们遵守政策的自觉性就不用政府这样操心了。
例证之二:由于公众参与的缺失,政府决策机构难以预测和控制许多复杂的非可控因素,致使医疗社会保险新政策目标不明确、规范模糊,因而实施困难重重。将传统的公费医疗与劳保医疗制度变革为医疗社会保险制度无疑是符合市场经济体制与社会发展要求的,但是,由于医疗涉及到诸多社会关系,受到复杂的非可控因素的影响,因此在制定相关政策时尤其要做好充分的调研和论证,其中最重要的莫过于让各类参保人和医疗卫生单位充分反映具体情况,表达自己的利益要求,积极参与政策的制定,但事实上决策机构这方面做得很不够。正因为政策制定中信息的不完备和不确定,不能够清晰地界定政策问题,不能够准确地预测可能出现的情况,政策方案评估往往失误,导致出台的政策隐含漏洞和不切合实际,在实施过程中便出现种种困难和问题。比如作为医疗社会保险范围的/基本医疗0,就没有准确的界定,没有统一的口径,各地自行其是,破坏了政策的统一性。又如/如何划分个人账户与社会统筹各自的职责范围,,医疗保险基金承担的医疗费用要不要封顶、封顶的数额如何确定、封顶之后的相关问题如何解决,也没有明确的答案0。[5](P147-148)诸如此类的问题,其实都是能找到答案和解决办法舶,只要畅通言路,广泛开展公众参与,深入调查研究,就不难从公众的集体智慧中找到弥补政策的漏洞、完善各种政策规范的正确途径。
例证之三:政策实施阶段出现大量的公众/消极参与0,是对政策制定阶段公众参与缺失的惩罚。社会保障制度改革以来,我们注意到在一些新政策实施过程中,出现了不少所谓/上有政策,下有对策0和/钻政策空子0的现象。先是有养老保险领域的/提前退休0热,继而是医疗保险领域的/跑步进统筹0浪潮,然后是失业保险领域的/再就业后仍吃救济0现象的泛滥,而在最低生活保障领域,则有/假离婚骗低保养车养狗0[6]之类等等。所有这些,都绝非个案、或少数现象,都是公然地以一种大范围的集体行为透支社会保障政策的效力。公众对于社会保障领域各种疏漏的公然/利用0,我们姑且把它称之为/消极参与0。这种公众的/消极参与0对于政策效力的杀伤是非常强的:它腐蚀制度的肌体,败坏制度的名声。这里面当然不能排除有些人出于损公肥私的动机之所为,但是应该看到正是政策制定阶段公众参与的缺失,造成了政策的诸多漏洞,让人有可钻之空;或是政策不切合实际,侵害了公众的合法权益。到了政策实施阶段,公众就很可能会在利益需求的驱动下,用这种/消极参与0的方式来反映自己的政策偏好,以经济人的理性行为合法地将制度中的缺陷为己所用,更好地实现自身的利益,宣泄受到压抑的不满,因而对政策实施的效果产生负面影响,导致政策失灵的后果。
例证之四:农村公众参与的缺失,加剧了农村社会保障制度的倒退与滑坡。长期以来,在社会经济城乡二元结构作用下,我国的农民都处在社会的边缘地位,沦为弱势群体。如果说城市居民的社会(利益)团体往往形同虚设的话,那么农民连虚设的利益团体都没有。他们比城市居民更远离政府的决策,他们的利益诉求更难以影响社会保障政策的制定。一项有关的研究指出:20世纪/80年代以来的社会保障改革,基本上是针对城镇社会保证需要制度而言的,广大农村则长期被忽略,不仅被世界各国所称道的合作医疗制度已基本消失,而且,出现了部分富裕乡村对村民福到全部包办和一些贫困地区连-五保户.的生存也出现困难的极端情形,乡村养老保险制度虽已试点十多年却又陷入了停滞甚至倒退的局面。0[7]造成这个后果的原因自然是复杂的、多方面的,但我们不难设想,如果有较为强势的公众参与作为阻力,农村社会保障制度的这种倒退与滑坡,难道不能在一定程度上得到遏制的吗?
四、公共决策的公众参与的制度建设
温家宝总理在十届人大二次会议所作的5政府工作报告6中指出:/要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深人调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。0根据中央的这个精神,结合我国目前的实际情况,笔者认为应该通过立法等形式,抓好以下各项制度建设,建立公众参与的机制。
其一是科学的民意调查制度。民意调查是公共政策决策民主化、科学化的一项基本工作,民意基础更是关系到公共政策的公平性、完备性。不少国家都通过立法规定,政策出台前都必须进行民意调查,以保证政策符合民众的意愿和利益。通过民意调查还可以了解现行政策的执行情况和效果,反馈回决策机构,以便及时进行政策调整。在以往的公共决策中,虽然也常做一些社会调查,但往往是由政府部门工作人员做一些简单的、非随机抽样问卷或访谈调查,缺乏严密性和科学性,更未形成制度。我们提倡借鉴国外的经验,把民意调查确定为政策制定的法定程序,并将相关的政策分析有偿地交由大学、专业研究机构和咨询服务公司去做,以保证调查的客观公正性和科学性。
其二是建立听证制度。行政听证会通过政府决策机构与公众代表之间的质证和辩论,使双方对事实的认识得以交流、对法律的认识得以沟通,使公众有机会表达自己的愿望和要求,使政府有可能采纳和吸收公众的意愿,从而有利于实现相互理解、信任和协作,它是行政决策民主的重要方式。在民主的公众参与制度下,参与者的地位应该是主动的,行政立法机关必须通过法定的听证会形式,提供让参与者发表意见的机会。未经听证,所制定的政策则属违法或无效。虽然目前我国行政立法和行政执法领域都尚未普及听证制度,但我们有理由相信听证制度是适合被引入公共决策中的。相对传统的调查访谈和座谈会,听证制度有着不可替代的长处。传统方式的弊端主要是征求意见中的主观随意性。选择代表显得随心所欲,对于代表意见的取舍也缺乏客观性。/-听取意见.完全受控于立法者主观喜好,想听就听,不想听就不听。公民的意见仅仅是帮助决策者拓宽思路、提高智能的材料。0[8]而制度化的听证会能在最大程度上克服这种主
观随意。根据听证程序的规定,每位公民均可报名参加听证会或旁听,而且必须让不同意见的人对等参加听证会,听证代表的发言必须由组织者无一遗漏地汇总后提交有关部门。因此,较之于传统的调查访谈和座谈会,听证制度在公平性、规范性和透明度方面,无疑都是一种进步。另外,听证制度还有助于培养公民的参与意识和参与能力。与其他各种公众参与的形式相比,听证制度所产生的社会影响力和社会关注度肯定是最高的。因为听证会的举行可以营造出一个富于言论自由和平等参与的社会氛围,刺激公众集体意识的复苏,进而鼓励个人发表意见、推广宣传和参与决策。而听证的程序对于公众来说,就是一个不断了解和学习的过程,在这个过程中不断提高公众整体的专业知识水平和价值判断能力,帮助公众建立起以社会公共利益为出发点的参与理念。因此,听证制度不仅能发挥公众参与的作用,还能起到积极发动公众参与的作用。
其三是建立协商谈判制度。当代许多国家在公共政策制定的法定程序中,都建立了多种形式的协商谈判制度,一般是由政党或利益集团代表一定的社会群体参与协商谈判。在协商谈判中,各党派或利益集团之间的意见和看法交流、沟通和碰撞,并在相互尊重、求同存异的基础上通过让步和妥协达成一致,如此通过社会互动协调和整合利益的冲突,成为政府决策的一个基本特色。这种制度也有利于纠正政府决策者的盲目和偏向,有利于保证政策的公平合理。在我国,随着社会利益多元化的趋势的发展,各种我们一般称之为/社会团体0的利益集团也在不断增多,如工会、妇联、个体工商业者协会、企业家协会、老年学会、残疾人联合会等等。但是目前的社会政治环境还不能充分地为这些团体的发展和政治参与提供良好的条件,他们大都还难以反映现代社会中的各种团体的特点,难以有效地集中本团体的特殊利益,并通过团体代表人表达利益诉求,如上文所述企业缴纳社会保险费的事例,就是代表企业利益的团体参与不足导致政策失灵的表现。因此,在公共决策中,今后应该重视社会团体的参与,建立协商谈判制度,发挥这些社会团体组织的积极性。比如可以把政策调研中相当一些任务委托于这些团体,由它们聘请有关问题的专家和法律专家,在对该问题进行有科学根据的社会调研并提供有说服力的报告的基础上,提出自己的意见和建议。
其四是建立政府信息公开制度。政府信息公开是公民实现知情权的一个有效途径。知情权是民主社会的基石,是防止腐败的良药。政府信息公开,有利于广大公众更加有效地参与公共决策,促进政府依法行政;同时也可有效地监督政府,保证其在法治的范围内实施公共政策,为民谋利。现代社会公共事业项目繁多、内容复杂,不要说一般的社会公众,就是专门的社会事业从业人员,也不可能逐一了解。所以能否方便、快捷地获得相关信息就显得尤为重要,甚至可以看作是建立公众参与机制的一个基本前提。世界上许多国家都重视政府信息公开,它们通过立法,保证政府信息公开,实现依法行政。但是,/中国还没有一部全国性的政府信息公开法,各级政府的信息公开行为尚未得到应有的规范,信息公开的力度还有待于加大。0[8]我们欣喜地看到,随着法治的推进,中国政府正努力公开自己的信息,促进依法行政。如1998年劳动与社会保障部成立伊始,就提出将劳动保障信息化建设作为劳动保障系统的/一号工程0,之后作为全国12项重点建设的电子政务工程之一的/金保工程0也全面启动。我们对于/金保工程0所寄予的期望,不仅是可以随时查询社保政策、了解社保动态信息,而且更重要的还应是一个公众与政府双向互动的平台,是公众参与机制中的一个经常性、不间断的沟通渠道。
其五是加强民间非营利性组织对公共政策过程的参与和监督。非营利性组织是政府的合作伙伴,尤其是在诸多社会事业领域。非营利性组织所特有的民间性和公益型特征,使得它在社会事业领域的活动本身就构成公众参与机制的组成部分。非营利性组织对公共政策过程的广泛介入,实际上是对分散的公众参与的一种整合,是以一种组织化的形式行使公众参与的职能。在一些西方国家,由于政府管理综合性太强的公共事务,财务成本和行政成本都居高不下,从20世纪80年代起非营利性组织就开始全面介入公共事务。如法国,非营利性的/社会保障和家庭津贴征收联盟0接替政府行政部门,负责社会保障费用的征收和管理。失业保险也是交由UNEDIC这样一家非营利性失业保险机构管理。目前,在我国的公共事务中,非营利性组织所发挥的作用是非常有限的,仅仅在社会福利服务中还可以看到少量非营利性组织的活动。所以,在建立公共决策的公众参与机制中,加强非营利性组织的建设,引导非营利性组织在公共事务领域的拓展,也是相当重要的一个方面。
建立健全的公共决策的公众参与机制,是推动政府改革和决策民主化,促进社会经济协凋发展的必要保证,也是建设全面小康的和谐社会的必由之路。当前我国的公众参与已经有了显著的进步,但要真正建立起适合国情的、有自己特色的公共决策公众参与机制,还需要付出较之以往更多的努力。目前到了制度建设的关键时期,其中很重要的一项制度建设,就是摆脱目前决策体制上的/官本位0,进)步发展公共决策的公众参与。我们有理由相信,建立和完善了公众参与机制,虽然不足以解决当代社会纷繁复杂的公共政策过程的所有问题,但起码可以使其中的多数问题变得更容易解决。
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公众参与解决方案
公众参与解决方案 篇一：项目公众参与工作方案(定稿) ***项目公众参与工作方案 一、公众参与目的 环评公众参与的目的是让本次环境影响评价工作更加民主化和公众化，让公众特别是受矿区建设直接影响的人群更多地了解矿区建设的基本情况及其对区域生态与环境的潜在影响，让公众充分发表自己的意见并表明对矿区建设的态度；同时也可从不同角度、不同侧面为环评单位提供评价信息，提高环境影响评价的可靠性以及环保对策建议的可行性，从而促进矿区开发建设公众环境监督管理机制的建立。 二、公众参与与技术路线图 根据《环境影响评价技术导则》的具体要求，结合拟建项目的特点，本次公 公众参与技术路线图 三、执行公众参与人员、资金和其他辅助条件的安排 1、执行公众参与人员 本次执行公众参与人员为新疆煤炭设计研究院有限责任公司环评所***、***；建设单位为****予以配合。
2、资金 估算本次公众参与费用总计为***元（其中：差旅费***元，第一次公示费****元，第二次公示费***元，进行问卷调查费用****元，其他不可预见费用****元） 3、其他辅助条件 需要召开座谈会或论证会，业主协调相关部门。 四、工作时间表 五、公众的地域和数量分布情况 本次评价范围内（含搬迁范围、卫生防护距离范围、环境防护距离范围）分布：***村**户**人，***村**户**人。 六、公众代表选取方式、代表数量 本次环评公众参与公众代表根据项目影响程度确定各影响区域调查比例，各区域内采用随机选取方式，代表总人数不少于300人（地处偏远、人烟稀少区域、可能受到直接影响的公众数量不超过100人，可按全部受直接影响的公众发放问卷调查表；涉及自然保护区、人群聚集区等特殊敏感区不少于500人），各分区按照前确定比例核定调查人数。 七、信息公开方式 第一次公示在基层组织信息公告栏进行公示（或当地
浅析公众参与原则
浅析公众参与原则 摘要：公众参与这一环境管理与环境立法的基本原则，因其抽象性造成适用上的不便，甚至使得其在立法与实践的诸多环节都处于尴尬境地。那么，这一体现环境人权、贯彻民主的具有重要指导意义的原则，如何才能发挥应有的效用呢？本人试从环境权的角度进行解读，集中阐释了环境权对公众参与原则实现的促进及基础性作用，并就相关的立法问题尤其是公众参与原则的最终实现提出立法完善的意见。 关键字：公共参与原则环境权立法完善 环境资源作为最为典型的公共物品，具有显著的消费非竞争性与非排他性，其与每个公民密切相关，因此公众参与这一民主性原则必然成为环境管理及现代环境立法的一项基础性原则。公众参与原则根源于环保事业的全局性，其核心内容为所有公众有参与环境保护管理的权利和义务，从而参与环保事业。 然而，公众参与原则这至关重要的民主原则不应单纯具有宣言性质、体现为抽象的指导意义，更不应是“空中楼阁”，其坚实的根基应该就是公民的环境权。下面我将从三方面就此问题进行论证。 一、环境权的崛起与公众参与原则的发展 环境权理论的崛起大大促进了公民参与原则这一环境管理和立法的基本原则的发展与具体化。环境权的讨论和研究始于上世纪60年代。最引人注目的是1972年联合国召开的第一次人类环境会议通过的《联合国人类环境宣言》，该宣言明确确认“人类有权在一个能够过尊严和福利的生活环境中享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”该宣言的签署通过，标志着环境理论在世界范围内的确立。 环境权理论的产生一方面是战后人权意识的觉醒和人权运动高涨的结果，同时又是摆脱公害救济理论困境的尝试。环境权是“为了保护环境不受破坏，我们拥有的支配环境和享受良好的环境权利；基于此权利，对于那些污染环境，妨害或将要妨害我们的舒适生活的行为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。”故而，不论是“我们拥有的支配环境和享受良好的环境权利”抑或“我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利”无不体现出了公众参与的原则。环境权理论至今仍是环境立法指导思想之一，此理论的崛起促进了公众参与原则的实现。 二、环境权的确立是公众参与原则的实现的基石 环境权主要包括以下四方面的内容：一是优良环境享有权，即公民有要求
公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究
收稿日期:2009-06-28 基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目 和谐社会视阈下乡镇政府决策伦理与制度设计研究 阶段性成果(08SJB6300037) 作者简介:徐元善(1956-),男,江苏邳州人,院长,教授,硕士生导师,从事公共管理研究;居欣(1985-),女(回族),江苏南京人,行政管理专业硕士研究生,从事当代中国政府与政治研究。 2009年第5期(总第150期)理 论 探 讨 T HEO RET ICAL I NV EST IGA T IO N N o 5,2009General No 150 公众参与公共政策制定过程 的问题及对策研究 徐元善1 ,居 欣 2 (1.徐州师范大学管理学院,江苏徐州221109;2.南京师范大学公共管理学院,南京210046) 摘 要:公共政策的公众价值导向性、政府决策的民主化与科学化、代理人失范行为的预防、国家与社会间的良性互动要求公众有序参与公共政策的制定过程,当前存在着政府与公众缺乏互信、公众参与的意识与技能的不足、参与的渠道不畅通以及参与机制的短缺等影响公众有序参与政策制定的问题,应从转变思想观念、培养参与能力、建立开放的政策制定模式、完善法律法规等入手,优化公众参与公共政策制定的方法。 关键词:公众参与;公共政策;公共性 中图分类号:C931 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2009)05-00143-04 一、公众参与公共政策制定过程的时代价值(一)增强公共政策的公众价值导向性 在一个民主社会,公共政策要获得正当性并为公众所认同和接受必须考虑其!公共性?,公共性意味着政策的制定在价值取向上不能与公众相差太远。公众参与为!公共性?的获得提供了途径。另一方面,市场经济确立了个人市场机制和社会主义生产关系的结合,使作为社会成员的个人、企业、公共部门和地方不可避免地追求自身的利益[1]。尽管他们存在相同的利益,但在一些利益上,他们是互相冲突的。市场经济在给公民带来利益的同时也造成公民之间的利益差距,在满足公民利益追求的愿望的同时,又激发公民更大的利益愿望。公民在争取自己的利益的过程中,必然要求对与自己利益相关的政策法律的制定和实施进行了解和参与。利益相关方充分表达其利益诉求,并通过沟通、协商和妥协让步等方式最后达到利益的均衡,使政策能够兼顾各方利益。公众的参与将公众价值作为公共政策的基本导向,增强了政策在执行阶段的可接受性。 (二)推进决策的民主化与科学化 公众参与公共政策过程是公众享有的基本权利,也是民主政治的一个重要标志。随着我国民主 化进程的顺利实施,公众对于其自身主体意识逐渐觉醒,民主意识不断提高,其参政议政的要求也日益强烈。由于公共政策关系到公众的切身利益,对其制定过程的关注更是与日俱增。另一方面,决策机关自身知识和能力的有限性无法掌握公众广泛而多样的需求信息,因而其决策过程缺乏合法性和合理性的基础。在某种意义上,我们甚至可以说,不民主的公共政策,本身就是不科学的。在过去,由于决策的体制不完善,决策的作出往往仅凭借领导者个人的直觉、经验、知识和情感,实现的很可能是部门官员对其个人利益和权利的追求。这种传统的决策,过程简单,领导说了算,主观性大,缺乏科学合理的制度安排,决策一旦失误,其影响难以挽回。20世纪六七十年代我国的!文化大革命?就是个人决策失误的最大悲剧。!因此,在公共政策制定的过程中,必须以广大公众的不同利益偏好为基础,以满足其对公共物品和公共服务的特定需求为目标,重视公共问题解决过程中的公共参与。?[2] (三)限制代理人的失范行为 在实行代议制民主的国家,委托人和代理人的关系应该如何处理一直都是一个比较尖锐的问题。公共选择理论认为,在政治领域中,官僚、政治家、选民都是理性的!经济人?,他们的目的就是谋求自身 143
生态环境损害赔偿信息公开和公众参与 办法(试行)
生态环境损害赔偿信息公开和公众参与办法（试行） 第一章总则 第一条为保障自然人、法人和非法人组织获取生态环境损害赔偿相关信息、参与和监督生态环境损害赔偿活动的权利，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《环境信息公开办法》《环境保护公众参与办法》等有关法律法规规章；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办发〔2017〕68号）；中共山西省委办公厅、山西省人民政府办公厅印发的《山西省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（晋办发〔2018〕65号）要求，制定本办法。 第二条本办法所称生态环境损害赔偿信息，是指相关职能部门在履行生态环境损害赔偿工作职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 相关职能部门，是指由赔偿权利人指定的具体负责生态环境损害赔偿工作的自然资源、生态环境、水利、农业农村、林业和草原、住房和城乡建设等部门，以及司法、财政等相关部门，在其职责范围内负责生态环境损害赔偿信息公开和公众参与具体工作。 在本省行政区域范围内开展生态环境损害赔偿活动的信息公开和公众参与适用于本办法。
第三条生态环境损害赔偿信息公开应当遵循公正、公平、便民的原则。生态环境损害赔偿公众参与应当遵循依法有序、公益自愿、公开便利的原则。 第四条自然人、法人和非法人组织（统称公众，下同）可向相关职能部门依法申请获取生态环境损害赔偿信息。公众使用生态环境损害赔偿信息，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。 第五条相关职能部门发布生态环境损害赔偿信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。 第六条相关职能部门公开生态环境损害赔偿信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。 第二章信息公开 第七条相关职能部门根据生态环境损害赔偿工作开展和推进情况，可通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、官方微博或微信公众平台等便于公众知晓的方式，依法适时向公众公开下列信息：（一）生态环境损害调查结果； （二）环境损害司法鉴定结果；
论环境法的公众参与原则
论环境法的公众参与原则 内容摘要：随着经济与社会的发展，人类赖以生存的环境受到严重的污染和破坏，甚至威胁到了我们正常的生活生产，环境并非“无主”，它是全世界人类的共同财产。为了维护环境质量，加强国家对环境的管理，需要公众广泛的参与进环境保护中来。此时公众参与原则作为环境法的一项基本原则，其作用凸现出来。但现实中，公众有效的参与环境监管还存在不少的困难。本文将就此探讨一下公众参与原则的概念、缺陷及其制度的完善。 关键字：环境保护公众参与原则不足与完善 环境法中的公众参与原则是环境法的精髓和灵魂，目的是通过公众监督，把对环境质量的影响降至最低。在环境法中确立公众参与的原则，是民主在环境管理活动中的延伸。公众参与在我国发展的时间较短，还有很多不足之处等待完善。 一、公众参与原则 公众参与原则，是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依赖社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督[i]。一些学者也称其“环境民主原则”、“依靠群众保护环境的原则”和“环境保护的民主原则”。
（一）公众参与原则的内容。 环境法的基本原则是环境法的核心所在，随着环境污染的日益严重，作为环境法原则之一的公众参与原则越发显得重要。公众参与原则起源于上世纪六十年代末七十年代初，二战后随着经济科技的迅猛发展环境问题不容忽视，一些西方发达国家相继出现公害事件和严重的环境污染，对生存环境，经济发展和社会稳定造成影响。1969年美国的《国际环境政策法》明确提出了公众参与并予以实施；1972年后更多的国家在《人类环境宣言》的影响下，肯定了公众参与的重要性，并开始了公众参与环境保护立法实践。1992年《21世纪议程》里相近的阐述了公众参与的内容，其后的许多国际法文件也都强调了公众参与在生态保护中的重要作用。公众参与原则的主要内容主要有：第一，立法赋予公众监管环保的权利与义务，确立环境权。公民的环境权指公民有权在适宜的、舒适的环境这生活，是一项基本权利。，第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行监督和控告。” 第二‘营造环保氛围、加强环保教育，提高公众的环保意识与法制概念。环保事业起步较晚，公众对环境问题的了解比较缺乏，只有通过宣传教育使公众认识到，环境的好坏与自己的切身利益，才能树立起保护环境人人有责的的良好社会风气，把保护环境变成全体公民
行政决策公众参与机制
行政决策中的公众参与机制 陈军平 马英娟 [摘 要]行政决策中公众参与机制的设计非常复杂,涉及参与方式、参与者的选择和参与强度等多维度的问题。 按参与强度由弱到强的顺序,公众参与方式主要有书面评论、听证会和咨询委员会三种。其中,听证会 和咨询委员会这两种参与方式都会涉及“谁有权参与”的问题。一般来讲,参与者的选择应遵循“均衡 性”的要求。按照“审慎性民主”的要求,公众意见在行政决策过程中大多仅起到咨询、参考的作用,行 政机关必须考虑公众意见,并在最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由,但决定权仍属于行政机 关。 [关键词]公众参与;参与方式;参与者的选择;参与强度 [中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)01-0031-04 如今,公众参与作为现代民主政治的一个范畴已被广泛接受,尤其在理论层面上,主张吸收公众参与各种与他们有关的决策已不成问题。然而,实践中,还存在许多障碍与约束。其中,公众参与的具体制度设计就是一个复杂的问题,也是直接影响公众参与效果的关键问题。本文将结合公众参与机制在运行过程中遭遇的难题和受到的质疑,就公众参与的方式、参与者的选择以及公众参与的程度等问题进行分析论证,以期对中国公众参与机制的完善有所裨益。 一、公众参与的方式 美国学者谢莉?R?安斯汀在1969年发表的《市民参与的阶梯》一文中,按公众权力(即公众意见的效力)由小到大的顺序,把公众参与的形式分为八级:(1)操纵(Mani pula2 ti on):邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问,或把意见相同的人安排到市民代表的团体中;(2)治疗(Therapy):不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素,而要求改变市民对政府的反应;(3)通知(I nf or m ing):通报信息,但没有回馈渠道;(4)咨询(Consultati on):民意调查、公共咨询等;(5)安抚(Placati on):设市民委员会,但是只有参议的权力,没有决策的权力;(6)伙伴(Partnershi p):市民与市政府分享权力和职责;(7)代理权力(Delegated Power):市民可代政府行使批准权;(8)市民控制(Citizen Contr ol):市民直接处理计划、决策和执行工作,没有中间环节。[1]根据同一标准,台湾地区学者许宗力则把公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票。[2] 基于代议民主制度和责任层面的考虑,笔者认为,安斯汀分类中的市民控制层级和许宗力分类中的公民投票方式应严格适用宪法保留原则,一般只有涉及国家主权等重大政治问题时才适用这种公众具有决定权的参与方式。对于专业性、技术性极强的行政决策问题,一般不可能由缺乏专业知识、行政能力的公众主动形成。因此,根据各国的立法及其实践,按参与强度由弱到强的顺序,行政决策的公众参与方式大致可分为以下三种: (一)书面评论 书面评论,是一种最基本的参与形式,即使行政程序法没有规定,受到行政决策影响的公民或组织也可根据宪法导出书面评论的参与权利。具体要求是:行政机关将决策的具体程序、计划、拟议决策的草案或主要内容公之于众,所有感兴趣的公众都可以通过书面或口头的方式表达意见。 书面评论这种参与方式的优点在于:成本最小,最具经济性,同时能容纳最大量的公共参与。尤其在网络时代,通告和书面评论都可以通过网站发布和接收,无需将众多的参与者组织在一起、专门花费一定的时间对行政政策进行讨论。 其缺陷在于:有可能造成“过度参与”,使行政机关淹没在“意见”中,一定程度上影响行政效率;而且书面评论多在规章草案形成之后,不具有形成性;更重要的是,书面评论的结果只起参考作用,行政机关的决策往往不受公众意见的限制,如果没有完善的说明理由机制,这种方式非常容易流于形式,甚至成为为既定决定辩护的幌子,无法真正实现维护公众利益、促进理性决策和约束行政机关的目的。 (二)听证会 以是否遵循“听证记录排他性原则”为标准,听证可分为非正式的听证和正式的听证。非正式的听证也称为“公听会”,由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表、技术专家或其他人的各种意见,但是听证意见对行政机关没有法律拘束力,仅供其决策时参考。正式的听证会类似审判,由独立的行政法官主持,参加听证的人有权聘请律师,有权口头陈述意见、提出证据,可以互相盘问、
我国公共政策制定中的公民参与方式分析
我国公共政策制定中的公民参与方式分析 本文首先列举了目前我国公民参与政府决策的八种方式，并对每一种方式的优缺点进行了分析，进而提出了优化我国公民参与政府决策的途径：完善相关制度，为公民参与提供法律和制度保障；构筑公民文化，提升公民参与的能力；扩大公民参与限度，提高公民参与的积极性；构建政府与公民之间强有力的合作关系；解决伴生性问题，促进公民参与公共政策决策的有序进行。 标签：公民参与；参与方式；优化选择 一、我国公共政策过程中公民参与方式分析及特点 由于我国政治体制的不断深化改革，公民的参与方式也随之呈现多样化。可以归纳为八种方式： 1、关键公民接触法 是指公共管理者向相关公民中的“关键人物”了解情况，征询意见，通常是通过召开小型会议、媒体宣传等方式进行。这种方式的优点在于效率较高，参与范围小，信息沟通点集中，几乎不需要专业性技术，并且对于管理者来说，参与成本低，几乎不需要分享决策影响权。缺点主要表现在，参与对象大多是社会上的少数精英，有可能代表某一利益集团的利益，也有可能脱离广大公众。所以，在运用这一方法时，要求管理者不要局限于特定的关键人物，可以从多个领域寻找一些代表不同利益的候选人。 2、公民调查 公民调查是指政府一般通过电话访谈，问卷调查的方式，向公民了解有关政策议题的信息或对某些政策决策的态度或建议。这种方式的优点主要在于，接受调查的公民范围广，结果有一定的代表性，可以比较真实的反映出公民的利益要求。缺点是公民在回答问卷问题时，对于一些敏感问题，公民的意见有所保留，且公民的答案一般都不稳定，缺乏对长远利益或者整体利益的考虑。并且这种方法具有局限性，在问题设计上，可能并不能将有关政策议题的全部问题罗列出来，在调查项目上有一定的缺乏。在使用这种方法时，公共管理者最好以合作的方式进行调查，即借助和使用对相关政策有关的或者有所研究的人员进行调查，这样更具有专业性。 3、公开听证方式 所谓公开听证是指政府部门在做出涉及公众或者公民利益的公共决策时，以召开公开会议的形式听取利益关系人、社会各方及有关专家的意见，从而最大程度的代表公民和各方利益的利益。这种方式现在已经被政府广泛的应用，例如郑州政府主持召开的“地铁票价”听证会和“水价调整”听证会。这种方式的特点主要
建设项目环境影响评价公众参与说明格式要求环境部模板
建设项目环境影响评价公众参与说明 格式要求 1 概述 建设单位组织的建设项目环境影响评价公众参与整体情况概述。 2 首次环境影响评价信息公开情况 2.1 公开内容及日期 说明公开主要内容及日期，分析是否符合《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》）要求（确定环境影响报告书编制单位日期一般以委托函或合同载明日期为准）。 2.2 公开方式 2.2.1 网络 载体选取符合性分析，网络公示时间、网址及截图。 如同时还采用了其他方式，予以说明。 2.3 公众意见情况 公众提出意见情况，包括数量、形式等。 3 征求意见稿公示情况 3.1 公示内容及时限 说明公示主要内容及时限，分析是否符合《办法》要求（征求意见稿应是主要内容基本完成的环境影响报告书）。 3.2 公示方式 3.2.1 网络 载体选取的符合性分析，网络公示时间、网址及截图等。
3.2.2 报纸 载体选取的符合性分析，报纸名称、日期及照片。 3.2.3 张贴 张贴区域选取的符合性分析，张贴的时间、地点及照片。 如同时还采用了其他方式，予以说明。 3.3查阅情况 说明查阅场所设置情况、查阅情况。 3.4公众提出意见情况 公众在征求意见期间提出意见情况，包括数量、形式等。 4其他公众参与情况 说明是否采取了深度公众参与，论证合理性。 4.1 公众座谈会、听证会、专家论证会等情况 若采用公众座谈会方式开展深度公众参与的，应说明公众代表选取原则和过程，会上相关情况等，附座谈会纪要。 若采用听证会方式开展深度公众参与的，应说明听证会筹备及召开情况，附听证笔录。 若采用专家论证会方式开展深度公众参与的，应说明专家选取原则和过程，列席论证会的公众选取原则和过程，会上相关情况等，附专家论证意见。 4.2 其他公众参与情况 如采取了请求地方人民政府加强协调指导等其他方式的公众参与，说明相关情况。 4.3宣传科普情况 若采取了科普宣传措施的，说明相关情况。
公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》
公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》 【字体:大中小】2007－08-091１:１5 来源： 广州市人民政府法制办公室所静 当今世界范围内的公共管理领域中，公民参与决策涉及到社区发展规划、社区犯罪预防、公共交通、环境保护计划和危险废弃物处理等公共事务的管理的事项。公民控制信息资源的可能性,为公民的有力参与活动提供了技术化基础。公民社会(在市场与政府之外的“第三种力量”)的发展与非营利组织活跃成为公民参与强有力的组织基础。信息技术的快速发展和传播,使得越来越多的公众意识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。同时,公共管理者也意识到,如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对,那么政府的决策制定也将是毫无意义的。从前那种大多数公共管理者习惯于在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作的情况已经越来越少；公共决策需要公众参与已成为普遍的共识。公民参与对于公共决策的合法性与适当性起着越来越重要的作用。 在对公众参与的必要性达成共识之后，公共管理者们不禁又会产生这样的问题,即是不是所有的公共决策都必须或者都需要公众参与？如果不是，公共管理者在不同决策情况
下,应以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公民参与形式？怎样维持公民参与代表性与政府管理活动效率之间的平衡？公众参与对于公共决策的影响有哪些?政府应在什么时候,以什么方式适当地使用不同层次的公民参与形式？ 阅读约翰?？克莱顿？?托马斯教授所著的《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》一书，将促进我们对上述问题的思考及解答。作者在整本书中分别分析了影响公众参与范围与方式的要素、不同的公众参与方法适用的条件及优缺点、公众参与对公共管理者提出的要求等问题，并提供了较为明确的指引。书中确立并分析了“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”。这里的“公共决策”主要指“行政决策”或“政府决策”。其决策过程不同于由公民投票表决产生的、以民主为要件的决策过程;这里提到的“公众”，主要是作为政府提供的公务服务的接受者的社会普遍大众、群众团体或组织,在个别地方，还包括了政府的相关责任部门。笔者以为,将这一模型的适用范围进一步扩展到政府系统内部的征求和表达意见上,也未尝不可。 一、公众参与问题是公共决策过程中的重要问题 通过对日常公共决策中不同案例的研究比较，管理者们发现，公众参与的成功与否,对政策的制定及其目标的实现产生重要的影响。一方面我们可以预期,公民参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公民接受政府
环境法的公众参与原则
环境法的公众参与原则 【摘要】：随着环境污染和生态破坏的日益严重，环境法的公众参与原则问题得到越来越多人的重视。该问题源于上世纪60年代，是人类在实践中不断发展总结出来的。随着《人类环境宣言》和《里约环境与发展宣言》等等全球性法律文件的相继出台，环境法的公众参与原则问题引起了我国学者的研究兴趣。目前,我国学者对这一问题的研究还存在很多值得思考的问题,不仅在概念上表述不一,而且在参与主体及内容的界定上也存在分歧,尤其缺乏对这一原则进行深入的理论剖析。由此，本文的第一部分就该问题的概念进行说明。公众作为推动环保的一支重要力量,它的兴起离不开市民社会的建构,市民社会的孕育有助于人们思想观念的解放、民间社会团体的形成,从而为公众参与环境保护提供了思想观念上的重要准备,为公众参与成为环境法的基本原则提供了理论前提。再次确立公众参与原则也是保护环境权这一基本人权的必然要求,在探讨公众参与原则的理论基础的前提下，本文分析了我国环境保护法对公众参与的相关规定和存在的问题，提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议。本文在肯定公众参与原则是环境法基本原则的基础上，结合国内外有关环境法参与原则的立法现状，对公众参与原则的立法体现与实施机制上的不足，提出了一些弥补缺憾的完善设想。以及要进一步完善公众参与原则的实施机制。 【关键词】：环境法环境保护公众参与公众参与原则 【Summary】 As environmental pollution and ecological damage is serious, environmental laws of the public participation in matters of principle is more and more people's attention. the problem lies in the sixties, the last century is constantly developed in practice, to sum up. As the universal declaration of human environment and the rio declaration on environment and development of global legal document, environmental laws in the public participation in matters of principle was a scholar's study interest in our country. at present, china's scholars to this study is much thinking, not only in conceptual terms, and in the body and the contents of the divisions, especially the principles of the theory. it also Thus, the first part of the problem of concept in promoting environmental protection. the public as an important force, its rise from the public social constructionism, which helps people of the concepts of liberation, civil society organizations, public participation in environmental protection to provide ideas in preparation for public participation in the basic principles of environmental laws have become a theoretical basis. To establish the public to participate in the same principle is to protect the environment to the basic human rights of the natural requirements for public participation in discussing the principle of basic theories of this paper analysed our environments for the public to participate in relevant provisions and problem and to improve our environments of public participation in the principle of legislation. this proposal in principle is that public participation in environmental laws on the basis of the basic principles, which combines principles of environmental laws in the relevant legislation the status quo, To the public to participate in the principle of legislation and enforcement mechanism reflects the inadequate and made some support the idea of perfection. and to improve public participation in the implementation mechanism. 【Keywords】 Environmental laws, Environmental protection, Public participation in, Public participation in principle 目录
公共决策的公共性与公民参与
公共决策的公共性与公民参与 摘要随着社会经济和民主政治的不断发展，公民参与公共决策日益成为一种普遍而重要的政治现象。在现实生活中，公民参与公共决策要受到公共决策体制、决策渠道、决策法制、决策意识等因素的制约。因此必须积极采取措施，化解制约因素，扩大公众对公共决策的参与，从而促进公共决策的有效执行。 公共决策是指公共决策者对公共资源进行有效配置，并为实现公共利益最大化、合理化而进行的决策活动。其实质是对社会资源的有效配置和对社会价值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民参与公共决策是公民个人或公民团体通过各种方式和途径参与公共事务、影响和推动包括政治系统中的各种决策的活动和行为。党的十七大强调要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。这是党对“推动什么样的政治参与，怎样推动政治参与”这一时代命题的科学回答，具有重大的理论意义和实践指导意义。从某种义上讲，对切身利益的密切关注是公众参与公共决策最直接的动因。然而，在现实中，公众参与公共决策不是仅有参与的愿望和要求就可以实现的，而是必须依托于一定的政治制度，受到众多因素的影响和制约。必须积极寻求对策设计，化解制约因素，以扩大公众对公共决策的参与。 一、公民参与公共决策的现实意义 在当代，随着社会经济和民主政治的不断发展，公众参与公共决策已日益成为一种普遍而重要的政治现象，不断扩大和完善公众有序的政治参与，对于推进我国公共决策的科学化与民主化具有重要意义。（一）公民参与有助于公共决策的发现和确认公共决策过程最关键、最重要的一步是决策问题的发现和确认，在这一过程中，公民的广泛参与是实现决策最关键的因素。保证获取政策问题确认时所必需的充分、准确的信息。社会公众参与可以改善大多数决策者只能了解到数量有限的信息和由于种种主客观原因在传递过程中被“改变”的情况。具体有两方面的表现：（1）社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况，传达的信息最全面、最真实；（2）社会公众参与决策过程直接与决策者交流，从而为政府或决策者提取信息提供了一条捷径。某一社会问题要成为政策问题，首先得进入公众议程，而后进入正式议程，最后才形成政策问题。公众参与决策过程的一个重要作用就是可以将进入公众议程的社会问题尽快提交政府使之成为正式议程，这是政策问题确认的关键。在公众广泛意见之后政府达成的有效协议能够更有效的适应公共政策制定的需要，从而满足人们实际生活的需要。（二）公民参与决策过程有助于推动政策的顺利执行社会公众参与决策过程对于提高公共政策的执行度具有重要的意义。一方面，社会公众参与扩大了决策资源的提取范围，增强了政治体系的利益整合功能，因此公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，从社会心理方面来说，公众参与决策满足了社会公众参政议政的心理需要，增强了他们的政治功效感、影响感和尊严感等。社会公众参与决策，可以使公共政策更易于被社会公众接受和认同。这种认同感进而增进公众对政府的信任感，减少政府推进政策执行的成本投入。社会公众参与决策对于提高政策执行效力，也是功不可没。公众参与使社会公众对政策合法性确认不疑，对政府的信任感大大提高，从而以积极、正面的态度推动政策的执行，大大提高了政策的执行效力。（三）公民参与有利于实现决策体系的合法性基础合法性意味着某种政治秩序被认可的价值，是政治统治依据的传统或公认的准则，而得到人民的同意和支持。在一定意义上，公众参与是以公众对现存政策体系合法性的基本认同为前提的，本质上就是公众通过合法的参与途径向决策体系表达自身利益要求以影响政策体系的公共政策过程。在参与过程中，公众已经在一定意义上直接或间接地同意和认可了政策体系的权威，并且直接显示出了公众的政策倾向，而这种政策倾向则是政策体系制定政策的重要依据。显然，如果没有公众的参与，就没有公众对政策体系及其政策方案的同意与认可，合法的政策体系也就不复存在了，这就是政策体系合法性的基础。市场经济的发展确认了公众在经济活动中的主体性，增强了公众的利益意识和参与意识，从而增强对政策体系的认同感，增强政策体系权威的合法性。二、公民参与公共决策的阻碍因素分析改革开放以来，我国在大力发展社会主义市场经济的同时，也积极推动公民在公共决策参与过程中的积极作用。但由于各种因素的影响，我国公民对公共决策的参与无论在广度和深度上都还很不够。主要表现在以下几个方面。（一）公民参与体制保证不健全 公民的有效参与公共决策需要具体参与制度和程序的保障，只有在制度和程序上同时有保证的情况下才能保证公民参与公共决策的有效进行。中国虽然已经有自己的一套政治参与制度，但是公民参与方面的制度
环保需要公众深度参与环境消息公开办法将要出台.doc
环保需要公众深度参与环境信息公开办法 将要出台- 环保公众参与不能够停留在种树植草的层次上，而是应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权及对各类环保公共事务进行深度参与。 一份政协委员“依法设立国家‘环保公益日’”的联名提案引起了国家环保总局的积极回应。日前，在潘岳副局长的带动下，包括北京在内的全国八个城市的一万人用种下5000棵树的实际行动共同倡议设立全国“环保公益日”。潘岳提出，环境保护需要公众的深度参与。今年上半年，环保总局将出台我国第一部有关环境的信息公开办法。 在不久前召开的全国政协会上，濮存昕、杨澜等18位政协委员联名提交了一份提案，建议用法律手段建立公众参与环境保护机制，设立国家“环保公益日”。他们认为，“环保公益日”可以有效地引导环境保护的公众参与。他们建议，应用法律的方式明确公民参与环境保护的权利与义务，包括明确公民可以什么方式、渠道参与环境保护，明确参与的方向和界限，在参与过程中的行为规范等。
日前，潘岳带数十名文化界名人到北京八达岭长城脚下植树，建“环保公益日纪念林”。令现场人士没想到的是，突如其来的沙尘暴也来“捧场”。“设立国家‘环保公益日’实际上是在培育一种‘新公益精神’”———与沙尘暴一起飞扬的还有潘岳的新思想：解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。环保公众参与不能够停留在像今天这样种树植草的层次上，而是应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与。因此，推进公众参与环境保护，建立和健全环境保护的法律机制显得尤为迫切。“ 潘岳透露，去年初，国家环保总局出台了中国第一部环保公众参与的政府规章《环评公众参与办法》；今年上半年，还将出台中国第一部有关环境的信息公开办法。这些都是为培育“新公益精神”奠定的基础。 法制日报
浅论我国环境保护法中的公众参与原则
摘要】随着环境污染和生态破坏的日益严重，公众参与得到越来越多的重视。公众参与环境保护指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。在探讨公众参与原则的理论基础的前提下，本文分析了我国环境保护法对公众参与的相关规定和存在的问题，提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议。 【英文摘要】The environmental pollution and the ecology destroy is serious day by day，then the public participation obtains more and more values. Public Participation In The Environmental Protection is activities that the public have rights and interests to equally participate in environmental legislation，decision-making，law enforcement，administration of justice and etc. based on discussing the rationales of the principle of public participation，This article has analyzed the related regulations and its existing questions of the principle of public participation in environment protection law，and proposed the legislation suggestions to consummate them. 【关键词】公众参与；环境权；环境保护 【英文关键词】public participation；right of environment；environmental protection 中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，如酸雨、臭氧层破坏、全球性气候变化、生物多样性锐减、土壤退化的加速、淡水资源的枯竭与污染、森林面积急剧减少、突发性环境污染事故等。而治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度，除了人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因以外，从更深层次上看，还有一个重要原因， 就是公众参与程度太低。 公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。参与的主体是公众，一般意义上的“公众”是众多分散个人的集合，是政府为之服务的主体群众，是一个群体概念。但凡涉及到社会经济活动的事情，真正的主体就应该是个体的人。因而环境保护领域的“公众”也不应该是抽象概念下的公众，其应该强调个体。公众参与是发达国家环境法的一项基本原则，是指在环境保护领域，公民有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权 益相关的一切活动。 一、公众参与原则的理论基础 （一）公共信托理论 在19世纪60年代以前，人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看待，而对其生态属性却知之甚少。兼之由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的特性，法律没有将其纳入调整范围而予以保护，事实上，政府对环境资源的利用基本上是持放任的态度。这直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利用，从而使环境质量不可逆转地恶化。美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或缺，我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其视为全
信息化背景下地方政府公共政策制定中公众参与研究
信息化背景下地方政府公共政策制定中公众参与研究 发表时间：2018-10-29T10:40:01.217Z 来源：《知识-力量》2018年12月中作者：石荣芹 [导读] 世界进入信息化、全球化时代使得公民参与公共政策制定的重要性日益凸显。全球化网络科技的迅猛发展，为公民参与公共政策制定创造了更多参与的渠道。这不仅大大增加公民参与的深度和广度，更使得公民参与的形式日益丰富、真实、便捷。公共政策内在的民主特性要求民众的参与。 （中国海洋大学，山东青岛 266000） 摘要：世界进入信息化、全球化时代使得公民参与公共政策制定的重要性日益凸显。全球化网络科技的迅猛发展，为公民参与公共政策制定创造了更多参与的渠道。这不仅大大增加公民参与的深度和广度，更使得公民参与的形式日益丰富、真实、便捷。公共政策内在的民主特性要求民众的参与。在当前信息化背景下，提高公众参与水平对确保地方政府公共政策制定的合法性，推动公共政策的有效执行有重大意义。本文研究了学术界对于公众参与公共政策制定的概念界定，分析了当前我国公众参与的现状和存在问题，深入分析了信息化背景下公众参与问题存在的原因并提出了提高公众参与的可行路径。 关键词：信息化；公共政策；公民参与 一、公共政策制定中的公众参与有关概念界定 传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，旨在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。 1.公共政策的概念 关于公共政策的概念，国内外学者存在诸多论述，卡尔?弗里德里奇认为，公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定的目标或达到某一既定的目的。托马斯?戴伊认为公共政策是设计大量人力和资源或关系到很多人的政府决定：凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。 在国内有也许多研究，国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划”。国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。” 公共政策本质上具备公共性、价值性及权威性的特征，规范社会公共问题，对公共价值进行选择并分配，公共政策应该随着社会的变革进行不断的自身完善，适应外部环境的变化。公共政策的制定通过国家工具予以实施，引导规范公众达到特定目标。 2.公众参与的概念 什么是公共政策中的公众参与？所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，公共政策研究制定机构与公众及利益相关人员或组织沟通连接，获取信息，听取意见，反馈意见，是公众参决定公众事务，在公共治理中表达意愿和利益诉求的过程。 简言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。 3.信息化时代背景 信息化时代就是信息产生价值的时代，信息化是当今时代发展的大趋势，代表着先进生产力。信息化时代按照托夫勒的观点，第三次浪潮是信息革命，大约从20世纪50年代中期开始，其代表性象征为“计算机”，主要以信息技术为主体，重点是创造和开发知识。随着农业时代和工业时代的衰落，人类社会正在向信息时代过渡，跨进第三次浪潮文明，其社会形态是由工业社会发展到信息社会。第三次浪潮的信息社会与前两次浪潮的农业社会和工业社会最大的区别，就是不再以体能和机械能为主，而是以智能为主。 信息化时代，最显著的特征就是信息传播的快捷性。尤其是21世纪以来，随着互联网的发展，信息技术的飞速进步，微博、微信等移动社交产品大行其道，信息传播的途径开始由PC端大规模向移动端转化，信息传递的方式也更加丰富和快捷，突破了信息在时间和空间的限制，凸显信息传播的快速性、透明性、广泛性、普遍性。截至2018年上半年，中国网民规模达8.02亿，互联网普及率达到57.7%，半数中国人已接入互联网。手机网民规模高达7.88亿，有98.3%的网民通过手机上网，Wi-Fi无线网络成为网民在固定场所下的首选接入方式，移动互联网塑造了全新的社会生活形态，成为中国互联网近年来持续夺目的景观。 信息化为政策的制定与传播同样提供了便利途径。一是政策发布的方便性，信息时代，政策不必像以前一样通过传统的手段进行逐级传达，通过门户网页、信箱、媒体等，政策可以实现一夜传遍全国，极大地便利了政府发布政策。现在的政府网站治理，都是为了规范政府信息发布行为。二是民众阅读了解和信息反馈的便利性，相应的，公众通过电脑、手机客户端等方式，微博、微信、社区等在线平台，通过互相分享传播，更加提高了公众了解的速度。三是方便了政府与民众之间的交流互动。网络在线问政、官方微博、政务网站、政务公众号等都极大提高了政府与公众交流的时效性，扩大了交流范围。 二、公众参与的必要性及现状分析 1.公众参与的分析 公共政策是对社会价值进行的权威性分配。公众参与政策制定过程,有利于多元利益诉求的充分表达,弥补政府决策中可能因理性缺失带来的判断失误,增加公众对政策的理解和配合,提高政策执行效果。作为保证公民参与权的根本途径,公众对政策制定的参与日益受到社会关注,政府也通过政策公示、听证会、调查问卷等方式对此进行积极探索。适当的公众参与不仅将有助于提高政策制定过程的合法性与合理性，增强政策的权威性，而且能使公众在参与过程中通过一定的途径反映自身的利益要求，感觉到权益受到保护，增强公众的社会的荣誉感和责任感，更积极地维护社会稳定。公众参与的过程提高了社会活力，股不断改善社会治理结构和治理手段，对中国社会的民主发展和