国外水生外来物种管理特点及启示

国外水生外来物种管理特点及启示

摘要：本文介绍了国外水生外来物种管理模式特点，并就如何加强中国水生外来生物安全管理提出了相应的政策建议。

关键词：水生生物外来物种；入侵；管理模式

近年来，中国渔业发展取得了长足进步，综合生产能力大幅提升，国际地位显著提高，渔民生活不断改善，水产品实现了有效安全供给，为保障中国农产品市场供给和食物安全作出了重大贡献。中国已成为位居世界前列的水产品生产大国、贸易大国和重要的远洋渔业国家。与此同时，中国也是遭受外来物种入侵而造成严重灾害的国家之一，据农业部统计，目前入侵中国的外来生物已达400余种，其中水生物种约60余种，每年因外来物种入侵造成的经济损失高达1 200亿元左右，对国家生态安全和生物安全都造成了极大的危害。水生生物外来入侵问题，不仅造成巨大经专题综述济损失，也直接影响着水生生物安全和国家生态安全，所以制定并启动符合中国特点的水生外来物种管理系统至关重要。笔者在介绍国外水生外来物种管理模式特点的同时，就如何加强中国水生生物外来生物安全管理提出了相应的政策建议。

一、发达国家水生外来物种管理特点

针对外来物种入侵问题，许多国家强化了国家综合监测和控制能力的建设，不同区域和国家制定了专门的法律、法规或管理战略，明确政府管理职能，为有效管理外来物种奠定了基础。

1．日本水生外来物种管理特点

(1)水生外来生物管理法律体系健全。日本政府对外来入侵问题非常重视，制定了健全的法律体系，有效地推进了水生外来物种的管理。2004年之前，主要是通过一系列有关的法律进行管理，如《野生动植物濒危物种保护法》、《野生动植物保护和猎捕法》等。2004年颁布了《外来入侵物种法》，并制定了《预防外来入侵生物对生态系统造成不利影响的基本政策》，对引入、饲养(种植)、储存、运输外来物种等行为作了明确规定。日本政府制定《外来入侵物种法》是对现有法律、法规体系的一个有益补充，将之前未纳入法律管理的外来物种纳入到管理范畴中来。

(2)采取分类管理模式。日本建立了颇具特色的外来物种分类管理制度，将全部外来物种分为三大类，一是入侵性外来种(IAS)，即已经有了充分的科学依据确定它们会引起灾害；二是未归类的外来物种(UAS)，即尚无充分的科学依据确定它会引起灾害；三是除这两类物种以外的物种。这三类外来物种的地位并不是固定的，对IAS的管理非常严格，禁止一切可能导致该类物种侵入日本的活动，违反的人员或团体可能会面临高额的罚金甚至监禁。对于UAS，日本政府部门需要进行详细的调查研究后才能确定是否允许它们的进口，经调查如认为没有风险，则将它们归入非限制类，予以放行；相反，如果认为有风险，则归入IAS，禁止进入。非限制类的外来物种即不属于上述两类的外来物种。由于UAS分类的不确定性，此类物种的地位也不是固定的。这类物种可以进口，但如果在以后的调查中或发现它们可能有害时，随时都可以被归入UAS，如果经过进一步调查确认其有害，可被归入IAS。对于这类外来物种，在实践中也经常被作为限制贸易的条件加以运用。

(3)管理模式。生物入侵的主要管理事务由环境大臣及其环境厅负责，当涉及具体某一类外来物种可能对农、林或渔业产生影响时，环境大臣和农林水产大臣为共同负责的主管大臣，同时设立日本中央环境审议会等咨询机构，负责向行政机构或公众咨询疑难问题。

2．美国水生外来物种管理特点

由于美国的贸易、运输、旅行等各种活动而与世界各地的联系十分密切，也是当今世界生物入侵问题最为严重的国家之一，每年，外来物种给美国带来近137亿美元的经济损失。在保护生物安全方面，美国走在世界各国的前列，其手段和措施主要体现在以下几方面。

(1)不断完善法律法规。美国在外来生物管理方面的法律、法规比较完善，1900年制定的《莱西法案》(Lacey Act 1900)是最早对外来生物进行管制的法规，重点是对活体外来生物对美国农业和渔业等可能造成的威胁进行管制。法规明确禁止特定名单上的物种以及其他可能带来危害的脊椎动物、软体动物、甲壳类动物以及部分鱼类。近年来，美国相继颁布了诸多控制外来生物入侵的法律、法规，1990年通过《外来有害水生生物预防与控制法》，这是美国第一部关于外来物种通过船只压舱水侵入问题的法律。1996年通过《国家入侵物种法》，将压舱水的管理范围扩大至美国的所有水域。

(2)强化统一管理和协调。美国早期的外来生物管理工作主要是由农业部负责，其他政府部门很少参与。1999年，克林顿总统颁布行政命令建立了国家外来入侵物种委员会(National Invasive Species Council)，由农业部长、商务部长和内政部长共同领导，成员包括国务院、国防部、运输部及环境署等部门负责人，主要职责为管理并监督全国的生物入侵事物，协调联邦各机构的工作，处理与州、地方各相关机构间的关系，建立各部门协调交流机制，与国际有关机构开展合作等。该委员会还成立了入侵物种咨询委员会，是一个由领域专家学者组成的非正式顾问组，为入侵物种委员会提出各种建议。

(3)管理模式。美国农业部动植物检疫局负责颁发可能有风险的生物体或产品的进口许可，鱼类和野生动物管理局负责其他种类动物的进口，并全面监管任何可能对国家野生动物生存有负面影响的物种。由不同的、州及地方机构负责对外来物种的控制问题。各州也可进一步强化动物进口管制和植物检疫标准，可独立进行外来种控制与清除项目。

多数州只规定了已知的入侵性物种黑名单制度，其余物种可进入。夏威夷管理严格，规定未经事先批准，不准进入或释放任何新的物种。从美国近几年的实践来看，美国所建立的以联邦人侵物种委员会为协调，各州及地方机构相互配合的生物入侵管理体制是富有成效的。

3．澳大利亚水生外来物种管理特点

澳大利亚四周环海，在水生外来物种方面，除引进了一些藻类和小型底栖生物种群外，最主要的入侵途径是由压舱水携带进入了澳大利亚海域。

(1)建立健全法律、法规。1991年，为加强对海洋有害物种引进的管理，澳大利亚发布了《压舱水指南》，并经过多次修改，其最新版本于1999年颁布。1996年，制定了《澳大利亚生物多样性保护国家策略》，明确了如何对外来物种的现实影响和潜在影响进行评价的研究计划，指出需要建立控制和消除外来物种的生物学和其他方法，并最大限度地降低外来物种引进的风险。

(2)加强职责明确的管理模式。澳大利亚主要由联邦环境与遗产部(Departm ent of Environment and Heritage，DEH)和农渔林业部(Department of Agriculture，Fisheries and Forestry，DAFF)负责管理生物入侵事务。DEH主要负责管理对澳大利亚生态环境有威胁的入侵物种，重点开展对已经入侵的外来生物的控制与管理；DAFF主要对农渔林等产业有损害的外来物种进行管理，同时负责提出与执行有关的国际公约、进行边境检测检查和控制行动等。澳大利亚高度重视进出口检疫检验，强化对水生外来物种的管理，由农林部及其检疫检验局统一管理进出境动植物及其产品等的检疫和检验工作，并负责制定有关检疫检验政策。

(3)高度重视外来生物入侵的经济投入。在研发投入、公众普及宣传等方面，澳大利亚政府高度重视，从2001－2004年共投入2．8亿美元，来加强边境检疫检验，确保本国免受外来生物的影响。

(4)加强对公众的宣传和教育。澳大利亚认为，公众参与对于外来生物入侵的防治具有重要作用，在实际中为调动公众的积极性，提高公众的防范和参与意识，采取了许多措施提高公众对外来有害生物的认识，如在不同行业、不同部门通过定期发行关于生物入侵的科普

性材料，进行有针对性的宣传教育。

4．挪威水生外来物种管理特点

挪威渔业高度发达，水产品是仅次于石油、天然气和金属的重要出口产品。挪威政府高度重视对水生外来物种的管理，其主要对策是建立完整的法律框架和协调管理体制，加强口岸控制和宣传，提高公众对外来物种入侵的认识。

在严格履行《生物多样性保护公约》基础上，规定所有相关部门均要在统一方针的指导下制订生物多样性保护战略和行动计划，在此基础上形成了生物多样性保护国家行动计划。这一体系的建立为挪威实现生物多样性的保护和可持续利用、简化公共管理环节提高管理效率、将更多的权力和责任从中央下放到市级政府、使决策者更容易权衡各方公众利益、使政府的规划过程成本更低、使土地利用管理更具有预测性等多项目标打下了坚实基础。

针对水生外来生物管理，先后有多项法律出台，于1981年发布了《野生动物法》，禁止未经批准引进或释放挪威尚未分布的野生动物物种或亚种。1985年发布《鱼类和水生贝类动物繁殖法》，完全禁止任何活的海洋物种及其卵的引进。1992年发布《鲑类和淡水鱼类法》，规定活的溯河鲑类、淡水鱼类及其卵或鱼苗以及这些鱼的饵料动物，其引种需要许可证。除非特殊批准，禁止向淡水水域、峡湾和海域释放溯河鲑类或淡水鱼及其卵或鱼苗。

2001年，为进一步完善综合性生物安全法律、法规体系，挪威专门成立了独立的生物多样性法规委员会，秘书处设在环境部，具体负责相关法规的制定工作。

二、各国水生外来物种管理特点对中国的启示

水生外来物种管理是一项系统工程，包括引入审批、风险评估、检验检疫、监测预警、消除控制和生态恢复等多个环节，在充分借鉴国际上通用管理特点基础上，建议中国在水生外来物种管理中强化以下措施：

1．完善法律体系，制定针对外来物种的法律、法规

水生外来物种已在不同程度上对中国的渔业和生态环境造成了严重的威胁和损害，目前虽出台了很多水生外来生物相关的法律、法规，如《渔业法》、《渔业法实施细则》、《野生动物保护法》、《水生野生动物保护实施条例》、《海洋环境保护法》和《野生植物保护条例》等，但在实际管理中仍然存在适用的法律门类少、法规的系统性和操作性不够强等问题。导致水生外来物种管理尚不能在法律、法规的保障下有效开展。鉴于此，应从国家生物和生态安全、食品和粮食安全、社会和国家安全角度和战略高度出发，制定针对性强的外来生物入侵管理方面的法律、法规，与相应国际公约、协议、条约相一致，实现水生外来物种的依法管理。

2．进一步健全管理体制

中国外来入侵物种管理体制不够健全，对外来物种的安全监管与防范尚待加强。不仅缺乏完善的外来物种检测、跟踪监测体系和快速反应机制，而且对外来物种的研究、预防和控制等环节的管理职责分散在不同部门，有的管理职责甚至没有落实到位，尤其是外来物种的引进、传播缺乏严格的风险评价制度和引种许可制度；再加上不同部门间缺乏有效的协调机制，难以形成合力，更不利于入侵物种的有效管理，以至于外来物种的有意引进成为威胁生产、生态安全的重大隐患。中国应根据国情，建立多部门合作、协调机制和预警体系，实行统一监督管理与部门分工负责相结合，中央监管与地方管理相结合，政府监管与公众监督相结合的机制。加强各部门、各层次的监测能力，强化对专业人员的系统培训，形成快速有效的立体网络监测体系。

3．加强基础理论和防控技术的研究

在基础研究领域，加强水生外来生物快速检测的分子基础、生物入侵与成灾机制、控制技术等三大核心科学问题的研究，逐步形成水生外来生物研究的科学体系，促进外来物种的入侵生物学及其他相关学科的发展。

重点发展外来生物风险评估与早期预警关键技术、生物防控、外来生物监测与入侵种紧急扑灭关键技术和农业外来入侵生物的关键治理技术等重点研究领域，抓住关键问题开展研究。开展中国沿海水域水生生物和病原体的本底调查，加强沿海水域监测，扩大监测范围，扩充监测内容；加强有害水生生物和病原体的监测工作。加强数据库及其信息共享平台的建设，建立水生外来生物的可持续治理的技术体系与科学对策。

4．加强全球合作，共同抵御水生外来生物入侵

加强国际交流与合作，及时跟踪掌握境外有害生物发生、流行情况，通过国际资源共享形成全球外来生物监测网络，以加强信息的流通。运用国际生物入侵数据库，查明中国外来物种的种类、数量、分布和危害，探索中国生物入侵规律，建立对中国构成威胁生物物种数据库。