中国的政策过程理论分析框架

中国的政策过程理论分析框架

一、中国的政策过程

中国政策过程的一个重要特征是对“共识”的目标诉求。共识就是意见一致。我国的宪政制度、政府体系以及党政关系均将共识视为政策目标。在政策过程的实践中，共识诉求甚至超越单纯的理性目标，如用政策方案的“可批性”代替“可行性”的情形。共识可以通过多种方式达成，如指令、协商、竞争等。

政策过程由政策舞台、政策参与者和共识过程三个变量构成。政策舞台即政策制定的政府部门、机构或非正式组织。政策参与者指以直接或间接方式影响政策制定的行为个体。共识过程即意见收敛的过程，在政策研究中，共识过程与信息流动的方向、官僚组织的层级、参与政策制定的组织及网络等均相关。

政策过程的模式受到制度环境的显著影响。

制度环境包括政府组织结构、资源配置方式、产权结构和意识形态等变量。

政府组织结构决定了政策制定的舞台、程序和规则，并规定了政策参与者之间的权力关系。

资源配置方式和产权结构决定了政策参与者的利益格局和政策立场。

意识形态决定了政策参与者的政策信仰和政策偏好。

由于不同的政策参与者在权力关系、利益格局和政策偏好上不可避免地存在差异性，政策压力和冲突随即形成，政策过程就是缓解政策压力、解决政策冲突的共识形成过程

政策舞台的制度化层面就是政策提出、酝酿、构思和决策的官僚体系。官僚体系是政策舞台的制度化层面就是政策提出、酝酿、构思和决策的官僚体系。官僚体系是政策过程的组织基础和制度框架，它规定了各个部门的机构设置、隶属关系和职能分工，从而限定了政策在哪些政府部门制定、经由何种程序和规则、最后以何种方式颁布和执行。制度化层面上的官僚体系提供政策过程的正式规则，其政策压力和意见传达、收敛、并达成共识的过程通常是自下而上的、程序化的过程;

政策舞台的社会化层面就是参与或影响政策过程的机构、团体或个人所组成的非正式关系网络，即协商网络。揭示了官僚组织和正式制度背后的动态因素，如哪些人在积极推动、其影响力的来源、作用途径和影响强度等。协商网络因政策领域不同而呈现出较大差异，通常根据行为主体参与程度的差异分成不同的层次，即决策层、酝酿层、影响层，形成由内及

外渐次扩散的涟漪。社会化层面上的政策协商网络则为政策过程提供了潜在的、关键的动力，其政策压力或意见的传达、收敛和共识形成的模式通常是自上而下的、间断性的过程。由于制度化层面上的政策过程缺乏动力和自发收敛的可能性，而社会化层面上的政策过程又缺乏相应的合法性，因此，两者的有效互动才能够形成最终的政策共识。

决策层进行决策时主要有两个考虑:一是利益平衡，二是政治稳妥。首先，由于决策层的核心成员是国务院全局性领导(总理或副总理)，各部委之间的职能冲突和利益矛盾最终上升到该层次寻求解决，故平衡和协调相关各部委之间的利益是全局性官员考虑的首要因素。有的访谈者将其形象地比喻为“弹钢琴”。其次，决策层成员均为部级以上的政府官员。在中国的政治生活中，部级以上官员由执政党的组织部门考查并“推荐”任用，因此，他们通常具有较强的政治素养和政治生涯发展的期望。同样，政治形势的变化对该层次官员的决策具有决定性的影响。

酝酿层。酝酿层是指政策得以提议、讨论、修改并成文的范围。政策的初稿或草案在该圈子的成员之间传递并修改，通常根据需要组织多次工作会议，邀请部分或全部酝酿层的成员参加。酝酿层的最终成果是提交给决策层的政策方案。相关部委的部分司局是其中的核心成员，起到“牵头人”的作用。

政策草案在酝酿层的决策规则是“寻找支持，求同存异”。为了使政策草案能够在上级审批的时候更具有说服力，“牵头人”必须有意识地寻求其他机构、部门或企业代表的支持，从各个方面论证政策的必要性和合理性。为此，参与政策酝酿的“圈子”经过有意无意的筛选，从而找到一批政策取向大致相同的支持者。在具体政策细节上的分歧，往往通过工作会议和反复论证，最终求同存异，就大致相同的政策意见达成共识。

政策草案出现较大争议的情况下，酝酿层可能会出现多个竞争性的“圈子”，即由其他持不同政策取向的机构或团体“牵头”，组织另一批官员、专家或业界人士，酝酿另一份政策草案。这个竞争性的政策草案及其“牵头人”，有时由上级的决策层指定，有的则由酝酿层官员自发形成。

酝酿层决策时主要的考虑是职责和程序，即官僚组织的决策原则)“牵头人”所在的官僚组织部门的组织利益决定了其政策取向。政策的提出、讨论、修改和提交上级审批等环节，仍然是“牵头人”工作职责的一部分。

影响层

影响层是政府体制外通过非官方或半官方渠道影响政策过程的范围。中国集成电路产

业的政策影响层包括如下一些机构和人物:资深的离休干部、海外知名人士或民间团体、国内外政策研究思想库等。

二、中国政策过程的参与者

1、政治权威是最重要的政策参与者。一般而言，决策层精英中的全局性官员即为政治权威，在实际案例中，本研究将国务院副总理及以上职务的政府官员界定为政治权威。另一部分决策层精英，即主管各部委的部长级官员，同样的理由，一定程度上可被视为潜在的(未来可能的)政治权威。

政治权威在政策过程中的功能主要表现为如下几种。

(1)操控设立议程的“机会窗”

特定部门的产业政策是否能否提交到中央政府的议程表上，是政策过程的关键起始步。从夭折的《电子振兴法》、“908工程”、“909工程”和“18号文

件”的议程设定来看，政治权威在其中起到了“政策机会窗”的作用。政治权威对集成电路产业的特殊的、有时也是短暂的关注，能够促使相关政策或项目迅速提上中央政府的议程;相反，政治权威对集成电路产业发展缺乏信心和持续性关注，也使得政策的机会之窗长时间紧闭。

(2)协调不同部门之间的利益

决策层的政治权威对提交上来的政策方案不仅仅是简单地表示同意或否决，更重要的是对政策内容提出修改或改进的建议，取得各方面的认同，最终达成共识。进人决策层的政治权威通过对政策文件的圈阅、批示或会议等方式交流意见、达成共识。对于一时难以决断或难以协调的问题，政治权威倾向于采取转移决策人、暂缓决策或返回要求补充论证的方式搁置起来。

(3)加速政策过程，提供政策过程的“例外动力”

政治权威的第三个功能就是加速政策或项目的制度化流程。政策方案被提上议程后，需要经过严格、复杂和繁复的商讨和审批程序。

2、技术型官员是政策过程中最为主体的参与者。

酝酿产业政策方案技术型官员是酝酿产业政策方案的主要力量。作为其职责的一部分，技术型官员负责制定产业发展战略、对政策方案的细节加以征询、修改和成文，最后提交给上级领导。技术型官员的专业技术背景影响其政策方案的选择。

作为政策过程的内生性动力，持续推动政策方案的上达

技术型官员在自身职责的范围内积极的、持续地推动政策方案上达到上级官员的手中，并响应上级的询问、意见和要求，对政策方案做出调整。受制于政府体制的规定，技术型官员只能在自身的职责范围内行事，并且向自己的上一级官员汇报和负责。

(3)政策的执行和反馈

技术型官员负责执行相应的政策或项目，考察并反馈政策的执行效果，从而推动政策演化或项目进展。由于‘!，国特殊的决策体制，已经做出决定的政策往往具有极大

的模糊性，需要在执行过程中不断地明晰和调整。因此，政策的执行过程实际上与重新决策的过程融合在一起，政策执行是政策过程中十分突出的环节。

3、社会精英是政策过程中最具活力和创新精神的参与者。

社会精英是指学界、业界和社会活动界有影响力的专业人士，如知名的科学家、学者、企业家或社会活动家。

政治权威、技术型官员和社会精英，政策过程中的这三类参与者既结构化于制度化层面上的各个官僚组织部门，也活跃在社会化层面上的协商网络中。这些政策参与者在官僚组织部门和协商网络之间的行为和功能，构成了两个政策过程层面的结构性张力。

在制度化层面上，政治权威处在官僚体系的上层结构，如国务院常务会议、总理办公会议等，负责审议政策方案并做出决策。技术型官员位于政府官僚体系的中层，如国务院的各个部门及其司局，负责响应上级领导的要求，编制和提交政策方案，并且负责执行政策和反馈政策效果。社会精英，尤其是“体制内的”社会精英，主要位于各个科研机构和高等院校，向政府决策部门提供各种技术支持、政策研究和咨询服务。

在社会化层面上，政治权威位于决策层，对重大产业政策的议程设定具有潜在的决定性作用。此外，政治权威对于协调不同政府部门的利益矛盾、推动政策出台的进度也具有重要作用。技术型官员位于酝酿层，其政策思想受到自身部门利益和专业知识的影响，具有一定的倾向性。在编制政策方案的过程中，技术型官员积极寻求联盟和支持，以期方案顺利通过。位于政策影响层的社会精英不仅包括“体制内”的专家学者，也包括“洋务派”的知识精英和企业精英。社会精英的功能在于发挥其个人影响力，向政府部门或官员提供政策建议。