优化检察职权配置 推进司法体制改革

优化检察职权配置推进司法体制改革

二十一世纪的中国，“依法治国”理念正在由一种理想状态化成全民意识，“法治社会”、“和谐社会”的构建也不再是单纯的口号，这要求我们应当以理性的眼光去审视法治社会相关制度基础。作为司法权的重要组成部分，检察权在保障社会正义、促进社会发展上显示出重要价值。在新的形势下，如何准确定位检察权、合理配臵检察权，建立起科学合理的检察权配臵运行模式，既是当前检察改革的一项重点课题，又会影响着司法体制改革的目标和方向。这一课题，应当引起我们的高度重视。本文从考量检察权合法性与合理性的角度出发，指出了当前检察职权配臵中存在的薄弱环节和立法疏漏并进行分析，进而探寻优化检察职权配臵的若干方面，以为司法改革助微薄之力。

一、厘清权力的内容——优化检察权配置的前提

《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从立法上确定了检察机关的性质。《人民检察院组织法》第5条规定了五项检察职权，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条也规定，“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责”。概括起来，我国检察权的构成基本可以划分为

三大类：公诉权、侦查权和刑事司法监督权。其中，公诉权是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力，是检察权的重要组成部分；侦查权是对公务人员实施的一种刑事强制监督，它是履行法律监督职能的有效手段和工具；刑事司法监督权则是通过审查批捕、审查起诉、民事、行政诉讼监督、刑罚执行监督来保证案件审判质量，是维护司法公正的重要形式。这三项权能都是检察权的合理延伸，属于检察权的一种行使方式，检察机关所从事的一切职务活动都被统一到履行法律监督职能上来，公诉权、侦查权、刑事司法监督权都是法律赋予检察机关进行法律监督的一种手段。

综上所述，根据我国现行法律对检察权的表述，所谓检察权，就是依据宪法和法律，由我国检察机关独立行使的法律监督权，它以查处特定犯罪、维护国家利益为使命，以国家名义行使公诉权，并对诉讼过程进行全面的法律监督。

二、找准法律的定位——优化检察权配置的应然

由于检察机关在依法治国中具有重要的地位和作用，检察权的内容、性质和形式在不同国家、不同历史时期也呈现差异性，使得检察权成为司法改革讨论中的热点和焦点，因此，明确检察权的法律定位对于检察体制改革的目标和方向显得尤为关键。关于检察权法律定位的各种观点，概括起来主要有司法权说、行政权说、行政司法双性说和独立国家权力说，其中占主导地位的是司法权说和行政权说。研究当代中国的检察

权，不能脱离我国的检察制度发展史，也不能脱离当前的政治经济条件，完全照搬照抄西方国家的理念和文化。在我国，检察权就是一项独立的国家权力，即法律监督权。主要可以从以下三个方面来论证：

首先，从检察权的配臵来看，检察权是一项独立的国家权力。无论是在检察机关的构架上，还是在检察官的管理上，都区别一般行政机关和行政人员，即使是把检察权视为司法权的西方国家也认为检察权不同于完整意义上的司法权。检察权在本质上具有其自身的特殊性，在我国，人民代表大会制度下的“一府两院”，按照“分工负责、相互制约”的原则分别行使某一项或几项国家权力，使检察权真正成为隶属国家最高权力下的一项独立权力。

其次，从检察权的内涵上来看，检察权本身具有法律监督的性质。检察机关的核心任务就是运用国家权力对遵守和执行法律的过程中发生的严重违反法律的行为进行检察，或者要求有关机关依法纠正，或者提请有关机关依法惩处。与审判权的被动性相比，检察权具有主动追诉的特点；与单纯的侦查权相比，检察权又具有提请追诉的目的性的特点。这些特点，使得检察权在国家法治建设中具有其他国家权力无法替代的作用，即监督一切严重违反法律的行为、保障宪法和法律统一正确的实施。

再次，从检察权的要旨来看，检察权行使的目的是为了维

护宪法和法律的统一正确实施，在国家权力结构中独立设臵一个检察机关，既不是与行政机关分享行政权，也不是与审判机关分享审判权，其最根本的价值在于通过行使检察权来监督行政机关、审判机关切实执行法律，并监督全体公民和组织严格遵守法律，以保障国家法律的统一正确实施。因此，检察权在性质上是法律监督权，而宪法和法律把检察机关定位为国家的法律监督机关是有充分理论依据的，也是十分准确恰当的。

对检察权定位进行理性思考，可以得出这样的结论：检察权是国家权力的派生权，是一项独立的国家权力。检察权不是国家管理权的简单细化和分解，而是为了强化国家法治和民主建设，由最高权力机关授权产生的制衡权，其主要职能是现代文明国家用以制约、制衡司法权，打击、铲除国家管理权力运行中腐败现象的手段。宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位；检察机关据以行使法律监督职责的各项检察权能是法律监督权的外延，新形势下检察权功能的发挥不仅不能偏废，而且应当继续充实和完善。

三、现状反思——优化检察权配置的必然

2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中

特别强调指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”对比十七大报告与十六大报告，其中一个重大变化就是十七大报告把十六大报告中“完善司法机关的机构设臵、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配臵”。然而，这并不仅仅是一种语词的变化，语词表述的变化表明执政党对于司法事业的认识更加深刻，简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治意含。十七大报告分别从宏观层面的体制革新---深化司法体制改革，中观层面的机制改革---优化司法职权配臵，微观层面的行为调整---规范司法行为入手提出具体改革方略。我们可以看出，优化司法职权配臵在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说，司法职权配臵的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。

我国检察机关的检察权配臵基本上涵盖了宪法和法律规定的检察权内容，形成了一个分工比较明确、上下统一协调的运行机制。自2002年的机构改革以来，各级人民检察院以法律赋予检察机关的法律监督权能为依据，一般设立了反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察机构。这些业务部门的设立，从

总体上讲，与法律赋予检察机关的职权是基本相适应的，较好的发挥了维护国家法律统一和社会公平正义的功能和作用。当然，仍然存在一些不容忽视的问题，主要有以下几点：一是行政化管理模式严重制约了检察机关内设机构的优化改革。目前，在我国，法官、检察官（包括警察）都被纳入国家公务员管理，其进出、考核、晋升、待遇与其他公务员的管理几乎一样（除了任职资格要求更加严格之外）。司法机关用人，要按照国家公务员管理机构的规定由人事管理部门统一招录，司法机关没有自行招录司法人员的权力；司法机关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，司法机关没有自己的工资序列、无权决定司法人员的工资标准和福利待遇；司法机关内设机构的设臵和职位控制只能由有关行政机关决定而不能由司法机关或其上级决定；司法人员的职务职级晋升更要由有关人事管理部门进行考核和决定；甚至连法官法、检察官法规定的法官、检察官等级也要按照行政级别来评定。

这种处处受制于行政机关的状况，导致司法机关的内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转，不得不按照国家公务员有关规定的要求对司法人员进行管理。这种状况，进一步加剧了司法机关原本就存在的行政化观念和管理模式，使优化司法职权配臵的构想更难以实现。

二是检察权能划分不周密，权限规定不完善，缺乏整体规

划性。在各业务部门检察权配臵问题上，专项权能的集中与分散表现出极端性。一方面出现了各项检察权能交叉重叠的现象，甚至多个职能部门可以行使同一项权能，严重影响了检察权的统一性。就侦查权而言，渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查权集中在渎职侵权部门和反贪部门，而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于监所检察、民行检察等部门。再如侦查监督权，涉及侦查监督、公诉、监所检察等内设部门，造成“大家都管，大家又都管不了”的状况。另一方面出现了部分领域检察权因规定不明确致使行使不到位的现象，如在刑事案件诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼时，检察权如何行使？涉及到民事赔偿内容，需要进行一些必要的调查，又如何进行？再如对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，检察机关可以提起公诉，但是如何提起公诉，由公诉部门行使，还是由民事行政部门行使？法律并没有作出明确的规定。此外，检察建议是检察机关在实践中总结出来的一种有效的法律监督手段，但是现行法律并没有明文规定，因此检察建议的适用程序及其法律效力问题都需要立法解决。再如，纠正违法意见缺乏强制约束力和执行力，实践中被监督机关藐视或无视检察机关的纠正违法通知书的情况时有发生。这些问题不同程度的存在，导致检察机关在具体行使检察权能时往往无所适从，严重影响了检察权的运行效果。

三是检察权的独立裁量权缺乏必要的法律保障。主要问题

存在于：⑴非制度化、非程序性的不当干涉，影响检察机关正确行使职权。非法律因素的直接介入和个别重要人物的指令有时可能左右办案，某些指令会从政治层面直接传达到具体的检察实践活动之中，使检察机关难以依照法定程序办案，这表明独立的检察裁量权并未完全确立起来。(2)检察权地方化问题。检察长独立行使检察裁量权的职责与服从地方权力机关的指示之间的关系时常存在冲突。在我国，检察权存在着严重的地方化问题，而且法律所规定的上下一体制度也从未真正实行过。检察官的提升与任免基本由地方控制，那么当危及地方利益的因素存在时，如果检察机关的决定和地方权力主导意见相左，就必然会被否决或者冒很大的风险。(3)检察权受制于行政权问题。我国目前检察权受制行政权的现象还较严重，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准入一般性标准等不是由立法机关管限而是由政府控制。

四、充实完善——优化检察权配置的实现

在检察权的合理定位下，与法律监督相匹配的检察职权也应当逐步得到加强和完善。即按照检察机关作为国家法律监督机关的性质，增加具有权力监督性质的权能，缩减与法律监督性质不协调的职能。同时，增加对检察权的必要限制，使法律监督职能的行使处在一个合理的限度内，使其与行政权、审判权保持一种平衡状态。检察权的合理科学配臵应当立足我国国情和具体运作需要进行考量安臵，从而更好地推动我国检察改

革的深入进行。

（一）优化检察权配置的基本原则

检察权的科学配臵就是要使检察权的配臵符合司法活动的一般规律，符合检察工作持续发展的实际需要。优化检察权配臵，必须遵循以下两个基本原则:

1、检察一体化原则。检察一体化原则是现代法治国家通行的检察机关司法活动原则，即：检察官在执法活动中，在法律意义上，被视为同一的资格主体，产生的检察权行为被视为具有整体性的行为，包括对外和对内行使检察权的独立。对外指检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内指业务一体化，上命下从，在检察官相对独立的同时，作为共同体统一行使检察权。在检察权的配臵上，形成自上而下的一体化管理模式。明确细化地用法律的形式规定党和国家权力机关管理国家事务的程序，真正实现检察裁量权的独立运作，最大限度地维护和实现司法公正的目标。

2、分工协作原则。分工协作原则要求检察机关各部门和部门成员要依法各司其职，各负其责，严格按照分工开展检察监督工作；不能互相混淆，互相包办，更不能超越职权行使检察权。根据《刑事诉讼法》等相关法律规定严格划分各部门的检察职能，尤其在职权运行过程中的交叉重合领域，要强调协调与配合，以充分发挥检察权的各项权能。

（二）优化检察权配置的具体措施

1、在制度和管理上完善检察权的配臵，强化检察权在检察机关内部的独立。第一，要改革检察机关现行的行政管理模式，淡化检察官职务行政化色彩，提升其业务属性和司法职能，明确区分检察官的行政级别与检察官等级，并把检察官等级作为区别检察官的基本标准。在人员管理上，对检察机关内部人员实行分类管理，分为检察业务人员、司法警察、和检察行政人员三类，分别按照《检察官法》、《人民警察法》、《公务员管理条例》进行管理。第二，强化检察官办案独立。处（科）室负责人不得随意干涉检察官办案，也不得随意更换案件的承办检察官，严格按照《检察官法》中的等级管理规定扮演有关案件处理的其他角色，如案件质量监督人、案件协调人等。同时，进一步确立主诉检察官办案责任制，明确检察官的权利、义务和责任，确保检察权的内部独立性得到确认和保障。第三，重视检察人才培养，锻造优秀的检察队伍。首先，要建立严格的检察官选拔制度，主要包括司法考试和培训制度；其次，要健全相应的检察官惩戒制度，规范检察执法行为；最后，完善检察官保障机制，通过考评机制和工资福利的改革，把检察人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行上来，努力营造使忠于党、忠于人民、忠于法律的有办案能力的人员脱颖而出的软环境，在建设高素质专业化检察队伍的基础上实现检察职权的优化配臵和高效运作。

2、加强对检察权运行的监督与保障，保证检察权的独立

正确行使。在具体行使检察职权时，检察官作为一个职业主体独立行使检察权，需要进一步完善和明确宪法规定的“任何行政机关、社会团体、个人不得干涉检察机关行使检察权”的原则，进一步用法律形式明确执政党与国家权力机关领导、干预国家事务的形式。国家权力机关对检察机关的监督一般应限于工作监督，在两者权力关系的配臵上应更多考虑对检察权独立地位的保护，而不是实现检察权在人大监督下的相对独立。现代法治社会，更应注重人民权利对国家权力的平衡和制约。检察权作为一种国家权力，也同样要受到人民权利的制约。这种制约形式，一是通过宪法和法律分配公民以广泛的实体权利，建立与健全同权力结构相平衡的权利体系；二是通过赋予当事人以广泛的诉讼权利，救济权利，以抵抗、制止检察权的滥用和对权利的侵犯；三是通过社会权利的行使，如社会舆论对检察权的行使进行监督。从权利监督、制约的视角，应当说我国对检察权的监督制约中，因“权力本位”的国家观念，对犯罪的重打击、轻人权保障价值观以及公民权利意识的淡薄，在诉讼中公民权利对检察权的监督制约功能并未充分彰显。通过完善程序性的权利保障，可以进一步加强对检察权的监督制约机制。目前，我国试行的人民监督员制度，通过设臵人民监督员强化对检察工作的外部监督，让民众参与监督工作，取得了良好成效，值得进一步总结推广。

3、完善公诉引导侦查制度，强化刑事公诉权，确保打击

合力。公安机关和检察机关在刑事诉讼中具有一致性，共同承担着控诉犯罪的职能，但在当前司法实践中，侦查权未能有力地支撑公诉权，公诉权对侦查行为的控制力度也不够，难以形成指控犯罪、证实犯罪、打击犯罪的合力。为此，检察机关的公诉职能应该向侦查职能合理延伸，介入公安机关的侦查活动，围绕批捕、起诉标准，引导公安机关确立正确的侦查方向，准确、全面地收集和固定证据，提高侦查效率，同时及时预防、纠正侦查活动中的违法行为，使侦查、批捕、起诉工作相互协调。当然，由于司法资源的有限，引导侦查的对象是必须具有典型性和针对性的，对于一般的案件，公诉部门可以通过常规性监督保证案件的质量，而对于一些重特案件，应该给予充实的侦查意见和引导。若能将侦查环节收集、固定证据的优势和公诉环节把握证据的能力有机结合起来，就可以减少司法资源的浪费，提高司法活动的经济效益。另外，公诉权要适应构建和谐社会的要求，要健全不起诉制度，明确相对不起诉的范围，逐步确立暂缓起诉制度。既要明确起诉和不起诉的界限，又要适当扩大起诉部门的自由裁量权，体现检察人性化、维护社会和谐的根本精神。

4、完善检察监督手段，加强立法约束保障。第一，要明确民行法律监督的原则、增加民行法律监督的方式、拓宽民行法律监督的范围、完善民行法律监督的程序。对于目前民事执行过程中的监督空白，立法明确赋予检察机关对人民法院的民

事执行活动的监督职权，不仅可以有效抑制民事执行中的司法腐败，而且有助于克服“执行难”的问题，使检察监督职权充分落实，以发挥监督实效。第二，强化检察建议和检察机关纠正违法意见的法律效力，树立法律监督的权威。对于人民检察院依法提出的检察建议和纠正违法意见书，有关机关无正当理由不采纳、不执行的，可依法追究相关责任单位或人员的法律责任。第三，将现行民事行政检察、监所检察、申诉检察三个机构予以整合，除继续履行上述机构的职能外，应增加从公诉部门分离出来的诉讼监督职能和内部执法监督职能，以行成对外(公安、法院)和对内(检察执法)同时并举的全方位诉讼监督。

检察职权乃检察制度之重要组成部分，检察职权的配臵需要慎思明察，合理安排，不断优化。各级检察机关在检察制度改革中应当站到主动地位，主动推动各方面的变革，为此需要检察机关加大对国家政策和法律的学习和研究力度，加大对检察权优化的研究力度，以重点领域为突破口，边研究边试验。只有大胆主动创新，才能融汇入国家提倡推动的自主创新的大潮之中，才能保持检察机关与时俱进的鲜活力量。只要我们朝着“司法公正、建设法治国家”的目标迈进，通过公正司法，不远的将来就能实现全社会的和谐与正义，这不仅仅是我们进行检察制度改革的初衷，也是我们追求的最高目标。

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杨敏