城市外交_理论争辩与实践特点_熊炜

公共外交季刊 2013年春季号（总第13期）

城市外交：理论争辩与实践特点

熊?炜?王?婕

城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体的关系

的制度和过程。外交学研究的三个思想流派对城市外交有着

不同的认识和理解。城市外交实践中呈现出四个特点：与国

家总体外交关系的多样统一，能够基本实现传统外交的功

能，存在双边、多边和多形的多种形式，且富有开拓性。

一个值得关注的当代国际关系现象是以城市和地方为代表的次国家行为体变得更加开放并成为国际体系中的积极行动者和竞争者。在应对金融危机、气候变化、环境、流行病、移民等全球性问题的努力中，通过加强国际合作和跨国协调以提升城市竞争力和应对城市治理难题更成为各国城市的重要政策选择。与此同时，城市外交虽是一个在政治上颇为敏感和富有争议的概念，但却在学术界引起越来越多的关注。

城市外交：西方历史回顾与概念界定

城市外交指城市配合国家总体外交，在中央政府的授权和政策指导下 参与国际交往的活动。在西方国家，城市参与国家外交活动这一现象本身并非新 鲜事物，现代外交制度的建立就起源于意大利文艺复兴时期的城市外交。对 于现代外交的发源地欧洲而言，在西方主权国家外交体系建立之前，

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城市是 国际关系中对外交往活动的主体。而在17世纪威斯特伐利亚和会与19世纪维 也纳和会确立了主权国家作为现代外交体系的最基本的行为体之后，城市在 国际关系中的作用变得似乎无足轻重。然而，在全球化的冲击与推动之下， “本土化”却日益成为人们解决全球性问题和现代“城市病”的应对之策， 城市外交、新型城镇化、城市治理等概念也就应运而生。

荷兰国际关系研究所的学者普洛姆（Pluijm）和梅利森（Melissen）针对城市外交所阐述的定 义目前被西方学界广泛使用，他们认为：城市外交是城市或地方政府为了代表城市或 地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其它行为体的关系的制度和过程。

中国人民对外友好协会前会长陈昊苏指出：“城市外交在总体外交的 各个组成部分中占有独特的位置。它是一种半官方外交，相对于纯民间外 交而言，它带有官方色彩；而相对于由中央政府推行的官方外交而言，它又 带有接近民间的非官方色彩。”总的看来， 城市外交属于地方外交的范畴，是国家总体外交的重要组成部分，既有官方色彩，又有民间涵义反映出城市国际交往活动主体多元和内容多样的特点。

从全球范围来看，城市外交实践的兴起有赖于世界政治变迁和各国国内政治演变的一系列结构性因素变化。在国际层面，国家权力开始向各个部门横向分散和向不同级别的地区垂直分散。经济全球化、地区主义和多样的跨国机制、跨境交流，使得国内国际事务的界线模糊，国家和次国家的地区之间的权力和责任划分有时也变得不甚分明。相比于过去的国际体系，国家如今已不再是处理国际事务唯一的行为体，各国地方政府同公司、工会、社会运动团体和跨国组织等一起共同在世界事务中发挥着积极的作用。

在国家层面，受经济全球化和社会信息化的影响，国家对自身领土内各种事务的管理能力降低。一些地方政府，尤其是那些拥有独特语言文化特点的地方政府要求获得更大程度的自治，不仅要求突出本地区的文化特性，而且希望实现自主管理地区内部的经济社会事务。而且通过参与城市外交，与外国国家和地方政府进行文化、经济等方面的交流，甚至有时可以促成地方政府政治诉求的实现。

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理论争辩：传统派、新兴派和革新派

当代西方外交学理论研究存在着传统派、新兴派和革新派三种思想流派。传统派长期以来占据着外交学的正统，强调国家在外交当中的中心地位，传统学派的视角对理解职业化外交是极为重要的，然而在当代外交大环境下，新兴派尖锐地挑战着传统观点，新兴派认为“成功应对分歧、实现和平的外交专业知识并不仅仅存在于政府官员和外交机构当中”。新兴派外交强调一种平等的、网络化的和稳定的非国家行为体之间的关系。在综合上述两种观点的基础上，革新派外交思想则认为，国家和非国家行为体并非依据排他性的规则活动，他们主张通过一种连贯的、客观的方式去分析国家、非国家行为体之间的关系。革新派认为，现代的国家行为体与非国家行为体之间的外交关系并非对抗的，而是共生和相辅相成的，主张与其纠缠于国家和非国家的外交研究主体地位，不如“呼唤理论创新，避免旧有的模式和标签”。

具体到城市外交，传统派认为，虽然城市和次国家政府的国际活动有所增加，但其数量和影响力均微不足道。例如，即便比利时赋予地方政府在对外政策方面以较大的自主权力，如在联邦政府的对外政策的一致性得到保证的前提下，其地方政府能够与第三方签署条约，向外派驻代表，但经济、文化较为发达的佛兰德斯地方政府派出的代表的数量和比利时相比仍然非常小，仅仅具有象征性。次国家政府国际活动的增多并没有对国家的中心作用提出根本性挑战。而且从法律地位的角度来说，城市缺乏参与外交的法律前提。各国宪法大多是在民族国家处于鼎盛时期的产物，宪法和宪法解释往往从国家中心主义的角度出发。反映在对外事务上，各国宪法一般把外交权的全部或绝大部分授予中央政府。即使有少数几个国家允许其次国家政府行使少量的对外交往的权力，这些权力也受到中央政府的严格限制。一旦次国家政府的国际活动超越了中央可以忍受的限度，中央政府将可以采取行动加以有效的遏制。在国际法法律体系中，城市不具有国际法的法人资格。

然而，新兴派提出了“平行外交”理论，其肇端于“世界政治的两个

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世界（Two Worlds of World Politics）”理论。这派学说认为，国家在一个以国家为中心的世界里活动，其他非国家行为体在另一个更多元的世界里活动。外交领域一共有两条轨道，一条轨道供主权国家的中央政府使用，另一条次要的轨道则由城市等其他次国家行为体使用。这派学者指出，尽管城市的外交行为具有偶发性，其数量和规模都无法与中央政府相比，但城市在国际事务中所发挥的作用却日益引起人们的注意。城市参与外交有内在动力和外部资源。城市利益、公民诉求和理想主义愿景构成城市参与外交的内在动力。在经济较为发达的地区，有的城市为了防止因冲突产生的难民的大量涌入，会参与到别的国家或地区的争端解决的工作中去。20世纪80年代，由于公民运动的推动，英国和美国的一些城市参与到去核化运动中；部分西方国家的城市支持南非的反种族隔离政策则是出于一种对特定价值观或理想的追求。城市拥有的资源和中央政府给予的自主权使得城市参与外交成为可能。僵化的官僚机构、财政预算体系和法律规定无法反映城市参与国际事务的动态发展趋势。比较近几年来大城市参与国际会议、国际交流的等外交事务的数据，新兴派认为，城市参与国际事务的规模和数量都在逐年增长，城市外交甚至正在慢慢演变成为一种国际惯例。

尽管平行外交在理论上看起来比较容易被接受，但其缺陷是对实际情况作了过分简单化和二元化的理解。革新派学者指出，城市外交与中央政府的外交活动其实是相辅相成的整体。城市不仅积极活跃在经济、文化、气候、人权、科技等低政治领域，推动非传统安全议题的发展，还能够在政府间关系冲突紧张、中央政府不方便出面的情况下，由地方政府填补合作的空缺。欧洲和加拿大的城市就曾在中东问题上起到了对中央政府外交的补充作用。欧洲国家无法和哈马斯政权达成合作，欧洲和加拿大城市则积极参与到与巴勒斯坦地区的对话，帮助该地区发展。海牙举办“巴以城市和平会议”，试图达成双方城市的谅解。

革新派认为，在全球化的影响下，国际问题与国内问题的界限常常变得模糊不清，外交议题的领域多有交织，而且不同层次的国内国际问题联

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系在一起，形成了一个在区域、国家、国际几个层次中的，包含国内、国际因素的持续政治、经济进程，构成一个多层次的外交环境。在世界外交舞台上，参与外交的主角随着议题、时机等要素的变化，也常常由国家、国际组织、城市乃至个人变换不停。在此背景下，当代外交理论研究正经历着深刻的范式转变，外交形式在传统的双边外交、多边外交的基础上增加了多形（polylateral）外交，其核心特征是国家与非国家行为体之间的互动日益频繁。城市由于兼具国家行为体和非国家行为体的双重特征，成为多形外交实践的纽带。

特点：多样统一、功能实现、多种形式、开拓性强

虽说在理论认识上存在着争议，但是城市外交概念在实践中的逐渐流行却反映出世界各国日益增多的对外交往诉求，体现出国家在外交领域的权力下放和官民互动的趋势。从世界外交史的发展趋势看，18、19世纪是王朝外交时代，20世纪是国家外交的时代，而21世纪则是人民外交的时代。城市外交的参与者既包括市长、市人民代表、各种市政委员会成员、公务员、顾问等官方色彩明显的人士，也包括人民友好团体、教育、体育、文化等民间机构的人员。它在实践中表现出一些鲜明的特点：

一是城市外交与国家总体外交之间是多样性的统一。虽说从严格的权力分配的角度来看，城市外交反映出当代外交权力纵向垂直分散的趋势，但在另一方面，城市外交却以地域文化特征、经济驱动性和方式灵活等特点有力地补充了国家外交。因此，成功的总体外交战略应是非常好地整合了城市外交与国家外交的全方位、多层次外交。如北京奥运会和上海世博会的成功举办不仅提升了北京、上海两座城市的城市形象和总体实力，也改善了中国在国际社会的形象，提升了中国的国际地位。

二是城市外交基本能够实现传统外交的主要功能。按照布尔对外交功能的论述，传统外交的基本功能包括国家间促进关系、增加交流、谈判协商、收集信息、解决冲突、代表等。而在一定意义上，城市外交也完全具有

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类似的功能，甚至从事城市外交的官员同国家的外交官在工作方式和内容上也有很多相似性，其最大的差别仅在于是否获得国家的授权以及享有外交人员的特权与豁免。

三是城市外交的形式包括双边、多边和多形等形式。城市外交的参与者代表城市在国际政治舞台上参与双边和多边的外交活动，双边城市外交是涉及两个参与者、其中至少有一个是城市的，为了实现某一方或双方的利益的外交过程；而多边城市外交是涉及两个以上代表自己城市的参与者的外交过程，特别针对参与多边国际组织等形式的城市外交。多形城市外交则指代表国家与官方的城市外交代表者与非官方行为体之间的互动。

四是城市外交富有开拓性，能够在一些试验性领域和敏感问题上有所作为。城市外交活动主要集中于文化、经济和城市治理等领域，议题灵活，形式多样，常常能够在总体外交的统一部署下以其官民并重的形式在新领域或敏感问题的解决上有所开拓。

在实践中，城市在进行对外交往活动中也存在着很多问题，如缺乏外交专业知识、资源和经验，在配合总体外交活动中力不从心，以及在国际社会上与其他行为体的互动会耗费城市大量的资源与财富、加重城市财政负担，与市民更关注民生与福利需求不一致等。

但总的来看，关于城市外交和城市参与全球治理的研究是当代外交与国际关系研究的新领域，我们需要以多元、多层和多形的视角看待城市外交，从不同的层次建立起对城市外交的分析框架，使之具有丰富的内涵。未来的研究议题包括评估城市对世界政治的影响、世界各地区城市外交的发展状况、中央和地方处理对外事务的互动模式以及城市外交得以运行的机制等问题。

熊 炜：察哈尔学会高级研究员，外交学院外交学与外事管理系副教授，北京对外交流与外事管理研究基地执行主任。

王 婕：北京对外交流与外事管理研究基地学生助理。

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