中国国有资产管理体制改革三十年的理论与实践上

中国国有资产管理体制改革三十年的理论与实践（上）2011年12月13日16:41 来源：《经济与管理研究》2008年第11期作者：字号

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郑海航（首都经济贸易大学校长）

摘要：1978年以前，由传统的计划经济决定，中国国有资产管理体制的特征是国有资产由中央各部的“条条”和各级地方政权的“块块”分别管理。改革开放开始后，中国国有资产管理体制改革按照处理政企关系、政资关系和资企关系的顺序，由浅入深地逐步展开，不断深化。为了构建国有出资人到位的新国资管理体制，必须对若干重要概念进行明确界定和重新梳理，为此，本文提出了所有者具体化理论、所有者直面化理论、内外两类主体平衡论等思路。

关键词：国有资产管理体制，改革，思路

一、国有资产管理体制改革的背景与起因

在建国后到1978年底举行的中共十一届三中全会之前的30年中，由于传统的计划经济体制的局限性，中国的国有资产是通过中央各部的“条条”和各级地方政权的“块块”分别加以管理的，当时国有资产管理体制的主要特征是：第一，政资不分，无人负责。中央及各级地方政府对国有企业都具有双重身份，既是企业资产的所有者，又是社会经济的管理者。在这种体制下，政府众多部门对国有企业实行直接行政干预而不承担经济责任。第二，两权不分，国有国营。现代企业制度要求所有权和经营权分离，而传统国有企业都是将国有资产所有权与经营权两权合一。理论上把国有资产的国家所有与国家直接经营相混同，将国有企业称为“国营企业”，形成了国有企业听有权与经营权高度统一的特征。同时，国有资产所有权与行政权合一，并依附于行政系统。国有企业的决策机制和经济地位行政化，是政府主管部门的行政附属物。第三，国资管理，中央集权。国有资产管理权限高度集中于中央政府和地方政府，国有企业缺乏积极性和灵活性。第四，中央各部，“五龙治水”。在中央政府层次，则是各个部门“五龙治水”，讲权力人人有份，问责任无人负责。

正是这种体制导致了国有资产所有权虚置、多头管理、无人负责等弊端，这在客观上要求对国有资产、管理体制进行改革和完善。因此，在对僵化的高度集权的计划经济体制进行改革、建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国有资产管理体制改革就是其重要组成部分。同时国有资产管理体制改革的顺利推进也必然对整个经济体制改革起着重要的推动作用。

二、30年国有资产管理体制改革的理论探索与实践过程

国有资产管理体制的改革过程与国有企业改革进程相适应，也具有渐进式改革的特征。改革自下而上，总体上是一个以国有企业改革推动国有资产管理体制改革和国有资产管理体制自身创新的过程。笔者认为，国有资产管理体制改革的核心问题可以概括为处理好政、资、企三者的关系，而国有资产体制的改革过程则是按照处理政企关系、政资关系和资企关系的顺序，由浅入深地逐步展开和不断深化的。具体来说，从1978年至2008年的30年，国有资产管理体制改革的过程可以划分为以下三个阶段：

（一）政企分开阶段（1978～1988年）。在这一阶段，从微观层面，以企业扩权为重点，尚未深入涉及国有资产管理体制改革

与中国经济体制改革的渐进性相适应，这一时期的改革几乎没有触及宏观层面的国有资产管理体制，没有明确区分国家作为社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份。在政府机构中没有设立独立行使国有资产管理职能的部门。在管理职能划分上，也未明确提出国家的资产所有者职能或国有企业产权管理的问题。总体来看，国有资产管理体制的整体架构与改革开放前相比并没有实质性变化。

这一时期的改革基本上处于国有资产经营权和经营方式的层面上，还没有触及所有权或者所有权实现形式这一层面。改革的重点是政府与企业之间的行政性分权。改革的主要手段是国家对企业放权让利，内容包括：一是从调整国家与企业的分配关系入手，沿着简政放权、减税让利的思路，强调两权分离，政企分开，扩大企业经营自主权；二是改变中央过度集中管理国有资产的做法，把大量原来由中央管理的企业下放给地方管理，尤其是下放给中心城市管理；三是改变国有企业作为政府附属物的地位，确立其作为经济实体的地位，需要企业自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展；四是探索国有资产的多种经营形式，在国有企业改革中先后实行承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等。

这一阶段探索的实践表明，仅仅从企业层次着手改革难以真正搞活企业，更不能建立起现代企业制度，必须从宏观层次出发，从整体上建立合理的国有资产管理体制，才能搞好国有企业。

在关于国有资产管理体制的理论探讨方面，此阶段主要是关于国有资产所有权与经营权之间关系的探讨，集中表现在关于企业在国有资产管理体制中的地位的探讨上，其中最突出的代表就是蒋一苇的“企业本位论”。“企业本位论”强调的是企业的“独立性”和“独立的经济利益”，而不是“相对独立”。这一认识对于明确国家与企业之间的责、权、利和分配关系，跳出行政性收放权的怪圈，使企业与国家的关系由传统的行政隶属关系转变为以盈利为核心内容的经济契约关系奠定了理论基础。在此阶段的末期，随着国有企业改革的深入，人们开始认识到国有企业改革已经不能局限于所有权与经营权的分配上，而需要进行产权改革。有一批学者较早从产权和所有制相区别的角度提出产权概念。例如，唐丰义于1988年1月9日在《光明日报》发表题为“应当变革传统的产权观念”的文章，指出国有企业改革从所有制变革进入到产权关系变革，是一个有实质性意

义的进展。其后人们对于产权进行了较为广泛的争论。这些观点为国有资产管理体制进一步改革作了理论上的准备。

（二）政资分开阶段（1988～2002年）。在这一阶段，开始从宏观层面探讨国有资产所有者职能与政府社会管理职能分开的国有资产管理体制

改革开放10年来，多种所有制形式和多种经营方式并存的格局开始形成，各级政府的经济管理部门需要为不同所有制性质的企业开展公平竞争制定统一规则，这客观上要求政府相关部门不能既当“裁判员”又当“运动员”。

在国有资产管理模式方面，中央决策者也认识到了产权改革的必要性，而要进行产权改革就不能不涉及国有资产管理体制的宏观层面。1988年10月，国家组建国有资产管理局，这标志着宏观层面新的国有资产管理体制初创阶段的开始。国有资产管理局设立的初衷是行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能，具体来说就是行使“国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。但当时中央政府尚未考虑建立一个管理权力集中统一的机构，而是把出资人权力分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制。

在实际运作中，因为没有相应的立法、定位不准、权责不对称等原因，国有资产管理局在管理上矛盾重重，职能地位迟迟不能清晰，工作无法有效开展。国有资产管理局的基本职能只不过是组织清产核资、产权界定与登记、资产评估认定、制定资产界定与评估及转让的政策等，还算不上真正的所有权行使机构。原来分散于各部门的国有资产管理职能并未得到有效整合，多个部门可以对同一个企业发号施令，弊端甚多。这就导致在1998年的机构调整中，国有资产管理局被归并到财政部。

1993年2月，中共中央委员会向第七届全国人民代表大会常务委员会提出《关于修改宪法部分内容的建议》，其中有两点值得特别注意：第一，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”改为“国家实行社会主义市场经济”，这在法律上肯定了市场经济是中国改革的目标模式；第二，将“国营企业”改为“国有企业”，这也在法律上将国家所有和国家经营分开，认定了全民所有制企业可以不采取国家经营而是独立经营的方式。

1993年，中共十四届三中全会明确指出，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。除政企分开之外，首次提出了政资分开的概念，着力实现政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开。

1997年，中共十五大提出，要建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。

在改革实践方面，各地在国资管理方面也进行了不同程度的探索，这一时期走在前面、较有代表性的是深圳、上海两地。它们的改革试验对于国有资产管理体制全面改革有着重要的借鉴和推动作用。

深圳：1987年市投资管理公司成立，1992年9月市国资委诞生，1994年后，深圳市开始逐步构建“国资委／国资办～国有资产经营公司～国有企业”三个层次的国有资产管理体制。“三个层次”国有资产管理模式逐步形成了“三级授权经营制”。第一层次是深圳市国有资产管理委员会，第二层次是市级国有资产经营公司，第三层次是国有控股、参股企业。

上海：在中国国有资产管理体制改革的过程中，上海也起步较早。1993年，上海撤销了设在财政局的国有资产管理局，成立国有资产管理委员会，作为政府管理国有资产的最高机构。1993年后，上海相继将19个行业主管局或行政性公司改造为由政府授权经营的国有独资控股公司和集团公司，由它们代表国家对下属企业行使国有股东的权利。形成了“三个层次，两级管理，三个体系”的国资管理体制框架。“三个层次”中，第一个层次是国有资产管理委员会及派员组成国有资产管理委员会的市经委等归口管理部门，组织部、财政局等党政部门；第二个层次是39家授权经营的国有独资控股公司和集团公司，相当一部分是由原行业主管局翻牌而来；第三层次则是由第二层次控股和持股的1万余家企业。“两级管理”，是指市、区县两级政府（含党的部门）各自对市属和区县属的国有资产进行管理。“三个体系”，是指管理体系、监督体系、运营体系。

这一时期“政资分开”的改革探索取得了明显成就，其主要特点包括：一是区分政府的社会管理者和国有资产所有者双重身份，各级政府逐步建立了国有资产管理专职机构，提出了国有资产经营预算的任务；二是确立国有资产产权意识，先后建立了企业资本金制度和项目资本金制度，提出了国有资产保值增值的目标；三是探索产权制度改革和公有制的多种实现形式，明确了建立现代企业制度的方向，强调通过股份制、股份合作制、承包制、租赁制、企业兼并、企业出售、破产等多种形式搞活搞好国有企业；四是强调盘活国有资产存量，提出了抓大放小的思路和对国有经济进行战略性重组的方针，重视国有资产营运，并确立了建立国有资产管理、监督和营运体制或目标。

随着企业产权观念的深入特别是股份制改革试点的推行，如何在市场经济的新形势下管理好国有资产就成了一个重要问题。学术界广泛开展了对国有资产管理的研究，主要集中在国有资产授权经营等方面。在国有资产授权经营模式选择上，人们提出了不同的思路，其中较有代表性的几种模式包括：一是国务院发展研究中心企业研究所“国有资产管理体制研究”课题组主张建立三层级的“层级持股模式”；第二种模式是中央部委很多领导和学者主张的“将行业管理部门改组为行业性控股公司”；第三种模式是1996年由郑海航和邵宁主持、由原国家经贸委、国家计委、中国社科院研究国有企业改革的专家们共同组成课题组完成的“大型企业集团成为国家授权投资的机构实施研究”课题提出的“将现有大型企业集团改组为国有控股公司，并充当国有资产授权投资机构”，即由大型集团公司成为国家授权投资机构并充当国有资产出资人代表，国家通过对这些大型国有企业集团授权，使之成为出资人代表，拥有国有资产经营权，由企业集团负责

集团核心企业及成员企业国有资产的经营。所谓授权经营，其核心内容就是国家作为股东对经营者大幅度下放权力。在经营决策上，国家作为股东一般不干预企业的生产经营决策，只有企业经营出现明显问题的时候，国家才通过更换经营者等途径进行干预或介入。这一模式的特点在于可以充分利用大型国有企业集团这一现成的组织机构，其成员企业之间具有一定的经济技术联系，易于操作。而且授权经营是一种以企业内部约束为主、外部监督为辅的治理机制，可以减少监督成本。这一研究成为进一步的国有资产管理体制改革的重要指导。

1998年中国国有资产管理局被并入财政部。1999年中共十五届四中全会提出，要“按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监管的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”，第一次明确提出了国有资产“授权经营”的概念，使国有资产管理体制改革进入了更深层次。1999年12月党中央成立中央企业工委，负责国有重要骨干企业党的建设、领导班子管理、党风廉政建设和监事会的日常管理工作。2000年国务院发布《国有企业监事会暂行条例》，向部分国有大型企业派出监事会。在此期间，国家对100家国有大中型企业进行现代企业制度试点，对27家关系国民经济命脉和国家安全的大企业大集团进行了国家授权投资机构和国家控股公司的试点，国务院向193家国有重要骨干企业派出监事会。2001年2月国家经贸委下属9个国家局被撤销。“拆庙搬神”，为新的国有资产管理体制扫除了“部门所有”障碍。

但是，所有这些只是权利在这些部门内部的调整，并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国资管理机构。国资局撤销后，国有资产的出资者所有权还是由不同的政府部门行使：由作为社会经济管理部门的财政部行使国有资本金基础管理职能，由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监管职能，由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免与考核，由新设立的稽察特派员公署派出稽察特派员，负责对国有企业的财务检查和监督。

随着国资体制改革的深化，这一时期在一些重要方面已经取得了积极进展，但国有资产管理面临的体制性障碍越来越突出，国有资产多头管理、国有企业出资人缺位、内部人控制、运营效率低下和在资本流动、产权转让中违规违纪造成国有资产流失严重等深层次矛盾和问题日益显现。这一阶段国有资产管理体制存在的主要问题可以概括为“五龙治水”、政资不分、权责不清。具体来说就是：

从横向看，传统的国有资产管理体制对国有资产实行归口分级管理，管理主体多元化（即产权归财政部管，投资立项权归国家计委管，日常运营归经贸委管，劳动与工资归社会保障部门管，经营者的人事任免权归组织部、大企业工委管，因此被形象地喻为“五龙治水”）。这些都是国有资产产权管理的主体，各自行使国有资产所有权职能。由于权力分散、多头管理、相互推诿甚至产生摩擦，形成政企不分、政资不分。形式上谁都代表国家，实际上谁也不能代表国家来行使所有权的职责，致使国有资产管理政策不统一，管理混乱，资产营运效率低下。

从纵向看，中央政府和地方政府权责不清。国有资产管理在中央和地方、政府部门与部门之间权责不清，中央和地方权责分工不明晰。地方政府不知道哪些该自己管，哪些不该自己管。比如国有股权转让是应由地方政府审批还是由中央

政府审批？如果没有事前定好，只是到一些引起争论的事情发生时才考虑这个问题，很容易造成权责不明晰。政府缺乏责任约束，国有资产实质处于无人负责状态。这种状况不利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也不利于从整体上加强国有资产管理。

所有这些都表明，加大改革力度，为建立政资分开的国有资产管理体制而全面创新已经迫在眉睫。