对美国税收考察的几点启示

对美国税收考察的几点启示

内容摘要：

通过对美国税收的学习考察，认为中国要推进税收改革，必须进一步推进税收法制建设，着重在税收立法、执法和司法上下功夫；进一步加强税收征管，完善申报审理，强化税源监控与税款征收；进一步加强税收稽核审计，严把选案、查案和处理关口；进一步加强税收信息化建设，推进集中征收，鼓励电子报税，搞好系统整合；进一步加强税收诚信教育，培养征纳双方诚信办税意识；进一步公开税收政策，开展纳税辅导，提供便利服务；进一步加强队伍建设，确保洁身自好，推行公正执法，做到廉洁从税。努力提高税收法制化、精细化、科学化和现代化水平。

关键词：国际税收

考察

美国

今年9月，我参加了美中商务交流中心举办的美国税收学习考察培训班。培训期间，听取了美国伊利诺斯州莱昂市税务局、纽约市财经局、美国联邦国税局西区总部税务专家和有关官员关于美国税制、美国税收管理与征收、美国税务审计与司法、美国税收信息化建设，美国税务稽查等专题讲座，实地考察了美国伊利诺斯州莱昂市税务局、纽约市政府行政服务中心，通过聆听讲座，实地观摩，讨论比较，颇有些

感受。通过对美国税收的学习考察，有以下七个方面的体会和启示：一、必须进一步推进税收法制建设，着重在税收立法、执法和司法上下功夫，努力提高税收法制化水平

美国的税收立法，先将涉税法案经众议院审议通过，再送交参议院审议通过。如果参议院对众议院已通过的议案作了修改，则要举行众、参两院联系会议，协商一致后，再回到众、参两院分别通过，然后报总统签署。若总统否决了该项法案，如果有2/3的议员同意，法案仍可强行通过。议会负责制定涉税法律，有权开征或者废止税种，调整税率等。政府的职责是执行税法，财政部有权解释税法，而总统无权解释。财政部、国内收入局都有权制定一些具体的税收规则，但不是法律，纳税人有权就这些规定提出诉讼，要求法院审查。根据美国的政治体制和法律，各个州、县、市（以下简称地方）拥有开征地方税的立法权，并可以建立相应税务管理机构和税收管理制度。但地方征税不得妨碍地区间的正常贸易，不得违反国家统一的外贸政策，不得造成与联邦之间的重复征税。

关于税收执法与司法。据纽约市财经局副局长李·罗伯特、美国联邦国税局西区总部税务专家乔格拉·艾斯诺撒等介绍，美国税收执法严格，无论是联邦税还是地方税，纳税人必须在申报期内据实申报，自行缴纳，然后由联邦或者地方税务局电脑抽查一定比例的纳税人进行检查，发现异常，提醒先提醒自查补报，否则就进入税务审计。对税收案件一般可朔查7年，如涉及走私、贩毒等重大案件，追查期不受限制。在司法上，联邦税务局没有设置法庭，但美国司法部设有一个

税务法庭，专门处理税收案件。但联邦税务局有一个刑事侦察机构，是带枪的，参与联邦调查局一起执法。

在我国，由于多方面的原因，税收立法，司法、执法当然不能照搬照套美国的一些作法，但必须规范和完善。从立法上讲：一是要进一步规范立法程序，立法过程中要有专家参与咨询，要有公众的参与，多开展一些类似于“立法听证”的活动，广泛听取纳税人和社会公众的意见，提高税收立法的公证性。二是要给予地方一定的税收立法权，要在执行统一税法的前提下，下放地方税权。特别是地方税那一块，要在现行中央统一立法，地方决定征税的基础上进一步放权，只要不与国家统一税法冲突，不影响国家发展稳定，可以由地方自行开征一些税种，以更好地调动地方加强税收管理的积极性。三是要提高税收立法的层次。目前我国税收法律层次较低，中央立法的法规大多是国务院制定的暂行条例，更多的是财政部、国家税务总局制定的部门规章。要努力创造条件，使国务院的法规逐步上升为全国人大制定的法律，提高税收立法的权威性。从执法上讲：一方面要进一步加大对偷逃税行为的打击力度，可实行抽查制，抽查面相对要窄，打击力度相对要大，直至偷逃税者倾家荡产；另一方面，要进一步加大对税务人员执法过错追究力度，对那些玩乎职守、随意执法，造成税款流失或者增加纳税人负担的，要依据情节予以查处。从司法上讲：要完善税务刑事案件的稽侦，加强税警之间的协同配合，提高税案查处力度和效率。同时，在人民法院系统设立税务法庭，专门解决税案问题。

二、必须进一步加强税收征管，完善申报审理，强化税源监控与税款

征收，努力提高税收精细化管理水平

美国有一套十分完备的税收管理制度。主要内容一是纳税申报处理。美国采取自行申报缴税方式，即联邦以及各州和地方的税法要求包括总统在内的纳税人必须填写年度所得税纳税申报表，报告其应税所得、应纳税额，并根据其已缴纳的税款计算出最终的应纳税额或应退税额。公司必须按季预缴当年联邦应纳税款，个人必须就其取得的工薪所得、独立经营所得、投资所得、资本利得预缴联邦和州预扣税。大多数州也要求公司和个人预缴公司所得税或个人所得税。税务机关收到的纳税申报表由数据处理中心处理，据此计税，并登记入档，对多缴税者核准退税，对拖欠者发出追欠通知；二是税额核定。通常情况下是运用两种评税表确定税额，即通过简单评估表直接计算应纳税额，通过错漏评估表查补纳税人少报、漏报的收入从而补计应纳税额；三是检查、稽核和犯罪调查；四是税款征收。除源泉扣缴税款以外，税务机关可采取邮寄催缴，电话催缴，或者税务人员直接与纳税人联系催缴等。如果纳税人不愿意与税务机关合作，税务机关将采取置留、征收、没收纳税人的财产等强制措施保证税款入库。在美国，现代科学技术在税收征管中广泛应用，使纳税人已纳税款占应纳税款的比例显著提高，据介绍，美国的税款流失率在16.3%左右（2001年）。

客观而言，在加强税收征管，提高税款征收率方面，我国的确存在较大差距。提高税收征管效率，当务之急是要加强税收的精细化管理，在搞好“一窗式”、“一户式”管理的同时，推行“堵疏并举”，防止税款流失。所谓堵，就是堵漏，凡是违反税收政策，造成税款流失的要下

决心堵住。充分利用法律武器，打击偷逃税等犯罪活动，确保税款及时入库。所谓疏，就是引导、疏通，这要求我们一是加强税源管理，摸清税源底数。经常开展经济税源分析，掌握经济发展走势，把握税收征管的主动权。二是要切实改善税收环境。尽快解决来自税收征管各个环节上的一些阻力，打造一条从纳税申报、税源管理、税款征收、税收清算、稽核追查的税收征管通道。同时要充分发挥税收管理员的职能作用，与纳税人经常保持沟通，督促纳税人及时纠正申报纳税过程中的不规范行为，把税收流失降低到最低限度。

三、必须进一步加强税收稽核审计，严把选案、查案和处理关口，努力提高我国税务稽查工作水平

据联邦国税局西区总部税务专家介绍，美国重视税务稽查，特别在中、下层税务机关中，稽查工作占有特别重要的地位。为了保证征税的公平和合理，美国规定税务稽查面大约为5％。稽查对象大致有以下几种：①人机结合选案，计算机系统根据众多参数进行分类筛选出10％的纳税人，然后人工挑选其中的10％正式发通知进行稽查；②国内收入局每年挑选特定行业、特定目标进行稽查；③对以前年度稽查有问题的，检查其下一年度是否存在同类问题；④犯罪活动；⑤税收法规修改后的相关涉税业务；⑥举报案件；⑦随机抽样；⑧大公司，大公司实行驻厂管理，一般每年都会安排稽查。在美国，如果查出偷税，轻则补税罚款，偷税数额大的要承担刑事责任，可判处5-10年监禁。参加稽查工作需持证上岗，并实行等级制，查账人员分为普通查账人

员和国际查账人员。税务稽查广泛使用计算机选案，稽查选案针对性强，一般采取办公室审计、信函审计、现场审计、“一揽子”审计、大纳税户的小组审计等。税务稽查主要通过审计来进行。税务审计的形式通常有一般审计和特别审计，一般审计主要是对一般税收违章行为进行审计，基本采用抽查形式。税务审计一般包括纳税申报表的选择与分类、纳税申报表的审计、税务审计结果处理三个阶段。特别审计一般对象为高收入人群、现金交易行业、房地产买卖、遗产转让等，收入申报信息表出入较大的也常常被列入特别审计的对象。近几年，美国稽查查补税款每年都在500亿美元左右。

尽管近年来我国的税务稽查得到了很大的发展，但仍不适应形势的客观要求。借鉴美国的做法，当前重点是要提高稽查选案水平和选案的准确率，尽可能解决当前存在的该查而又漏查的问题；引进美国税务审计机制，加大对纳税人“疑似税收违法”的审计力度，及时纠正纳税人税收违法苗头；充分发挥社会中介作用，让会计师、审计师、税务师、律师在法定条件下开展税务审计；要加强稽查队伍建设，通过强化培训，引进高素质人员，扩充稽查队伍，在此基础上实行税务稽查人员持证上岗，提升稽查人员整体素质；实行纳税评估与稽查选案互动，解决好稽查审理和执行中以补代罚、以罚代刑等问题，从而提高我国的税务稽查的质量和效率。

四、必须进一步加强税收信息化建设，推进集中征收，鼓励电子报税，搞好系统整合，努力提高税收现代化管理水平

税收信息化建设是我们此次考察的重点内容之一。在美国伊利诺斯州

莱昂市税务局、纽约市政府行政服务中心、洛杉矶美中商务培训中心，我们耳闻目睹了美国税收管理信息化、现代化成就。其实，早在上世纪60年代，美国国内收入局就开始税收管理的现代化，是全美第一批利用电子计算机技术的政府机构。近年改革后全美共设有3个征税服务中心（原为10个），1个总部税务信息处理中心，电子信息化网络沿伸到各个角落。进入90后代后期，美国税收信息化建设又有新的进展，特别是1997年后，进行了系统化改革，全面推行了C、A、D、E四个系统，即Custmer(顾客)、Accounting(会计)、Data(数据)、Engine(发动机)管理。其目标是：在收入方面，2007年电子申报比例要达到80%（目前为60%）；在支付方面，要通过电子系统支付年退税额和审批纳税人分期支付欠税等；在内部程序控制方面，税务电子管理要与电子商务的发展步伐相适应等等。电子技术的发展迫切需要税务部门建立某种安全体系，以确保数据的可靠性和安全性，同时，电子商务的快速发展给税收管理提出了新的课题，也为税收管理电子化指明了方向。可以说，在当今美国税收管理的方方面面，电子化管理得到了充分体现。例如在申报纳税环节，纳税人都要填写“1040表”实行电子报税，公司税收则填报“1120表”，纳税人大都采取两种形式报税，一是自行到文具店购买报税软件自己在家填报纳税，二是由中介机构代为报税，这类大多适用于公司所得税。目前缴纳税款的60%左右、退税的80%左右都是通过电子报税系统完成的。在美国没有办税服务厅，纳税人交税可以在全国任何一个政府行政服务中心、银行或者足不出户网上运行即可。再如在税务稽查方面，由于纳

税人的所有资料都上网，核查纳税人的生产经营资料，取得相关纳税数据十分方便，如果将纳税人个人的国家安全号、法人的企业代码输入计算机鼠标一点即一目了然，微机选案，协查也十分便利。

鉴于美国税收信息化建设的巨大成功，我们在工作中应该有所借鉴：一是努力搭建信息高速公路的基准站。随着金税三期工程的推进，近期要实现数据集中到省这一基本目标，在此基础上，向税收信息大区集中迈进。美国在税收信息化初期全国建有“10大数据处理中心”，我国也应依托国家确定的“12个金字号电子政务项目”搭建信息高速公路的基准站，逐步实现数据更高层次的集中。二是努力整合业务系统软件功能。系统业务软件需要不断更新，不断进步，但必须互为补充，融汇贯通。这就要求我们在软件的开发与利用上要统筹规划，设立业务系统整合办公室对这项工作进行统一管理，在实现税收管理各环节软件兼容整合的同时，实现纳税人的组织结构和业务流程全面整合。三是努力开展为纳税人服务功能的开发应用。我国税收信息化建设，围绕税收业务工作开展的比较多，为纳税人服务的功能开发比较少，下步工作中要多给纳税人提供包括政策咨询、税收筹划、经营问诊、核算辅导等在内的优质、高效服务。四是努力加强税收信息化自身建设。目前美国国内收入局信息技术人员占全体人数的比例已达8%左右（2002年达到7.75%），信息化建设经费支出占全部经费支出的17-18%，税务人员必须达到计算机和相关专业本科以上水平要求。按照这一要求，我们显然有差距，这也是我们税收信息化建设的基本方向。

五、必须进一步加强税收诚信教育，培养征纳双方诚信办税意识，努力提高公民纳税信用水平

在美国考察学习期间，听得较多的词汇之一就是纳税。美国公民已经把纳税视为自己日常生活的一个重要组成部分，税收与每一个公民的日常生活息息相关。在美国每个人一出生，国家就给了一个国家安全号，这个号就是你这个人的数字化表述，当然也就是你的税号，你享受社会福利的代码。你取得了个人收入，发放工资时雇主会为你代扣个人所得税，当你拿到小费，你也必须如实填报税单向国家申报纳税。在美国这样的高福利国家，纳税人负担的税收相对是比较重的，纳税人除要承担联邦税收外，还要承担州、县、市的一些税收，包括州、县、市开征的财产税、医疗保险税、甚至停车费等等。美国实行价外税，每个人在购买商品时，必须交纳8%左右的销售税。据为我们提供服务的司机（中国人）介绍，他们每年的薪酬有3-4个月的收入是用来交纳各种税的。就是说，美国人个人收入的1/4至1/3要用于交纳税收。尽管税负较重，纳税人大多能够自觉申报缴纳，每年4月、9月的报税期，缴税十分涌跃，商业代扣的销售税，雇主发放员工工资时代扣的个人所得税，他们会及时向税务机关缴纳。就是说，美国人的纳税意识和税收信用是比较好的，他们把依法纳税与在家里挂国旗等同起来，把依法纳税视同一种爱国行动。据美国税务专家介绍，2001年联邦税务局作过一次调查，全美税收征收率达到了83.7%。通过近年的努力，我国税收信用建设取得了一定的成就，纳税人依法纳税意识，征税人依法办税意识都有显著的提高，但税收信用建设的

路还有很长，需要作不懈努力：一是要加大爱国纳税的意识教育。中华人民共和国宪法规定，每一个公民都有依法纳税的义务。可以效仿，要充分利用公民的身份证号，改变目前这一号码只证明身份的作法，要把这一号码作为依法纳税的税号，作为参与社会保险，取得社会保障，参军服役等的唯一编号，使纳税人真正认识到，有国才有我，我就该纳税的道理。二是要创造我是纳税人的亲历环境。要逐步形成人人都是纳税人的局面。当前，要在搞好个人所得税征收的同时，改革我国价格标识内容，在商品标价中明确所包含的税金，这在一些外资商业企业已经做到，其他商业服务企业也应标明税额，让消费者交明白税。三是要使税收运用结果更加透明。虽然每年国家财政预决算都通过全国人民代表大会审议公布，但一般老百姓了解的并不多，要通过社会公众网络、报刊或者其他方式免费向社会公开，让他们知道国家税收收入究竟为老百姓干了些什么，从而增强纳税人的自豪感。四是要改革公共物品的分配方式。凡是涉及到公民安全、基本生活保障、公共教育、公共医疗等，国家应无偿地给予公民这些基本生存和基本生活的保障，当前要特别注意解决老百姓教育支出增长过快，看病难看病贵，住房价格过高等问题，树立公民基本生活的信心。

六、必须进一步公开税收政策，开展纳税辅导，提供便利服务，努力提高纳税人纳税遵从水平

在美国，政府向纳税人宣传税收政策，为纳税人服务等工作做得积极主动。在美国联邦税务局西区总部，我们看到为了方便纳税人交税，政府花了大量精力宣传税收政策，包括开办税收宣传网站，供纳税人

免费查阅；包括印发税收方面的宣传期刊、宣传资料，免费向纳税人提供；特别是每年4月、9月的报税期，国家都会免费向纳税人提供税收宣传资料，如税务专家为我们讲课时发放的《餐饮业人员小费申报指引》就十分明确地告诉纳税人哪些收入应该报税，应该如何报税，享受税收优惠的具体条件，如何进行电子报税，报税截止时限等，并以英文、中文、日文等不同的版本广为散发。与此同时，国内收入局还为纳税人提供广泛的服务，包括设立解决技术问题和账户结算的电话服务网站；公开办公服务；在互联网上提供税收法规，申报表和说明；提供电子申报和支付的选择；受理投诉等。特别是2000年国内收入局机构改革后，将为纳税人服务放在优先地位，把“客户”概念引入到为纳税人服务中，并且提前参与纳税申报以前的程序，包括在纳税申报以前制定适当的解决方案，消除最后检查的必要等，这些措施深得纳税人特别是法人纳税人的喜爱。

在我国，开展税收宣传，搞好税收服务任重道远。一是在税收宣传上要进一步加大力度。税收宣传应该是各级政府的一项责任。而现在只靠税务部门单枪匹马地进行，且集中在每年的4月进行，一定程度上使税收宣传的作用和效率受到影响。当前，税收宣传的阵地也受到限制，特别是2003年全国期刊整顿后，各省市区税务局主办的向社会公开宣传税收政策的刊物改成内部发行后，大多变成了沟通内部工作的内部资料，很少向纳税人发行，全国税务系统仅留下《中国税务》、《中国税务报》等“三刊一报”，而且发行量有限，很难满足纳税人的要求；部门主办的公开网站，有的宣传内容又收费。建议改革税收宣

传办法，各政府网站均要开辟税收宣传主页，公开税收政策，供纳税人免费查阅；主办公开出版的税收期刊，免费向纳税人赠送，增强税收期刊宣传的权威性和可信度。要利用税务报刊宣传税收政策，免费向纳税人提供服务；调整税收宣传月活动的宣传内容，避免将向纳税人的税收政策宣传搞成纯粹的税务形象宣传。二是在税收服务上要进一步抓实。要下大力气扎扎实实地为纳税人办实事。帮助他们解决经营核算、申报纳税、政策解读、咨询答疑、电子申报、网上缴税等方面的技术问题。同时，要进一步发扬传统，帮助企业牵线搭桥，提供信息，加强管理，解决生产经营中的一些实际问题。

七、必须进一步加强队伍建设，确保洁身自好，推行公正执法，做到廉洁从税，努力提高税务人员清廉执法水平。

廉洁从税是对税务人员的基本要求，也是税务人员的基本道德标准。考察中我们注意到，美国对税务人员廉洁从税的要求是比较高的，其国家税务培训部门提出的四种胜任能力规范，即专业技术操作能力、税收职业道德规范能力、税收管理协调控制能力和税收基础工作能力，职业道德提到了十分重要的位置。我们曾经提出的税务人员“十五不准”，这些条款也是美国对税务人员的基本要求。而且要求税务人员要忠实于所服务的对象，为纳税人的生产经营信息资料保密。美国联邦税务局西区总部税务专家乔格拉·艾斯诺撒给我们介绍了这样一个情节：在美国，对税务人员从事第二职业是有严格要求的，需要从事第二职业，必须得到税务主管当局的许可，但前提是不能从事与税收职业有冲突的工作，就是说所从事的工作必须与税收工作无关；

必须为曾经服务过的对象——即纳税人的生产经营信息资料保密。假如由于种种原因你离开了税收岗位，要从事新的工作，绝不允许到你过去曾经审计过的公司或者单位工作。

从这个角度看，美国对税务人员的廉政要求很多，我国更应该加强税务人员廉洁从税、公正执法的廉政建设。当前，税务人员廉政建设的重点是要狠抓廉政建设制度规范的落实。这方面，国家税务总局的规定很多，很明确，如《税务人员违法违纪行政处分暂行规定》、《税务人员廉洁自律若干规定》、《税务行政执法责任制》、《税务行政执法责任追究办法》、《预防职务犯罪暂行规定》等，我们认为，现在的重点是要抓好落实：一是要抓头头，要在抓班子成员上下功夫。要加强对各级班子成员的廉政教育和监督，领导干部触犯上述规定，同样要从严查处；二是抓重点，要在抓要害部位上下功夫。对那些公认的职能部门，要害部位要从严监督，凡涉及人事、财务、减免税、出口退税、税务稽查等职能部门要加强管理，预防职务犯罪的产生；三是抓关键，要在抓重点环节上下功夫。凡是与资金运用相关的环节，与税款征收、减免相关的环节，与企业大型活动相关的环节，与大型建设、大型购置相关的环节都要纳入重点监控，发现苗头及时纠正，查处。

（注：本文的部分观点受到湖北省国家税务局副局长孙荣洲、梅昌新等领导的启发，在此表示感谢！）