印度环境基本法及其实施中的司法能动(精)

印度环境基本法及其实施中的司法能动

谷德近

【学科分类】环境保护法

【出处】中国地质大学学报（社会科学版）,2009年3期

【摘要】作为环境基本法，印度1986年《环境保护法》及其附属立法形成“伞形结构”，旨在加强现有环境法律体系、理顺执法体制、提高执法能力和加强执法意愿。可是，行政执法效果并未实现这些目标。根据宪法赋予的司法管辖权，印度的司法机关奉行能动主义，部分校正了行政执法的不足。

【关键词】印度；环境基本法；司法能动

【写作年份】2009年

【正文】

印度同我国都处于发展中世界，经济社会条件具有许多相似之处，其环境状况亦持续恶化，公民健康受到严重威胁。汲取印度环境基本法及其执行的教训，分析印度环境司法能动的实践，对于完善我国的环境基本法具有借鉴意义。

一、印度环境立法的演进

（一）印度环境法律的渊源和立法体制印度属于英美法系国家，保留了大量殖民地时期的法律。印度独立后，从印度宪法肇始，环境法律既以制定法为主，又包括普通法，后者又包括联邦立法和邦立法。

根据印度1949年《宪法》，联邦和邦各自的专属立法权和共享立法权由宪法文本明确列举。其中，污染防治、生态保护立法权的配置是：联邦对核能、跨邦交通、船舶运输、主要港口、交通管理、油田开发和管理、矿藏和矿产开发、跨邦河流、公海渔业等享有专属立法权力；邦对公共健康和卫生、农业、供水、灌溉和排涝、渔业享有专属立法权；共享立法权涵盖森林、野生动植物保护、小港口、工厂，以及联邦不享有专属立法权的矿藏和矿产开发事项。未列举事项的立法权由联邦专属。另外，为了“国家利益”，联邦议会的上院可以三分之二多数决定，由联邦议会行使邦专属的立法权。即使不经联邦议会上院多数决定，只要两个以上邦的议会同意，联邦仍然可以行使邦的专属立法权，且只有联邦议会可以修改、废止此类立法，邦议会无权。立法之时不同意的邦也可以嗣后同意，使该法在其管辖范围内生效。例如，下文述及的1974年《水污染防治法》就是邦同意的联邦立法。

可见，尽管印度是联邦制国家，联邦和邦的立法权划分明确。可是，根据“国家利益”条款和邦议会授权条款，联邦几乎享有完全的立法权，已经接近单一制国家。因此，仅在联邦层面，考察印度环境法律的演进，作为分析印度环境基本法的立法背景。

（二）殖民地时期的环境法律印度现代环境法律出现之前，其保留的殖民地法律体系已经包含应对环境问题零星规范。主要可以援引妨碍、过失、侵犯等普通法规范和刑法中的公害，来救济环境损害。然而，普通法的侵权法却存在以下缺陷：1，在殖民地时期倾向于通过刑法和制定法解决纠纷，侵权法适用较少，尤其是涉及到环境纠纷； 2，侵权诉讼拖沓冗长，不能及时救济环境破坏的受害者； 3，由于侵权法没有系统编纂，很多律师不能熟练援引侵权法判例。4，由于环境侵害多是历史性和累积性污染造成的，同其他英美法系国家一样，存在证明注意义务困难、不能救济间接损害等弊端。

运用刑法方式惩罚污染者，效果更不理想。1，对污染者的处罚过于轻微。根据1860年《刑法典》，对公害的最高罚金数额是200卢比（大致相当于人民币37元）。相对于高昂的污染防治成本，污染者完全没有守法的激励。2，一旦启动刑事调查程序，排污企业就会关闭污染源，加之政府在资金和技术方面的不足，很难证明污染者有罪。

（三）后殖民地时期的环境法律1950年1月26日独立后，印度仍然沿用殖民地法律解决零星出现的环境问题，直到印度开始工业后，殖民地法律无力应对现代环境问题的状况才开始出现。因此，印度于1970年底开始了现代意义上的环境立法。截至1984年博帕尔农药泄漏事件之前，印度主要环境立法包括1972年《野生动植物保护法》、1974年《水污染防治法》、1980年《森林保护法》和1981年《大气污染防治法》。

1986年5月印度联邦议会通过了第一部综合性环境立法——《环境保护法》，该法于同年11月19日生效。尽管该法序言陈述的立法目的是实施1972年《联合国人类环境宣言》，实质则是博帕尔事件后，印度面临制定综合环境法律，以管理有毒和危险物质的巨大压力所致。至此，印度的环境立法已经初步具备现代环境法律体系的雏形。可是，印度的环境立法和执法仍然存在巨大不足，主要是执法体制存在缺陷。

二、印度环境基本法的内容及其实施

（一）1986年《环境保护法》的基本内容印度1986年《环境保护法》共26条，除了适用的领土范围、生效方式和时间、执法人员的法定身份等技术事项外，其基本内容包括六类。

第一，适用范围。1986年《环境保护法》规定“环境”包括水、大气、土地及其这些环境要素之间以及与人类、一切生物体和财产之间的关系。“污染”指任何污染物在环境中的出现。可见，该法突破以前环境立法仅仅适用于某些污染物或环境要素的立法体例，使该法的适用范围扩展到污染防治和立法的任何方面。因此，可以得出结论：1986年《印度环境法》是一部综合性环境立法。

第二，联邦政府的权力和义务。1986年《环境保护法》是典型的授权立法，它授予联邦政府以防治污染、改善环境为目标，采取一切必要或适当措施的权力。这些广泛的职权既包括制定宏观政策，也涵盖具体执法，具体如下： 1，制定并执行全国范围内的环境保护计划；2，制定环境质量标准和污染物排放标准、划定特定保护区、制定保障危险物质安全处理和防止一般环境事故的程序；3，检验可能造成环境污染的设备、原料、工艺流程等；4，建立和认证环境实验室；5，调查、视察、收集和散发环境信息、守法宣传和指导。

第三，附属行政立法。为了履行以上职责，联邦政府可以制定实施《环境保护法》的实施细则。目前，印度联邦政府已经制定了1986年《环境保护规则》，并形成了以1986年《环境保护法》为龙头，涵盖污染防治、危险物质管理、环境影响评价、海岸和生态脆弱地区保护的“伞形”环境立法体系。

第四，个人和企业的义务及其法律责任。同联邦政府的职权对应，任何从事可能污染环境、破坏生态的个人和企业都义务遵守1986年《环境保护法》和联邦政府据其制定的各种实施细则，并遵守联邦政府及其授权机构的各种命令、指令。同时，1986年《环境保护法》还规定了比以往环境立法更加严厉的法律责任。

第五，执法体制安排。以执行1986年《环境保护法》为目的，联邦政府可以设立任何合适的机构、任命相关官员，并授予其执行该法的职权。

同时，联邦政府还可以寻求与各邦及其相关行政机构的合作，并可以授予其除制定实施细则之外的一切执法该法的权力。

第六，司法执行。司法机关获得管辖的情形有两种：1，联邦政府或作为其代表的机关、官员为执行环境法提起诉讼。2，任何人向联邦政府通知起诉意图60天后，可以针对违法个人、企业或政府提起诉讼。

从印度1986年《环境保护法》的内容可见，该法不仅规定了政府和企业各自的权力义务，而且规定了执法体制、公众参与和司法执行的程序，可以认定为印度的环境基本法。

（二）1986年《环境保护法》的实施障碍《环境保护法》颁布20多年来，从该法的实际实施情况来看，效果并不理想，非但没有克服其立法背景中的环境执法痼疾，并且产生了更多弊端。

首先，附属立法体系混乱。实施1986年《环境保护法》的附属立法往往都是随意起草的，其中充斥着很多令人费解的立法语言。例如，1991年《海岸规定》的第6（2）条规定：禁止在现有道路朝向海洋的一侧进行建筑，也禁止在现有许可构筑物朝向海洋的一侧进行建筑。另外，在其他附属立法中，还有“灌溉用地标准”、“内陆地表水标准”等奇怪用语。更令人难以想象的

是，印刷错误、条文序号混乱也是司空见惯。这造成了规则的极大不确定性，使执法者无所适从。

其次，同原有联邦立法不协调。除了实施《环境保护法》的附属立法规定的企业义务同1974年《水污染防治法》和1981年《大气污染防治法》的冲突时有发生之外，最具有争议和歧义的是《环境保护法》关于法律责任的规定。该法第24条第1款规定：根据24条第2款，本法和实施本法的规定即使同其它立法不一致，也是有效的。而第24条第2款又规定：如果违反本法的行为同时也违反其它立法，其法律责任适用其它立法，不适用本法。根据《环境保护法》的法律责任条款，违反该法及其附属立法和有关命令者，最高可处以1万卢布的罚金，或最高5年的监禁，或并处。如果违法行为连续，则额外处以每天5千卢比的罚金；如果违法行为持续一年以上，监禁最高可达到7年。但是，印度关于公害的刑事处罚幅度、以及其他立法规定的法律责任都比该法宽松很多，在违法行为出现后，如何适用这一自相矛盾的规定是一个难题。

最后，行政执法体制的障碍。1，执法能力欠缺。印度环境和森林部是联邦政府执法的核心机关，可是由于财政预算不足，该部门既缺少必备的监测、研究设备、设施，也没有足够的经过专业训练的执法人员。这导致联邦和各邦的环境执法机关不能开展有效的监督、加查和获得相关信息。尤其是有关机构的领导者几乎对环境问题一无所知，仅仅是政客。加之，政府各层次的腐败、官僚主义和低效率，几乎不可能有效执法环境法律。 2，体制不畅通。在1984年博帕尔惨案之后的1985年，印度联邦政府设立了环境和森林保护部。可是，其职权与交通部、工业发展部、农村发展部、农业部等交叉重叠。而这些传统强势部门往往忽略联邦政府根据宪法设立的环境目标，在政策制定和执行中，同环境和森林部产生竞争和冲突。这大大削弱了联邦政府的环境执法效果。3，缺乏执法意愿。同很多发展中国家一样，印度政府也是将经济增长作为优先事项。为了吸引国际资本，开发就业机会，环境规范往往成为最容易忽略的法律，同时，由于公民环境意识淡薄，在政府内外都缺乏执法政治意愿的情况下，环境质量和居民健康就成为牺牲品。例如，博帕尔农药泄露之初，联邦政府根本未意识到该化工厂早以关停了防止有毒物质泄露的设备。在此之前，相关部门只是听生产商说设备一切运转良好就不再过问。实质上，农业等危险化学品的生产、储存同样受到1974年《水污染防治法》和1981年《大气污染防治法》的规范。与之说，缺乏专门立法导致了1984年博帕尔惨案，不如说这是执法体制造成的惨剧。

有的学者称1986年《环境保护法》是一条满口毒牙的眼镜蛇，可是毒牙里却没有毒液。因此，印度仍然是世界上污染最严重的国家之一。

三、司法能动对行政执法不足的回应

（一）司法执行的必要与可能印度1986年《环境保护法》的实施状况是其整个环境执法效果的典型体现。从印度环境行政执法反观，保障公民环境

利益的根本途径是政府积极、有效的执法。否则，司法机关就成为唯一的司法执行者了。其实，1986年《环境保护法》也为司法执行提供了可能。可是，印度环境执法的最大问题是政府缺乏执法意愿，如果行政机关具有提起诉讼的普遍意愿，则一定不会怠于行政执法。至于公民诉讼，60天通知的限制给了涉嫌违法的企业足够时间，来掩盖违法证据。此类这讼很难成功，实际数量也很少。 1986年《环境保护法》关于司法执行的条款只是一件装饰品。如果司法机关具有保护环境和居民健康的意愿，就必须在环境立法之外的法律渊源中寻找依据。因此，印度的司法机关从三个方面、分步骤，又整体的体现出巨大的能动性。

（二）推定公民环境权利的存在印度宪法没有明确规定公民享有对清洁环境的基本权利，印度司法机关的能动性体现在，寻找与环境利益相关的公民基本权利条款，推定环境权利已经被宪法确认，主要援用的规定是宪法中的“平等权”和“生命权”条款。

印度宪法规定，所有人在法律面前平等，并平等地受到法律保护。

这说明不仅法律本身要平等，并要平等执行。如果违反这一规定，也就可能侵犯人权或者破坏环境。这一条款通常与生命权条款一并使用，以增加基于生命权条款，要求保护环境利益的合理性。印度的环境非政府经常援引平等权条款，要求取消不符合发展规划的、武断的建设项目许可，以及挑战政府批准开矿和其他开发项目。政府的这些行为一旦被认定为是在没有充分考虑环境影响的情况下武断作出的，就会被判定违反了平等权条款，从防止政府某一些部门单纯追求经济增长的角度，来实现环境保护的目的。

在印度的环境司法中，被援用最多的公民基本权利条款是“生命权”。例如，在“1990年萨胡案（Charan Lal Sahu case）”中，印度最高法院认为，宪法21条保护的生命权包括对健康环境的权利。在1991年“库马案（Subash Kumar case）”中，法院认为，“第21条保障的生命权包括享受满足生命需要的无污染水和空气的权利。” 通过这些案件，法院确认对健康环境的权利是生命权的一部分。而且重申了政府的有效实施环境法律的义务，因为防治环境退化是国家的义务。

（三）适用公民环境权利的水平效力确认环境权利是一项公民基本权利，只是可以判决政府履行宪法义务，并不能直接要求企业承担义务。因为，公民基本权利反映的是公民和国家之间的法律关系，而非平等民事主体之间的关系。例如，根据1986年《环境保护法》及其附属立法，印度的法院认为，它只有依据该法要求政府履行义务的司法权力，而无权判决造成污染的企业履行相关义务。可是，印度环境执法的最大问题就是政府缺乏意愿和资源。如果意欲援用生命权等公民基本权利条款，就必须将公民基本权利的效力扩展到私法领域，理论上被称为公民基本权利的水平效力，德国称为“对第三人效力”，英国称为“横向效应（horizontal effect）”，美国则称为“国家行为（state action）理论”。

在印度的环境司法实践中，其司法机关并没有建立基本权利水平效力的精致理论，只是对“国家行为”进行了非常宽泛的界定。根据印度宪法对“国家”的定义，印度司法机关将法律创立的实体、履行政府职能的实体都视为国家。印度的工业部门大多数是国有企业，很多私营企业也有国家资本的成分，这就将公民环境权的效力延伸得很远。对于纯粹的私营企业，法院也可以找到“国家行为”的痕迹，在1987年“施拉姆汽油泄露案（Shriram Gas Leak Case）”中，法院直接向私营企业发布令状，因为它接受了政府的贷款援助、使用了政府提供的土地和设备，因此被视为一种“国家工具（instrumentality of the state）”，要受到生命权条款的约束。甚至在很多针对私营部门的“生命权”诉讼中，法院根本没有说明适用的理由。1995年，在“消费者教育研究中心案（Consumer Education and Research Center case）”中，印度最高法院向30家石棉厂和74家与石棉有关的企业发布了有关职业健康与安全措施的令状，并简单地认为，私人或私有工业也要受法院根据其管辖权发布的令状的约束。这是印度首例抛开“国家行为”理论，直接将环境权适用于私

人领域的判例。实质上，这种司法武断是理性的能动。发达国家运用水平效力理论救济私营部门对公民基本权利的侵犯，主要针对言论、结社自由。由

于环境权首先遭到企业侵害，其次才会遭到国家不当行为的侵害。因此，将环境权的水平效力适用到私人领域，只是回到了公民基本权利救济理论的原点，即对抗公民权利的主要侵犯者。

（四）平衡公民环境权利的外部冲突同环境权利有冲突的权利，或者非权利利益有多种。例如，印度宪法保障公民信仰自由，如果宗教行为造成

环境退化，就会产生环境权利与宗教自由权的冲突，不过这是潜在的冲突。目前，与环境权利冲突的主要权利类型是职业、商业自由权和经济增长的利益。解决与商业自由的冲突，一般是依据宪法的公共利益条款，说明限制商业自由的合法性与合理性。在“印度拜耳有限公司诉马哈拉施特拉邦（Bayer India Ltd v. State of Maharashtra）”案中，法院认为：“没有什么比公共安全问题和生命权更基本的了，只要这些受到侵犯，法院就不得不基于公民的一般利益，而不是政府和公共部门的利益采取行动。”

至于衡量环境保护与经济增长的关系，法院的平衡方法之一是确认环境权利的优越性。在“甘加污染（制革厂）案（Ganga Pollution（Tanneries）case）”中，印度最高法院认为“关闭制革厂可能带来失业、税收减少，但是，生命、健康和生态对人民更加重要。”但在大多数案件中，法院一般

不衡量二者的冲突，只是强调保护公民生命权的重要性以及司法机关的职责。在“杜恩河谷（Doon Valley）”案中，印度最高法院认为，促进经济增长是政府的职责，法院无权作出决定。这种拒绝衡量的理念，实质上也是一种衡量，体现了环境利益的优越性。在政府履行环境保护职责不利的情况，这是司法机关被迫作出的政策选择。

四初步结论

印度环境基本法的立法质量和行政执法效果不佳是印度司法机关能动司

法的事实原因，但这只是说明了司法能动的必要。根据印度宪法，立法机关和

行政机关的权力范围都以公民基本权利为限，尽管印度宪法没有明确赋予

法院违宪审查的权力，但这为法院审查立法和行政行为是否侵犯公民基本权利

提供了可能。就司法职权而言，法院有权执行宪法的公民基本权利条款。如果

行政行为使公民基本权利遭到严重伤害，或者正义严重沦丧，在穷尽一切救济

途径的情形下，最高法院和邦高等法院在可以通过发布令状纠正违反宪法规定

的行为或法令，以保护公民基本权利。因此，印度环境司法的能动性只是

其司法能动主义的部分体现。

尽管这种倾向也遭到一些质疑，比如，法院不擅长技术事项，更不应该过多地代替政府进行政策选择，具有侵犯立法权和行政权之嫌。但是，在

印度环境执法效果严重不佳的背景下，司法能动的积极意义是不应否认的。并且，还可以得出以下两个或许对我国有益的结论。首先，司法机关在环境法律

实施中的作用取决于该国宪法对司法机关职权的配置及其实际运行。其次，一

国环境基本法的法律渊源也许不应局限于某一综合性的环境立法，还应涵盖规

范立法权、行政权和司法权互动的法律渊源。

【作者简介】

谷德近，中山大学法学院任教。

【注释】

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从1950年到1985年，印度最高法院判决的侵权案件，从初审到终审的平均

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印度司法机关的设置也体现了准联邦制的特点，其司法系统由最高法院、高等法院和下级法院组成。联邦设一最高法院，每邦设立一高等法院。所有法院适用的法律既包括宪法和联邦立法，也包括邦立法。因此，与其说印度的联邦法院系统不完整，不如说印度的联邦成员没有司法机关。因此，区分联邦司法和邦司法的能动性，既不可能，也无意义。

司法能动，又称司法能动主义（Judicial Activism），与司法克制（Judicial Restraint）对称。这一个概念最早用于描述1960年代美国联邦最高法院的司法理念。在民权运动的政治、社会背景下，当时以沃伦为首席大法官的最高法院作出大量保障公民基本权利的判决，尤以彻底废除“种族隔离”最为著名。学术上，对司法能动主义的界定，多从这一概念与司法审查（违宪审查）、宪法解释、法官自由裁量权、民主与人权的关系入手。因此，司法能动主义成为一个难以简单定义的概念。但是，司法能动主义具有两大特征：形式上，法官充分行使自由裁量权，自由、灵活的解释宪法和法律；实质上，将自然法或抽象的公平、正义理念注入现行宪法和法律，对公民基本权利给予超越法律的救济。参见克里斯托弗·沃尔夫著，黄金荣译：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》（修订版），中国政法大学出版社2004年版。

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