“两图合一”的一张图式管理机制建设探索——以武汉市规划管理用图为例

“两图合一”的一张图式管理机制建设探索

——以武汉市规划管理用图为例

潘聪，肖江

摘要：近年来“多规合一”成为规划体系改革和实践的一个重要方向和手段，但以基于编制体系的研究和技术标准、规程方面的研究居多，本文以武汉市“两图合一”一张图建设项目为例，论述了控规层面的一张图管理机制如何建立、运行并有效规范规划管理审批业务，协调城规与土规在空间上的高度融合与统一实施。

关键词：两图合一一张图管理机制

1.武汉市规划管理用图的建立

武汉市规划管理用图（简称“一张图”）自2010年正式发布以来，广泛应用于武汉市规划编制、管理等各项工作。“一张图”是以基础地理信息、规划审批信息和用地现状信息为基础，以控制性详细规划和乡（镇）级土地利用规划为核心，系统整合各层次、各专项规划成果，具备动态更新机制的信息共享技术平台，由“统一规划管理用图”和“法定规划库、专项规划库与现状信息库”构成。

建设初期，“一张图”主要由以控规为核心的各类城乡规划组成，随着应用的不断深化，服务范围的不断扩大，在“规土合一，编管合一”的新形势要求下，2011年武汉市国土资源和规划局启动了“两规融合”研究工作，将如何尽快在“一张图”平台中纳入土地利用规划信息，实现规划与土地的“两图合一”确定为“一张图”工作的首要任务。

经过系统的研究分析，最终确定“一张图”结构为：市、区、乡三级土地利用总体规划纳入法定规划库，土地储备近期规划、基本农田划定、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、年度土地储备供应计划和土地资产专项规划等纳入专项规划库，并最终建立了在主城区内部以中心城区（报国务院审批的控制范围）土地利用总体规划和控规导则、细则“融合”；在主城外则以乡（镇）级土地利用总体规划和组群控规导则、乡镇总规“融合”，并吸收相关土地整治专项规划内容，两者组合形成统一平台。

表1 两图合一一张图地块属性结构表示例

2.“一张图”对实现“两规融合”的意义及效用

“一张图”纳入了城乡规划和土地规划后成为衔接“两规”最直接有效的技术平台，实现了“两规”统一编制，统一使用，统一决策，统一调整，有效地促进了国土和规划的管理人员步调协调一致，将土规与城规的编制工作、管理工作紧密地联系在一起，对统筹城乡建设协调发展，合理开发利用土地资源，有效协调城乡建设与耕地保护的矛盾起着关键的作用。

2.1 促进了规范全面的技术标准体系形成

土地规划和城乡规划虽然都是针对土地资源的空间布局规划，但由于学科差异、所属管理部门不同和自身规划侧重点不一样，采用的技术规范和技术规程也不尽相同，导致两者的规划成果衔接较为困难。在“一张图”建设过程中，针对用地分类标准、制图规范、基础工作底图甚至“两规”的编制单元和管理单元等多方面不一致的内容制定了相应的技术规程，建立了用地分类对应关系，规划编制标准工作底图，统一划分的规划管理单元等等，形成了涵盖城乡规划和土地规划的全面的技术标准体系。

2.2 促进了城规、土规的共同管制机制建立

“一张图”的建立，使得城乡规划和土地规划的管理人员，在审批中都必须依据同一个规划管理依据进行。同时“一张图”具备严格的调整机制和联动机制，它将土规与城规、法定规划与专项规划之间相互关联，牵一发而动全身，保证了各类规划的一致性。同时维护程序按深化、更正、微调、调整四类分级设置。对情况简单的项目进行流程简化，从而实现了管理效率的提高。

2.3 促进了规划编制科学性和可操作性的提高

“一张图”正式运行后，规划编制成果不再是“纸上画画，墙上挂挂”的成果图集，而转化为切实指导管理工作的技术依据。通过在规划管理工作中的具体应用，以往编制工作中隐含的规划实施性不强、土规与城规各自为政等问题都逐渐暴露，引起了规划编制工作者的重视，从而有效促进了规划编制科学性和可操作性的提高。

3.“一张图”维护更新机制的实践与做法

3.1 维护更新机制建设历程

“一张图”维护更新机制的建设一直将规划管理工作的需求与“一张图”本身的发展阶段、工作重点紧密结合。2009年8月，为配合“一张图”试运行工作，武汉市国土资源和规划局首次发布了《武汉市规划管理用图管理办法（试行）》和《武汉市规划管理用图使用细则》，明确了各单位、各部门在“一张图”建设及使用工作中的职责，树立了“一张图”是武汉市规划编制和管理工作中的主要法定平台的地位并在全市各项行政审批工作中推行使用。

通过近一年不断优化完善，2010年9月将原有2个管理规定合并，修订形成了《武汉市规划管理用图使用规定（试行）》，提出“一张图”维护更新机制概念并设定了相应工作流程。该规定标志着武汉市“一张图”正式运行的开始，其发展历程由建设阶段迈向应用阶段。

其后在2012年2月，针对实施过程中出现的调整程序不够简明，部分要求不够清晰等问题，一张图使用规定第三次优化，完善并细化了“一张图”调整程序和数据使用程序，对原来较为繁琐的程序进行了清理和归并。该规定的出台，标志着“一张图”动态维护更新机

制的完全建立。2013年10月，使用规定第四次优化，在充分总结历年办理的数百案例之后提出项目办理技术准则，对结论清晰、依据充分的项目开辟了绿色通道，有效提高了维护更新工作效率。

3.2 维护更新机制的内容

维护更新机制建立的主要目的是通过维护“一张图”，最终建立编管合一的工作机制，使武汉市城乡规划和国土资源两方面的编制和管理工作统一标准、统一依据、规范程序、协调一致。按照受理项目的情况，维护更新工作分为“深化、更正、微调和调整”四个类型。

深化指根据相关法律法规落实规划要求或进一步深化规划内容。更正指规划审批行为在前，而规划编制成果没有落实的。微调指对规划结构无影响的局部用地调整，如涉及五线及公益性设施，则调整后设施的规模、等级、实施难易程度或建设标准应提高或不变。调整则为规模较大或涉及五线及公益性设施降低标准、调减等。

上述四类维护更新工作类型，根据情况的复杂程度设定了相应的流程，对简单项目设定了简易流程。例如深化类型视为符合规划要求，经初审——校核即可更新至“一张图”，更正需处室会签确定，微调类型需会议审定。

对于调整类型，由于其往往涉及五线及公益性设施等关系城市长远利益的项目，情况复杂，用地规模较大，相应设定了严格的审查论证程序：处室初审——编展中心技术论证——相关处室联审——专家评议（技委会审议）后方可更新至“一张图”。

原则上，凡拟调整控规法定文件、土地利用总体规划等已批规划的，均需经过处室初审、技术论证、处室联审、专家评议、公示等环节，并按有关规定报政府审批或备案后方可进行。

值得一提的是，在技术论证环节武汉市“一张图”将城乡规划与土地规划相连，法定规划与专项规划相连，构建了规划联动调整机制。对办理维护更新手续的所有项目，编展中心都会在项目办理初期进行校核，涉及在有条件建设区选址、调整已批专项规划中确定的蓝线、绿线和中小学等有关城市公共利益和强制性控制要素的，先研究其调整目的，确定项目符合相关要求后协调相关责任处室组织编制调整方案并征求主管部门同意。在前期方案确定后，编展中心再进行关联性调整论证工作，协调方案涉及的其他各项规划，例如调整土规引起的城规变化，调整专项规划引起的控规变化或调整红线引起的用地变化等等，最终形成各类规划一致的技术论证方案。

3.3 实施评估手段

自2010年9月正式运行以来，“一张图”作为武汉市规划统一管理平台有效保障了规划管理工作的科学性和规范性，充分体现了的权威作用。结合行政审批流程建设，在“一张图”运行后，市国土资源和规划局审批工作环节得到有效精简，13项审批事项所需时间压缩了约50%以上。全市范围内的工业项目审批时限从190个工作日压缩到33个工作日。规划成果的更正率（平均各个规划编制成果由于现状信息不准确造成的失误）从开始的22%降到了2013年的4%。

为了更好地总结经验，分析规划编制工作中的问题，完善“一张图”体系建设，自2011年底开始，武汉市“一张图”以月报、年报的形式实施评估分析工作。其中月报侧重于信息通报，主要用于向全市规划管理部门及相关单位通报当月“一张图”维护更新项目的数量、类型、办理情况、办理依据、项目所在依据等。年报则侧重于汇总并分析评估“一张图”的年度使用情况，找寻规划实施中存在的各类问题，并从规划编制、管理、实施角度分析总结问题，提出有效的反馈。

4.未来思考

武汉市“一张图”试图在两规融合的基础上，通过建立一体化的信息共享平台并配套完善的管理制度，促使规划和国土管理人员协同办公，共同使用唯一的两图合一“一张图”作为规划审批的依据，并建立了规划联动调整机制，确保了两规融合的长效协调发展，目前已取得良好的成效。

展望未来，如何将“一张图”建设及使用工作持续向前推进仍然是值得我们思考的重要问题。例如规划联动工作由于涉及部门、人员较多，往往所需工作周期较长，急需进一步提速。而且在某种意义上，规范和高效具有相对矛盾性，如何通过案例库建设以及维护更新程序优化来进一步提高效率，达到规范、高效的最终目标也尚需进一步探索。同时，在建设用地紧缩的情况下，城市立体开发成为趋势，城市设计大有用武之处，但其不具有法定地位，编制过程中往往会对控规进行优化调整，使得其尚未广泛应用于规划管理。然而，是否可以通过城市设计要素化并纳入“一张图”的方式使其服务于规划管理工作？目前我局正在进行城市设计“一张图”建设探索，欢迎大家提出宝贵意见。

参考文献

[1] 潘安，吴超，朱江.三规合一:把握城乡空间发展的总体趋势——广州市的探索与实践[J].中国土

地,2014,(7）:6-10.

[2]马文涵,吕维娟.快速城镇化时期武汉市“两规合一”的探索与创新[J].规划师,2012,(11）:79-84.

[3]胡俊.规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J].城市规划.2010(34)6:20-25

作者简介

潘聪，高级规划师，武汉市规划编制研究和展示中心；

肖江，助理规划师，武汉市规划编制研究和展示中心。