城市应急避难场所规划原则及程序研究

城市应急避难场所规划原则及程序研究

公共安全体现社会和谐，而公共安全的实现依赖于应急避难场所的规划、建设。应急避难场所是指利用城市空旷场地，经过科学的规划、建设与规范化管理，在自然灾害发生后或其它应急状态下，为居民提供安全避难、基本生活保障及救援、指挥的场所。场所包括防灾公园、广场、体育场、操场、停车场、学校、寺庙、开阔空地等。

应急避难场所规划可将城市综合防灾目标在城市空间上具体深化、落实，主动为未来应急避难场所的进一步建设预留空间，为各种应急避难演习、防灾宣传提供场所。目前的应急避难场所尚处于探索研究和初步试验阶段，人们对其不甚了解，其规划规划原则及其程序也有待更进一步深入、探讨。

1 解答关于应急避难场所规划的常见问题

1.1 为什么不借用城市现有公共空间或空矿场地避难？虽然应急避难场所规划可利用城市公共空间，但由于其主要设计功能不是避难，因此势必存在空间不适合避难、设施不完善等问题，而城市空旷场地有些是可以借以避难的，而有些场地本身就是不安全的。城市建筑的高密度发展正导致公共空间和空旷场地的减少，与此相比，现代城市环境的危险性系数却在增加，日益增多的突发公共事件要求编制专项的应急避难场所规划，未雨绸缪，完善城市功能。

1.2 城市突发公共事件是小概率事件，且应急避难场所规划是非生产性规划，是否值得编制突发公共事件不常发生，但侥幸心理却不可取，因为一旦发生，造成的物质损失和非物质损失巨大，而很大一部分是由于灾后没有妥善处理产生的。事件不可避免，但损失可以减少，而减少损失就是最大的收益。况且人们的生命和财产安全是构成和谐社会的重要元素，现代社会的人们更需要安全感，我们必须能在突发公共事件发生后为人们提供合适的应急避难场所，避免次生灾害的出现。

1.3 城市总体规划包含综合防灾规划章节，为什么要另外编制应急避难场所规划城市总体规划是纲领性的规划，现有的综合防灾规划内容多为灾害设防标准及组织、政策的安排，对灾后的人员安置、避难少有涉及或考虑不够深入。灾害的预防固然重要，要在其不可避免发生时，有效地为受灾人员提供庇护同样重要。应急避难场所规划是提供应急避难场所的专项规划，是综合防灾规划面对突发公共事件失效后的补救，是总体规划关于避难场所方面的深入、扩充。

2 规划原则

2.1 与城市规划相整合原则

日益严重的城市突发公共事件对城市提出了更高的要求，而应急避难场所规划是提高城市安全系数的有利契机。

通过应急避难场所规划与城市规划相整合，并争取与政府的计划项目相结合，在近期建设规划中促进其实施，尽快提高城市防御能力。应急避难场所规划必须适应城市的发展，适应城市的人口变化对避难场所提出的要求，在规划年限、人口规划、用地规划等方面与总体规划保持一致。如果适应新形势的应急避难场所规划无法与已编制规划相整合，则应该从专项规划的角度对已编制规划进行检讨，并在下一轮的编制予以修正。

2.2 安全性原则

应急避难场所的选址、建设要进行安全性评价。在地质环境上应避开地震活断层、岩溶塌陷区、矿山采空区和场所容易发生液化的地区以及地震次生灾害源；应尽量避开松软地基。在自然环境上，应不会被地震次生水灾淹没，不受海啸袭击；地势平坦、开阔；在人工环境上，必须远离易燃易爆物品生产工厂与仓库、高压输电线路、有可能震毁的建筑物；有较好的交通环境、较高的生命线供应保证能力以及必需的配套设施，应设防火隔离带、防火树林带以及消防设施、消防通道[4]。“场”选好后“所”的建设也必须贯彻安全性原则。

2.3 充分利用现状原则

现有的空旷场所（包括城市公园、公共绿地、广场、学校操场、大型体育建筑等）是应急避难场所规划建设的基础。通过调查城市现状具有防灾、避难潜力的场所，即可以或适当改造后可以用于避难的空旷场所，充分挖掘其防灾、避难能力，并对其位置、规模、现有设施、改造难度等因素综合评价后有选择地进行利用。此原则的实施，不仅可以尽快在近期建设中实现这些空旷场所的避难功能，减少新开辟避难用地，大幅度减少建设投资，而且可以借应急避难场所规划建设之际，改善这些公共场所的安全条件。

2.4 均衡布局原则

在建立应急避难场所整体空间布局的基础上，在不同的防灾分区和防灾单元[5]中建立若干等级的应急避难场所，要注意防灾分区、防灾单元中应急避难场所布局的均衡性。根据现状人口、空

旷场所位置以及规划中的人口、用地等，就近合理地相应布置避难场所，不同等级场所对应不同的服务半径，“场”“所”搭配比例适当，并注意以防灾疏散通道的衔接[6]，使市民在发生突发公共事件后需要避难时，能够有效、安全地在指定的避难场所避难，尽量减少对外部紧急救援的依赖。

2.5 适应性原则

应急避难场所并不是脱离各种城市功能空间而独立存在的，它利用的就是城市大型空旷空间，它承担平时自身的城市功能，避难功能在突发公共事件发生后启动，通过场所启动、设施开放、物资运输等手段，发挥其灾后的特殊功能，“平日是公园灾时好避难”，应急避难场所适应性指的就是场所可以在平时和灾时进行功能转换。场所适应性还指场所可以适应多种突发公共事件的避难，是综合性的应急避难场所，现代城市用地紧张，综合应急避难场所能更集约化地利用资源，同时也是突发公共事件日趋综合化的要求。

2.6 灵活性原则

城市灾害具有突发性、不可预知性等特点，尤其是地震、空袭等对城市破坏严重的灾种，可能会在发生时破坏事先设定好的避难方案，如受灾处正是避难场所所在处等等，而局部应急避难场所供量不足会导致避难无次序进一步引发社会混乱等次生灾害，造成不必要地损失。因此，应急避难场所规划设计要具有一定的灵活性、可调整性。规划时尽量考虑多种可能性，即使在设定方案不能实施时，也能在场所体系内部进行调度，有计划、有秩序、安全地疏散受灾人员。

3 规划程序的基本要点

3.1 提出规划目标

根据城市自身的发展目标、发展状况、突发公共事件类型等综合因素，提出应急避难场所规划近、远期目标，为整个规划制定指导纲领。在深圳市从“速度深圳”到“和谐深圳、效益深圳”的转化过程中，城市安全被提上一个重要的议事日程。深圳特区内外一体化的发展要求龙岗区“加强应急避难场所保障”。深圳市龙岗区应急避难场所规划的目标是近期初步建立应急避难场所体系，争取在远期完善该体系。

3.2 调研城市现状和城市规划

调查城市现状，综合评价后有选择地进行利用。由城市总体规划可得知未来不同时间段的城市人口及其分布、不同用地性质的用地布局及规模，统计规划中可被利用于防灾避难的城市公园、公共绿地、广场、学校、体育场等空旷空间。

龙岗区现状空旷场所①具有人均面积不足，分布不均匀（见图1）的特点，这需要通过规划中的空旷场所来补充。

图1 可利用空旷场所现状图

3.3 构建整体空间布局

根据相关规定和行政区划把城市分为若干个防灾分区，进一步划分防灾单元，并设置不同等级的应急避难场所，建构城市应急避难场所整体框架。

根据《深标》有关规定和龙岗区行政区划，将龙岗区分为 13 个防灾分区和 118 个防灾单元（见图2），建立区级、街道办级、社区级三级应急避难场所体系。

图2 防灾分区和防灾单元图

3.4 编制近期建设规划

为了更紧密地结合城市用地现状，并尽快实现应急避难场所的避难功能，必须建立近期建设规划。在规划中可以暂时利用现状可用作避难但将来规划用地性质不符合应急避难场所建设的用地，以解决城市现状空旷场所不足的问题。

在龙岗区近期建设规划中，核心建设一个区级综合应急避难场所，重点建设35个街道办级应急

避难场所，辅助建设 4 个街道办级应急避难场所，社区级应急避难场所相应建立（见图3）。

图3 近期建设图

3.5 编制远期建设规划

远期规划必须排除掉近期建设规划中辅助建设的应急避难场所，争取在规划年限、用地布局、设施建设等方面与城市总体规划保持一致，并与城市规划的其它目标相结合，与城市旧城改造和新区建设同步实施。

在龙岗区应急避难场所远期规划中，提高原区级应急避难场所的建设水平，向市级应急避难场所标准靠近，建立区级中心应急避难场所，增设7个区级应急避难场所，增设40个规划街道办级应急避难场所，社区级避难场所相结合。

3.6 个别突发公共事件场所规划修正

由于应急避难场所规划、建设遵循了适应性原则，整体框架中的场所适应于多数突发公共事件，但某些对避难场所有特殊要求的事件要求建立专项规划以补充、修正整体框架的涉及不到的地方，填补框架的“空白区”。

在龙岗区应急避难场所规划整体框架的基础上，需调整其中一项场所专项规划、另外编制三项场

所专项规划作为整体框架的调整和补充（见图5）。

3.7 完善数据库

建构完整且易于应用的的本土化综合应急避难场所数据库，对应急避难场所的使用情况进行跟踪调查，以便及时更新数据库数据，利用现代化手段，灾时指挥受灾人员避难，确保应急指挥中心准确掌握各避难场所的资讯后做出及时反应。灾害过后要总结优点及不足，保持数据库的最新性、准确性。同时要建立一套场所完善的管理与使用规章制度，确保场所的启示时间、原则、实施方案、关闭办法等，有特定部门负责监督实施。制度疏散宣传教育与演习，使居民熟悉不同的灾难发生时应该选择安全可靠的场所避难。

图4 远期规划图

图5 整体框架和专项规划的关系

4 结语

通过预先规划解决“城市病”问题是城市规划产生的起源。通过科学选择城市建设用地、控制城市规模、合理安排城市各项用地布局、建立间隙式城市空间结构等措施提高城市防灾减灾能力。而如今城市规划、建设过多地考虑了城市的经济发展问题，使得城市布局存在着先天的功能缺陷，许多城市建成区都在面临应急避难场所短缺的问题，新建城区在应急避难场所方面的建设也不容乐观。应急避难场所规划是个较新的领域，有待我们深入研究，可喜的是我们一些城市已经在探索中前进了，希望这项社会公益性事业能早日“撑起人民生命的保护伞”，成功建立真正的安全社区。