高等教育改革与发展的纲领性文件

高等教育改革与发展的纲领性文件

周远清

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）明确提出2020年我国教育改革与发展目标，全面勾画了今后10年我国教育发展道路与基本思路。通观整篇文件，在高等教育领域，《规划纲要》强调深化改革，优化结构，强化特色，扩大开放，提高质量，全面推进高等教育改革与发展，为国家经济发展与社会进步提供重要的人才支撑。

建设高等教育强国是我国高等教育未来改革与发展的战略目标。《规划纲要》明确提出到2020年教育改革发展的战略目标是：“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”具体到高等教育改革发展的战略目标，我认为就是要建设世界先进水平、中国特色社会主义现代高等教育体系，跻身高等教育强国行列，为人力资源强国和创新型国家建设奠定坚实基础。届时，我国将有若干所大学达到或接近世界一流大学水平，建成一批国际知名、有特色高水平高等学校和一批世界一流学科，不同层次类型高校各具特色；高等教育大众化水平进一步提高；高等教育人才培养质量全面提高；高校科学研究和社会服务水平显著提升，成为国家科学研究的战略高地和区域经济社会发展的支撑力量；高等教育国际影响力显著增强。

深化改革是我国高等教育未来发展的根本动力。《规划纲要》强调：“教育要发展，根本靠改革”，“把改革创新作为教育发展的强大动

力”。《规划纲要》要求深化高校入学考试制度改革，逐步实行高校分类入学考试，并完善招生录取办法，建立健全多元录取机制；深化办学体制改革，坚持教育公益性原则，健全鼓励、扶持、规范非营利性民办高校的发展，逐步形成政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机与活力的高等教育办学体制；深化管理体制改革，完善“中央和省级人民政府两级管理、以省级统筹管理为主”的高等教育管理体制，进一步明确、加大省级政府的统筹权限，依法落实高校办学自主权，促进高校建立自我发展、自我管理和自我约束机制；深化高校内部管理体制改革，建立充满活力、富有效率、更加开放的体制机制和高校内部治理结构；深化教育教学改革，以社会需求为导向，以提高学生能力为核心，创新人才培养模式和方法，健全多元化的人才评价制度。以上五大方面的改革，抓住了当前高等教育的关键问题，应当下大力气力争取得新的突破。

提高质量是我国高等教育未来发展的核心任务。《规划纲要》明确指出：“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”我认为，高等学校要牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位，坚持育人为本，以人才培养为中心统筹教学、科研和社会服务的关系，加强在人才培养各环节中教学和科学研究的统一，充分发挥社会服务的育人功能。我国要构建国家和省级高校学科专业人才需求预测、预警系统，引导高校主动适应国家和区域经济社会发展需要设臵、调整学科专业。同时，统筹区域高等教育发展，在鼓励东部省区高等教育率先发展的同时，加大对中西部省区高等教育的支持力度，支撑中西

部区域经济、社会和文化建设快速发展。《规划纲要》特别强调要改革创新人才培养体制制度，构建多层次、多类型的高等教育人才培养体系，重视学生创新精神与实践能力培养，着力培养各类应用型人才。为此，《规划纲要》要求深化课程体系、教学内容和方法、教学管理制度改革，完善教学质量保障体系，提高人才培养质量。

强化特色是我国高等教育未来发展的重点。《规划纲要》指出：“促进高校办出特色。”强化特色，首先必须对高校实行分类管理，根据科学性、多样性、可操作性和公正规范的原则，修订《普通高等学校设臵条例》和有关政策，制定高校分类标准，明确不同层次类型高校人才培养、科学研究和社会服务的目标与任务。其次，必须采取措施加快高校分类发展，这就要求以重点学科建设为基础，继续实施“211工程”和“985工程”，重点建设若干所世界一流大学和一批高水平大学，建设一批世界一流学科，增强国家核心竞争力；支持具有行业学科背景的院校发展，发挥学科优势，建立产学研合作联盟；重点建设一批地方高校的特色学科，特别是中西部地区高校的特色学科，提升服务区域经济社会发展的能力和水平；加强高等职业院校建设，继续推进国家示范性高等职业院校建设计划，为生产、服务、管理一线提供高素质技能型人才。

扩大开放是我国高等教育未来改革与发展的前提。《规划纲要》明确指出“要坚持以开放促改革、促发展”，并提出了发展思路和措施。首先，《规划纲要》要求借鉴国际上先进的教育理念和教育经验，着力培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争的国际化人才。其次，《规划纲要》鼓励高校积极开展全球或区域性的

双边、多边教育科研合作和学术交流，推进教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授。再次，《规划纲要》要求创新和完善公派留学机制，通过增加国家奖学金数量、开设外语授课专业等多种方式，吸引更多外国学生来华留学，使我国成为世界主要留学目的地国之一。最后，《规划纲要》提出要加强与联合国教科文组织等国际组织的合作，积极参与双边、多边和全球性、区域性教育合作，努力提高我国教育的国际化水平。（作者系教育部原副部长）

《光明日报》2010年3月24日

高等教育跨入注重质量新阶段

张力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要的（征求意见稿）》我认为，围绕高等教育的发展理念转变和教育质量提升，至少有三个问题值得关注和探讨。

如何看待我国高等教育的发展现状和困难

改革开放以来的前20年，高等教育发展总体上处于稳定增长态势，同时，我们也要看到，我国高等教育发展还存在不少困难和问题。一是拔尖创新人才培养能力较为薄弱。高校缺乏更多大师级人才，部分高校

应用学科体系仍与行业产业需求存在差距，学生适应社会、就业创业的能力不强，创新型、实用型、复合型等紧缺人才培养的数量质量均不能满足实际需要。二是高等教育持续发展条件不足不稳。全国普通高校生均预算内教育事业费近8年来徘徊在7500元上下，最高省份甚至是最低省份平均水平的6~8倍。三是扩招后毕业生就业竞争日趋激烈。毕业生预期起薪水平并不很高，虽然劳动合同法实施后拉动起薪点回升，但受国际金融危机影响，各地差异很大，出现一定程度结构性就业问题，每年高校毕业生已超过当年城镇新增就业岗位一半，势必对人才培养和使用提出新的要求。

如何看待我国高等教育发展的战略目标

《规划纲要》对2020年高等教育事业发展目标的谋划，主要出发点是全面建设小康社会的关键时期需求。2009年我国人均GDP约为3700美元，已由低收入国家升至中下收入国家行列，今后，社会消费结构将从生存型消费进入发展型消费阶段，教育需求体现出多样化趋势，人民群众接受较高质量高等教育的需求十分旺盛。我国高等教育的发展，面临着规模增长和质量提高的双重压力。

为此，《规划纲要》提出，2009~2020年，高等教育总规模从2979万人增加到3550万人，毛入学率从24.2%提高到40%，主要劳动年龄人口（20-59岁）中受过高等教育的比例，从9.9%提高到20%。应该说，这些目标体现了高等教育规模发展达到一个高位平台后稳步增长的趋势。

——从规模增长看，我国2002年进入高等教育大众化阶段，到2009年的7年间，宽口径规模年均增长率为9.28%。按上述预期，到2020

年前每年只须增长1.6%，每年平均增长50万人左右即可达到3550万人的目标，这意味着今后每年招生增幅特别是普通高校以外的学生增幅将呈递减态势。

——再从毛入学率看，这一指标的分子是宽口径高等教育在学人数，而分母是18-22岁人口，据预测，这组人口将从2009年的1.23亿人减至2020年的8900万人,即使高教规模小幅扩展也能使毛入学率达到40%,估计我国这一指标的全球排位可能上升20位以上，为下一阶段进入高等教育“普及化”阶段打下基础。

——至于主要劳动年龄人口受过高等教育的比例，如能跃升到20%以上，意味着我国高端人力资源开发将达到全球范围内前1/3的水平，从而为建设人力资源强国奠定坚实的基础。

当然，要实现上述目标，没有必要的经费支持和良好的制度安排是根本不行的，特别是在我国公办高校占大多数的基本格局中，必须进一步完善财政投入为主、学习者合理分担培养成本、多渠道筹措经费的机制，必须在转变发展理念、深化体制改革等方面迈开新的步伐。

如何看待我国高等教育的发展任务定位

根据《规划纲要》的要求，今后我国高等教育的发展任务，将定位在以全面提高质量为重点，更加注重提高人才培养质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力，特别要求高等学校优化结构办出特色。这表明，2020年前我国高等教育的规模扩展已不是发展重点，将进入发展理念战略性转变和全方位注重教育质量的新阶段。

——发展理念战略性转变的重要特点，首先是把提高质量作为高等教育发展的核心任务，这是建设高等教育强国的基本要求。我国高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进现代化建设的重要使命，对全面建设小康社会和创新型国家建设发挥着不可替代的作用，相应地，提高高等教育质量，应全方位反映在人才培养、科学研究和社会服务等方面。

为此，《规划纲要》提出三点要求，一要牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位，特别提出要创立高校与科研院所、行业企业联合培养人才的新机制，大力推进研究生培养机制改革。二要充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，特别针对科研领域体制性障碍，要求促进高校、科研院所、企业的科技和教育资源共享。三要牢固树立高校主动为社会服务的意识，利用高校人才汇聚、学科综合交叉的能力优势，全方位开展服务，要求进一步推进产学研用结合，加快科技成果转化，积极参加文化建设，积极参与决策咨询，充分发挥智囊团、思想库作用。

——发展理念战略性转变的另一重要特点，就是强调优化结构办出特色。《规划纲要》明确提出，2020年高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，这是涉及高等教育发展全局的重大战略理念。我国现代化建设对高级专门人才需求的多样性及区域差异性，是世界上不多见的，很难沿用学术学科评价的单一尺子衡量所有高校，而且高等教育处于“精英”阶段的质量标准，并不能简单移至“大众化”乃至“普及化”阶段的所有高校。

为此，《规划纲要》提出了两大政策要点，一是建立高校分类体系，实行分类管理，引导高校合理定位，克服同质化倾向，不仅要继续加快建设一流大学和一流学科，推进重点学科建设创新，到2020年建成一批国际知名、有特色高水平的高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平。二是优化学科专业等结构，旨在适应国家和区域经济社会发展需要，重点扩大高技能型、应用型、复合型人才培养规模，加快发展专业学位研究生教育，优化区域布局结构，重点支持中西部高等教育发展，鼓励高校既在学科专业建设方面苦练内功，还要面向现代化建设需求办出特色，这将是新世纪新形势下打造高质量的中国高等教育体系的必由之路。（作者系国家教育发展研究中心主任）

《光明日报》2010年3月3日

实现大学服务社会职能的升华

张雪

从世界范围看，走出象牙塔，与社会互动，主动服务社会已经成为现代大学的典型模式。《规划纲要》文本强调要增强大学的社会服务能力，切中时弊。所谓社会服务就是通过传播大学的新成果并加以利用，以满足社会发展的特定需要。我国大学的社会服务功能相对其他功能来

说，在认识上存在缺失和庸俗化、工具化倾向。需要指出的是，随着现代大学功能的拓展，大学已经从工业经济社会的边缘逐步走向了知识经济社会的中心，大学不仅应在为社会经济服务时坚持自己应有的独立品格和价值追求，而且应当自觉地以其新思想、新知识和新文化在引导社会前进中发挥积极作用。如果我们把社会服务理解为“显服务”的话，那么引领社会发展实际上就是通过“潜服务”来实现的。大学通过传播研究成果开展服务社会是“显服务”，是为社会的“今天”服务；大学也要通过提高科研创新能力为社会的“明天”服务，这是一种“潜服务”；大学更要为社会的“后天”服务，这就必须通过培养创新型人才来实现，是一种意义更为深远的“潜服务”。显然，大学在人才培养、科学研究和社会服务三大功能上是统一的，任何割裂三者之间关系的理解都是错误的。威斯康星大学的社会服务模式就是以其新思想、新知识和新文化，从“今天”入手，做到“今天”、“明天”和“后天”三类服务相统一。这是大学社会服务职能的升华和发展，是一种系统化的高层次社会服务。

首都师范大学的责任和使命就是服务首都基础教育和社会经济各项事业，通过培养高质量专业化的基础教育师资和各类人才为北京建设世界城市提供人才支持、技术支持和文化支持。同时发挥人才优势，积极为北京市基础教育、教育宏观决策和社会经济建设提供服务。

基于上述理解，我校将坚持以科学发展观统领学校发展全局，紧紧围绕首都发展的总体目标，把我校建设成首都教育的咨询服务中心、研究中心、学术交流中心和培养培训中心，并着重从以下三个方面开展社

会服务：一是创设合作共同体，构建实践取向的教师教育模式，积极为首都基础教育服务。共同体思想是把大学和中小学引入一个开放、持续和共同参与的变革框架中，通过建设大学—中小学合作共同体，促进双方文化的互动、融合，优势互补，形成“职前—职后一体化”和“中小学实践反哺大学教师教育”的运行机制，有效提升教师教育质量，实现大学和中小学的共同提升。二是建设好首都教育政策与法律研究院，搭建高层级的教育政策与法律研究平台。着力解决北京市教育改革和发展中的一些重大问题，开展社会调查、决策咨询、立法调研、舆情研究等工作，力争成为首都教育政策研究的高级“智库”。三是发挥我校学科优势，根据首都社会经济需求，着重在应用数学、遥感技术、太赫兹技术、生物工程、文学艺术、历史文化、心理咨询等领域作出重要贡献。同时探索新的学科增长点，带动我校早日实现有特色、高水平的发展目标，勇于承担大学的责任，推进产学研用结合，为首都转变经济增长方式作出更大的贡献。（作者系首都师范大学党委书记）

《中国教育报》2010年3月17日

治道变革：完善中国特色现代大学制度

范文曜

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（公开征求意见稿）提出，完善中国特色现代大学制度，落实学校办学自主权，完善大学治理结构，加强大学章程建设，扩大大学与社会的合作，建立规范的外部监督机制。其政策导向符合时代要求和社会观感，符合我国高等教育改革发展的实际，反映了政府、社会和大学已经就大学治理模式需要现代化转型，以及转型发展的基本方向和路径形成的高度一致的看法。相信通过各方面的共同努力，能够在未来10年确立中国特色现代大学制度的基本格局，在高等教育强国建设中迈出决定性步伐。

现代大学制度需要适合国情

没有普适模式没有现成模式

新中国成立60年特别是改革开放30多年来，与经济社会发展同步，我国高等教育取得了历史性的巨大成就，包括成功构建了完整的高层次专门人才培养体系，推进了精英教育向大众教育转变，培养了一大批合格的社会主义事业建设者和接班人，支撑起国家的现代化进程。新的历史时期，在实现现代化发展目标，提高全民族的精神风貌和道德水平，培养具有创新精神的专门人才等方面，高等教育担负着不可推卸的重要责任。而建立现代大学制度，是新阶段高等教育健康发展的重要基础。

现代大学制度是适应现代社会发展要求，反映大学与政府和社会关系的治理模式、制度规范和行为准则。不同的社会制度和不同的历史文化背景，对不同国家的现代大学制度都有着深刻影响。

建国初期，在我国特定的历史背景和单一公有体制下，大学处于政府附属机关的地位有一定的必然性；改革开放后，社会主义市场经济体

制逐步建立，我国积极融入国际社会，改变了原有的各种关系和利益格局，大学治理模式现代化成为新阶段发展的必然要求。

从国际情况看，欧洲大陆国家主要实行的是政府集中管理的大学治理模式，大学自治受到较多约束；美洲国家主要实行的是政府分权管理的大学治理模式，大学自治受到的约束相对较少；英国和原英联邦国家，主要实行的是政府借助大量中间机构实行分散管理的大学治理模式，大学自治受到的约束往往以间接方式体现。

换言之，没有一个完全相同的、适合各国的现成模式，我们的任务是要探讨适合我国国情的现代大学制度。

现代大学制度需要中国特色

促进大学自治促进学术自由

尽管各国现代大学制度的表现形式不同，我们仍然可以归纳出若干共同的规律性特征，如政府不直接管理大学，发展相应的中间机构体系，实行大学自治和学术自由，大学自主履行教学、科研和社会服务功能，社会利益相关者参与大学决策和主要治理环节，形成完整的内部制衡和外部监督制度，建立教师和学生的利益保障机制等。

但是，无论在哪个国家，大学都不享有完全不受约束的自由，政府总是力图保有对大学的最终控制权。政府制约大学的手段各不相同，通常包括经费导向手段，以带有目的的拨款约束大学；质量评价手段，以规范的质量评价办法约束大学；规划限制手段，以签订发展合同的方式约束大学；社会参与手段，以利益相关者身份约束大学等。更加严厉的

制约手段还包括：控制大学校长任命权，控制大学理事会（校董会）批准权，控制大学教授评审权，控制大学学科设臵权等。

大学自治中国特色的说法是办学自主权，改革开放促进了中国的大学自治和学术自由。

在国际承诺方面，我国政府对联合国教科文组织1997年11月发布的《关于高等教育教学人员地位的建议》这一迄今为止就大学自治和学术自由问题形成的最广泛国际共识投了赞成票。《关于高等教育教学人员地位的建议》指出，只有在学术自由和高等教育机构自治的气氛中才能充分享受教育、教学和研究的权利，而且公开交流研究成果、设想及意见是高等教育的根本任务之一，能有力地保证学术工作及研究的准确性与客观性。

在国内立法方面，1998年颁布的高等教育法明确宣布，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，国家依法保障高等学校科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，同时规定这些活动应当遵守法律。高等教育法还明确了大学拥有的7项办学自主权，除大学领导任命权外基本覆盖了自主办学的各个方面，与一些发达国家相比并不逊色。

现代大学制度需要逐步完善

消除转型阵痛实现治理变革

现代大学制度的建立和完善不是一朝一夕的事。当下为人诟病的大学行政化倾向、学术地位下降和学术自律倒退、学校发展趋同化倾向、权力制衡缺失和有效监督手段缺乏等，均是向现代大学制度转型所带来的阵痛，愈发证明了我国大学治理模式需要现代化变革。回顾历史、展

望未来，我们应该看到，我国大学治理模式正在发生着一系列根本性的变化，其中包括：

办学自主权受到法律规范。法律制度是政府、社会、学校行为的基本准则，是大学发展的理性基础。高等教育法所规定的大学办学自主权，包括自主制定招生方案及调节系科招生比例，自主设臵和调整学科、专业，自主开展教学、科研、开发和社会服务，自主开展与境外交流与合作，自主确定内部组织机构设臵和人员配备，自主管理和使用学校财产等。

中间治理机构得以建设。政府职能转移后承担具体管理事务和政策研究的咨询机构，同一类型学校的行业协调和自律机构，以及相关监督评价机构虽已基本成型，但是尚缺乏系统规划、统筹协调，尚未形成高等教育治理的合力。

校务委员会和学术委员会普遍设立。大学实行“党委领导、行政负责、教授治学、民主管理”的治理原则，校务委员会一般是学校咨询和审议机构，围绕学校改革与发展的重大事项和重要决策开展咨询和审议。学术委员会是大学最高学术权力机构，主要职责是审议、指导、组织、评价学校和学术人员的教学科研活动。从已有的实践看，多数大学学术委员会和教授的作用发挥得并不充分，存在多个学术管理机构分散学术委员会权力的现象，更有行政管理权力过大的情况。当然，在实践中也不乏有学术委员会和教授作用发挥得比较好的案例，一些大学事实上已经形成了教授委员会决定重大事务的良好机制。

大学理事会和校董会职能逐步扩大。中国特色校董会或理事会的建立和发展，将会打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，推动大学主动适应经济社会发展需要，打破学校内部自我决策的传统方式，形成利益相关者共同讨论和决定社会公共事业发展的良好治理模式。我国已有200多所大学相继建立校董会或相应组织，主要有3种类型：合作型，即大学与董事单位合作，寻求到更多的社会支持，包括办学资金的支持；审议型，即校董会或理事会对大学的办学方向、发展规划、学科建设、科学研究、科技开发、产业发展等展开咨询、审议、监督、指导；决策型，即民办大学和少数公办大学的校董会或理事会在校长任命和学校重大发展决策上具有决定性作用。

教职工代表大会和教师参与民主管理。工会法、教育法、教师法、高等教育法等一系列法律，均对大学教职工参与民主管理作出明确规定。从实际情况看，教职工参与民主管理的意识逐步提升，有关重大决策和学校年度报告提请教职工代表大会审议已逐步成为法定程序。同时，教职工和学生维权意识显著增强，学校内部调解机制逐步形成，法律手段成为争端解决机制的可靠保证。（作者系国家教育发展研究中心副主任）